高洪梅++吳小雄

摘要：指出了廣州市南崗污水處理系統(tǒng)工程經(jīng)過(guò)9年的項(xiàng)目準(zhǔn)備、評(píng)估和組織實(shí)施，已全面完成建設(shè)目標(biāo)。南崗項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了環(huán)保合作在鄰近市、區(qū)的區(qū)域合作，有效減少了污染物的排放量，提高了人們的生活環(huán)境水平，明顯改善了所在區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)保合作；成效；分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F119.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16749944（2014）06016002

1 引言

伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，廣東珠江三角洲的水環(huán)境污染日益嚴(yán)重，珠江眾多支流的水質(zhì)均低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的5類(lèi)水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水環(huán)境污染治理工作刻不容緩。環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)跨行政區(qū)域的問(wèn)題，珠江三角洲地區(qū)自然條件的一體化和環(huán)境問(wèn)題的系統(tǒng)性，使加強(qiáng)區(qū)域環(huán)保合作成為改善生態(tài)環(huán)境的客觀需求[1]，珠江污染治理，需打破傳統(tǒng)以行政區(qū)域?yàn)檫吔绲母拍睢?/p>

2005年廣州市南崗污水處理系統(tǒng)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“南崗項(xiàng)目”）獲世行批準(zhǔn)成為全球環(huán)境基金贈(zèng)款區(qū)域合作項(xiàng)目，旨在原有行政區(qū)域不變的體制下，打破區(qū)域限制，使資源更有效地得到利用，將污水處理成本降到最低，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作，這種嘗試在國(guó)內(nèi)尚屬首次。目前，該項(xiàng)目已完工。本文對(duì)南崗項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)，探討世行區(qū)域環(huán)保合作項(xiàng)目的若干問(wèn)題。

2 項(xiàng)目建設(shè)情況

建設(shè)服務(wù)黃埔區(qū)南崗鎮(zhèn)、廣州市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)東區(qū)、云埔工業(yè)區(qū)污水管網(wǎng)約22km，新建南崗河中途提升泵站1座。

該項(xiàng)目于2006年7月立項(xiàng)，2009年5月正式動(dòng)工，2010年6月底順利完成通水目標(biāo)。

在南崗項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，遇到了諸多困難，例如由于牽涉的單位較多，程序較為復(fù)雜，項(xiàng)目進(jìn)展較慢，而且在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中由于征地困難、合同簽訂時(shí)間滯后，設(shè)備安裝工程承包商低于成本價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致積極性不高，造成了項(xiàng)目執(zhí)行總體滯后。

3 項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)分析

（1）南崗項(xiàng)目于2010年6月30日開(kāi)始通水，自運(yùn)營(yíng)以來(lái)，大大減少了水污染物的排放量，根據(jù)實(shí)際監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，南崗項(xiàng)目進(jìn)水及出水的平均濃度詳見(jiàn)表1。

據(jù)調(diào)查，該項(xiàng)目建設(shè)前，東區(qū)水質(zhì)凈化廠尾水排放口附近斷面均有部分水質(zhì)指標(biāo)超過(guò)了《地表水水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）的III類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)要求[2]。該項(xiàng)目建成后將納污范圍內(nèi)的污水有效地收集到東區(qū)水質(zhì)凈化廠集中處理，處理達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)后排放，大大減少了水污染物向南崗河的排放量，對(duì)當(dāng)?shù)厮廴疚锏目刂破鸬搅舜龠M(jìn)作用。

由上可見(jiàn)工程的環(huán)境效益十分明顯，對(duì)當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境質(zhì)量起到了促進(jìn)作用。

（2）南崗項(xiàng)目建設(shè)前，南崗河各河段的水質(zhì)受到不同程度的污染，水生動(dòng)物區(qū)系以耐污的種類(lèi)占優(yōu)勢(shì)，水生動(dòng)物的多樣性較低，魚(yú)類(lèi)資源較少。南崗項(xiàng)目的建成運(yùn)行使南崗涌的水質(zhì)改善明顯，有效保護(hù)了南崗河的水生動(dòng)植物等自然資源，對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源利用和保護(hù)起到了促進(jìn)效果。因南崗涌不是某些特有種類(lèi)的洄游通道，排污口附近也沒(méi)有魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖場(chǎng)，因此該項(xiàng)目的運(yùn)行對(duì)該區(qū)漁業(yè)資源的影響不明顯[2]。

（3）南崗項(xiàng)目有效減少了水污染物向南崗河的排放量，提高了廣州市黃埔區(qū)南崗鎮(zhèn)及開(kāi)發(fā)區(qū)東區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)和居民生活環(huán)境，對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡起到促進(jìn)作用，這利于吸引投資，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是一項(xiàng)利國(guó)利民，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的工程。

（4）南崗項(xiàng)目為廣州市首個(gè)區(qū)域合作項(xiàng)目，它打破了傳統(tǒng)以行政區(qū)域?yàn)檫吔绲母拍睿蚱屏藯l塊分割管理體制，建立健全了跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)的環(huán)境管理綜合決策機(jī)制，增強(qiáng)了政府部門(mén)之間的協(xié)商與合作，實(shí)現(xiàn)了在最小成本的基礎(chǔ)上環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。該項(xiàng)目的成功建設(shè)為珠江流域環(huán)境治理起到了良好的借鑒及典范作用。它將激勵(lì)其他城市在協(xié)力完成環(huán)保設(shè)施投資的同時(shí)，尋求成本效益最大化的解決辦法。

4 項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

4.1 經(jīng)驗(yàn)

全球環(huán)境基金贈(zèng)款對(duì)南崗項(xiàng)目起到催化和示范作用，世行有著豐富的國(guó)際性經(jīng)驗(yàn)，世行的參與促進(jìn)了城市間的合作，改善了污水處理規(guī)劃，也加強(qiáng)了項(xiàng)目投資和工程質(zhì)量的控制。

4.1.1 引進(jìn)先進(jìn)的管理理念，有利于節(jié)約資源

南崗項(xiàng)目是全國(guó)首個(gè)全球環(huán)境基金贈(zèng)款區(qū)域合作項(xiàng)目。其深遠(yuǎn)的意義在于，它鼓勵(lì)不同財(cái)政體系的地區(qū)打破行政界限，整合資源，節(jié)約土地，形成更好的規(guī)模效應(yīng)，將為我國(guó)環(huán)保體制的創(chuàng)新開(kāi)辟新的道路。南崗項(xiàng)目的實(shí)施，起到了良好的示范性作用。

4.1.2 強(qiáng)化管理和培養(yǎng)人才

當(dāng)前城市發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，面臨的主要問(wèn)題不再是資金短缺，而更多的是如何推動(dòng)體制和機(jī)制創(chuàng)新。通過(guò)參與南崗項(xiàng)目，我們?nèi)〉昧素S富的管理經(jīng)驗(yàn)、參與人員的工作能力也獲得較大提升。

4.1.3 打破行政區(qū)域界限

實(shí)踐證明打破區(qū)域行政界限，實(shí)現(xiàn)不同財(cái)政體系、不同管理體制之間進(jìn)行合作共同治理環(huán)境是可能的，也是可行的。

（1）地球是人類(lèi)的家園，共同治理環(huán)境已經(jīng)成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的共識(shí)；

（2）地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是實(shí)施區(qū)域合作治理環(huán)境的必要條件；

（3）以代建的形式合作雙方共同委托一個(gè)機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目建設(shè)單位，由建設(shè)單位按合作雙方認(rèn)可的建設(shè)程序?qū)嵤菍?shí)現(xiàn)區(qū)域合作的好的組織形式。

（4）在項(xiàng)目可研或者項(xiàng)目概念書(shū)的基礎(chǔ)上，簽訂合作框架協(xié)議，明確項(xiàng)目投資規(guī)模、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、合作雙方的出資原則、項(xiàng)目建成后的運(yùn)行方式、效益與虧損的分成分擔(dān)原則等，是項(xiàng)目合作成功的基礎(chǔ)。

（5）項(xiàng)目建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施前應(yīng)制定項(xiàng)目實(shí)施管理制度匯編，包括綜合管理制度（項(xiàng)目管理框架、各部門(mén)職責(zé)、公文處理辦法）、工程管理制度（建設(shè)目標(biāo)、進(jìn)度安排、質(zhì)量與安全管理、征地拆遷管理辦法）、招投標(biāo)合同管理制度（招標(biāo)工作管理、合同管理、計(jì)量支付管理、變更管理辦法）、資金管理制度（會(huì)計(jì)制度、支票管理制度、資金管理制度、報(bào)銷(xiāo)制度）等，制度匯編提交合作雙方審批后頒布實(shí)施，因管理制度事先已征得合作雙方認(rèn)可，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供有力保障。endprint

（6）制度匯編隨招標(biāo)文件一起發(fā)給各投標(biāo)人，并作為招標(biāo)文件的組成部分，也是合同的組成部分，這樣為不折不扣實(shí)施管理制度提供了法律依據(jù)和保障。

4.2 教訓(xùn)

4.2.1 世行采購(gòu)政策與中國(guó)國(guó)情仍處在磨合期

世行明確規(guī)定項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)采用“公平、公正、公開(kāi)”的原則，推行“低價(jià)中標(biāo)”，即在所有投標(biāo)人的報(bào)價(jià)中，報(bào)價(jià)最低的獲得第一優(yōu)先談判權(quán)，即使他的報(bào)價(jià)低得別人難以置信，如果沒(méi)有十分充足的理由，世行不會(huì)因?yàn)樗膱?bào)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于概算而廢標(biāo)[3]。但由于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系還不完善，誠(chéng)信體制還不健全，“低價(jià)中標(biāo)”原則未能在該項(xiàng)目中起到很好效果。國(guó)內(nèi)投標(biāo)人為了維持企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)，首先考慮的是如何中標(biāo)而不是能否盈利，受這種非理性因素的驅(qū)使和受?chē)?guó)內(nèi)不誠(chéng)信的大市場(chǎng)環(huán)境影響，屢屢出現(xiàn)低價(jià)搶標(biāo)的現(xiàn)象。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，低價(jià)中標(biāo)的承包人會(huì)通過(guò)變更、索賠甚至拖延工期與業(yè)主博弈，通過(guò)各種方法彌補(bǔ)投標(biāo)時(shí)的差額，導(dǎo)致加大了項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的管理難度，影響項(xiàng)目順利實(shí)施。

4.2.2 工程征地進(jìn)度慢，臨時(shí)借地難度大

南崗項(xiàng)目污水中途提升泵站涉及到征地問(wèn)題，由于報(bào)批手續(xù)較為繁瑣，導(dǎo)致取得土地批復(fù)的時(shí)間過(guò)于緩慢，影響工作進(jìn)度和項(xiàng)目開(kāi)工。

此外，南崗項(xiàng)目管網(wǎng)建設(shè)涉及面積較廣，管網(wǎng)涉及臨時(shí)借地范圍較多，由于借地土地上建筑物、附著物情況比較復(fù)雜，被借地農(nóng)民要求過(guò)高，造成協(xié)調(diào)工作難度大，直接影響了工程進(jìn)度。未來(lái)的工程需要投入更多的資源來(lái)解決臨時(shí)借地問(wèn)題。

4.3 建議

采購(gòu)管理中選擇適合國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的方式非常重要，在成熟和理智的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，采用最低價(jià)中標(biāo)方式選擇承包商節(jié)約投資成本是最為合理的方式，但在如何防止惡性競(jìng)爭(zhēng)、低于成本價(jià)競(jìng)標(biāo)方面，應(yīng)給出具體的指導(dǎo)性意見(jiàn)或具體措施，建議世行在招標(biāo)采購(gòu)指南或招標(biāo)文件中能結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在現(xiàn)階段，以合理低價(jià)法來(lái)確定承包商的方式或許不失為一種較為符合實(shí)際情況的做法。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張克科.加強(qiáng)環(huán)保區(qū)域合作 促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展[C]//粵港澳可持續(xù)發(fā)展研究會(huì)，第四屆粵港澳可持續(xù)發(fā)展研討會(huì)論文集.廣州：可持續(xù)發(fā)展研究會(huì)，2008.

[2]廣州市環(huán)境科學(xué)研究所.廣州市南崗污水處理系統(tǒng)工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)[R].廣州：廣州市環(huán)境科學(xué)研究所，2006.

[3]馬成華，孫 健.淺談世行貸款項(xiàng)目特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014（5）.endprint

（6）制度匯編隨招標(biāo)文件一起發(fā)給各投標(biāo)人，并作為招標(biāo)文件的組成部分，也是合同的組成部分，這樣為不折不扣實(shí)施管理制度提供了法律依據(jù)和保障。

4.2 教訓(xùn)

4.2.1 世行采購(gòu)政策與中國(guó)國(guó)情仍處在磨合期

世行明確規(guī)定項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)采用“公平、公正、公開(kāi)”的原則，推行“低價(jià)中標(biāo)”，即在所有投標(biāo)人的報(bào)價(jià)中，報(bào)價(jià)最低的獲得第一優(yōu)先談判權(quán)，即使他的報(bào)價(jià)低得別人難以置信，如果沒(méi)有十分充足的理由，世行不會(huì)因?yàn)樗膱?bào)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于概算而廢標(biāo)[3]。但由于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系還不完善，誠(chéng)信體制還不健全，“低價(jià)中標(biāo)”原則未能在該項(xiàng)目中起到很好效果。國(guó)內(nèi)投標(biāo)人為了維持企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)，首先考慮的是如何中標(biāo)而不是能否盈利，受這種非理性因素的驅(qū)使和受?chē)?guó)內(nèi)不誠(chéng)信的大市場(chǎng)環(huán)境影響，屢屢出現(xiàn)低價(jià)搶標(biāo)的現(xiàn)象。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，低價(jià)中標(biāo)的承包人會(huì)通過(guò)變更、索賠甚至拖延工期與業(yè)主博弈，通過(guò)各種方法彌補(bǔ)投標(biāo)時(shí)的差額，導(dǎo)致加大了項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的管理難度，影響項(xiàng)目順利實(shí)施。

4.2.2 工程征地進(jìn)度慢，臨時(shí)借地難度大

南崗項(xiàng)目污水中途提升泵站涉及到征地問(wèn)題，由于報(bào)批手續(xù)較為繁瑣，導(dǎo)致取得土地批復(fù)的時(shí)間過(guò)于緩慢，影響工作進(jìn)度和項(xiàng)目開(kāi)工。

此外，南崗項(xiàng)目管網(wǎng)建設(shè)涉及面積較廣，管網(wǎng)涉及臨時(shí)借地范圍較多，由于借地土地上建筑物、附著物情況比較復(fù)雜，被借地農(nóng)民要求過(guò)高，造成協(xié)調(diào)工作難度大，直接影響了工程進(jìn)度。未來(lái)的工程需要投入更多的資源來(lái)解決臨時(shí)借地問(wèn)題。

4.3 建議

采購(gòu)管理中選擇適合國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的方式非常重要，在成熟和理智的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，采用最低價(jià)中標(biāo)方式選擇承包商節(jié)約投資成本是最為合理的方式，但在如何防止惡性競(jìng)爭(zhēng)、低于成本價(jià)競(jìng)標(biāo)方面，應(yīng)給出具體的指導(dǎo)性意見(jiàn)或具體措施，建議世行在招標(biāo)采購(gòu)指南或招標(biāo)文件中能結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在現(xiàn)階段，以合理低價(jià)法來(lái)確定承包商的方式或許不失為一種較為符合實(shí)際情況的做法。

參考文獻(xiàn)：

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[2]廣州市環(huán)境科學(xué)研究所.廣州市南崗污水處理系統(tǒng)工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)[R].廣州：廣州市環(huán)境科學(xué)研究所，2006.

[3]馬成華，孫 健.淺談世行貸款項(xiàng)目特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014（5）.endprint

（6）制度匯編隨招標(biāo)文件一起發(fā)給各投標(biāo)人，并作為招標(biāo)文件的組成部分，也是合同的組成部分，這樣為不折不扣實(shí)施管理制度提供了法律依據(jù)和保障。

4.2 教訓(xùn)

4.2.1 世行采購(gòu)政策與中國(guó)國(guó)情仍處在磨合期

世行明確規(guī)定項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)采用“公平、公正、公開(kāi)”的原則，推行“低價(jià)中標(biāo)”，即在所有投標(biāo)人的報(bào)價(jià)中，報(bào)價(jià)最低的獲得第一優(yōu)先談判權(quán)，即使他的報(bào)價(jià)低得別人難以置信，如果沒(méi)有十分充足的理由，世行不會(huì)因?yàn)樗膱?bào)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于概算而廢標(biāo)[3]。但由于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系還不完善，誠(chéng)信體制還不健全，“低價(jià)中標(biāo)”原則未能在該項(xiàng)目中起到很好效果。國(guó)內(nèi)投標(biāo)人為了維持企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)，首先考慮的是如何中標(biāo)而不是能否盈利，受這種非理性因素的驅(qū)使和受?chē)?guó)內(nèi)不誠(chéng)信的大市場(chǎng)環(huán)境影響，屢屢出現(xiàn)低價(jià)搶標(biāo)的現(xiàn)象。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，低價(jià)中標(biāo)的承包人會(huì)通過(guò)變更、索賠甚至拖延工期與業(yè)主博弈，通過(guò)各種方法彌補(bǔ)投標(biāo)時(shí)的差額，導(dǎo)致加大了項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的管理難度，影響項(xiàng)目順利實(shí)施。

4.2.2 工程征地進(jìn)度慢，臨時(shí)借地難度大

南崗項(xiàng)目污水中途提升泵站涉及到征地問(wèn)題，由于報(bào)批手續(xù)較為繁瑣，導(dǎo)致取得土地批復(fù)的時(shí)間過(guò)于緩慢，影響工作進(jìn)度和項(xiàng)目開(kāi)工。

此外，南崗項(xiàng)目管網(wǎng)建設(shè)涉及面積較廣，管網(wǎng)涉及臨時(shí)借地范圍較多，由于借地土地上建筑物、附著物情況比較復(fù)雜，被借地農(nóng)民要求過(guò)高，造成協(xié)調(diào)工作難度大，直接影響了工程進(jìn)度。未來(lái)的工程需要投入更多的資源來(lái)解決臨時(shí)借地問(wèn)題。

4.3 建議

采購(gòu)管理中選擇適合國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的方式非常重要，在成熟和理智的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，采用最低價(jià)中標(biāo)方式選擇承包商節(jié)約投資成本是最為合理的方式，但在如何防止惡性競(jìng)爭(zhēng)、低于成本價(jià)競(jìng)標(biāo)方面，應(yīng)給出具體的指導(dǎo)性意見(jiàn)或具體措施，建議世行在招標(biāo)采購(gòu)指南或招標(biāo)文件中能結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在現(xiàn)階段，以合理低價(jià)法來(lái)確定承包商的方式或許不失為一種較為符合實(shí)際情況的做法。

參考文獻(xiàn)：

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