衛(wèi) 松

(貴州民族大學管理學院，貴州 貴陽 550025)

一直以來，我國就是一個多民族組成的國家。“大雜居、小聚居、相互交錯居住”是我國各民族分布的主要特點?？傮w上看，我國少數(shù)民族主要分布在東北和中西部地區(qū)。由于各種自然、歷史、制度等原因導致了民族地區(qū)總體社會發(fā)展水平較低。在我國全面建設小康社會的宏偉目標下，民族地區(qū)社會、經濟的發(fā)展成為中華民族全面實現(xiàn)小康社會的重要瓶頸。而民族地區(qū)社會保障水平的適度性是建立和完善民族地區(qū)社會保障制度需要重點考慮的問題，這也是為了避免重蹈部分高福利國家的覆轍。

一、民族地區(qū)建立社會保障的必要性研究

由于我國少數(shù)民族主要分布在一些老、少、邊、窮的農村地區(qū)，因此自我國20世紀90年代開始建立市場經濟以來，這些地區(qū)的社會保障制度長期處于舊制度逐漸虛空、新制度長期未建立的階段。隨著我國綜合國力的顯著提升、全面建設小康社會目標的推進等大背景下，重建農村社會保障制度、改革城鎮(zhèn)社會保障制度的行動逐漸向全國鋪開，少數(shù)民族地區(qū)的社保制度建設也日益突顯。當前，圍繞少數(shù)民族地區(qū)建立社會保障制度的研究，主要有如下一些觀點:

首先，不少學者以民族地區(qū)收入差距逐漸被拉大為由提出建立適度的社會保障制度。聶華林、楊建國(2006)以西部農民收入為基數(shù)進行對比分析指出:改革開放前，東、中、西三大地帶農民人均年收入大體依次為800、600、400元，目前約為6000、3000、1500元。三者的比例已從改革開放前的2:1.5:1擴大到現(xiàn)在的4:2:1(專家估計東西部農民收入比大約為5:1或6:1)。1聶華林，楊建國.中國西部農村社會保障概論［M］.中國社會科學出版社.2006:P2－3.1從人均收入差距逐漸拉大的角度，來提出民族地區(qū)建立社會保障制度的重要性。近年來，有關貧富差距拉大、城鄉(xiāng)差距加大導致了諸多的社會問題，而人們認為解決這些問題主要還是依靠建立社會保障制度。同時，社會保障制度的建立也是為了實現(xiàn)公平與正義的必然選擇。

其次，由于社會經濟的快速發(fā)展、城市化的加快，產生了大量失地農民，如何保障他們的生計問題，最終還得落腳于建立社會保障制度。以貴陽為例:2011年9月貴陽市統(tǒng)戰(zhàn)部部長劉文新在國家聯(lián)合工作組考察貴陽時提出:貴陽市到2015年，城鎮(zhèn)化率將達到75%。按照這樣的速度推算，未來20年內貴陽市城市化率的迅速提高將會導致不少城郊農民城市化，從而產生更多地被征地農民。所以，在少數(shù)民族農村地區(qū)城市化后急需建立社會保障制度來解決失地農民的“后顧之憂”。

再次，從政治穩(wěn)定的需要看。由于我國少數(shù)民族主要居住在邊疆地區(qū)，而一些國外敵對勢力剛好利用邊疆問題的復雜性進行大量的滲透，導致我國少數(shù)民族地區(qū)群體性事件頻發(fā)，這嚴重影響了我國的社會穩(wěn)定和國家安全。所以，政府實施創(chuàng)新社會管理、保障和改善民生、加強民族團結、建立公正的利益協(xié)調機制等一系列政策。也有學者從民族國家的認同角度提出應該建立全民的、統(tǒng)一的社會保障制度，特別要重視少數(shù)民族的特殊性。少數(shù)民族地方的社會經濟發(fā)展關系著整個中華民族的偉大復興，同時也是堅決貫徹我國三大基本政治制度之一的民族區(qū)域自治制度的基本保證。2003年中共中央總書記胡錦濤同志在全國政協(xié)十屆一次會議少數(shù)民族界委員聯(lián)組討論會上的講話中第一次提出我國現(xiàn)階段民族工作的主題:各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展。這“兩個共同”語言精辟，內涵豐富:民族無論大小、人口無論多少都要求做到一律平等、共同發(fā)展。這就要求建立民族地區(qū)的社會保障制度。

總之，由于現(xiàn)實的社會、經濟差距，導致的新問題層出不窮。為了政治穩(wěn)定的需要，民族國家的認同，必須建立和完善民族地區(qū)社會保障制度。

二、民族地區(qū)社會保障制度建立的特殊性研究

由于我國特殊的國情使然，我國要建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度還有很長的路要走。目前需要做的是各地區(qū)根據(jù)自身特點建立起適應當?shù)氐纳鐣Ｕ现贫?，待條件成熟以后逐漸走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌。所以，現(xiàn)在建立民族地區(qū)的社會保障制度不同于漢族地區(qū)，其特殊性主要體現(xiàn)在如下幾方面:

首先，民族地區(qū)具有特殊的風險特征。張冬梅，陳穎(2006)指出:我國民族地區(qū)較為落后的社會、經濟發(fā)展事實上蘊藏著巨大的社會風險，較低水平的購買力嚴重制約商業(yè)保險的發(fā)展，更需要政府提供相對均等、完善的公共服務。但是現(xiàn)實情況是廣大的民族地區(qū)社會保障事業(yè)發(fā)展水平嚴重落后于全國平均水平，這是全國的共性問題，也是民族地區(qū)特有的問題。［1］所以，民族地區(qū)應該建立起多層次、廣覆蓋的最后“安全網”。

民族地區(qū)由于其特殊的地理位置面臨的一些自然風險也和漢族地區(qū)有較大區(qū)別。由于歷史原因，我國少數(shù)民族大多居住在黃土高原、青藏高原和云貴高原以及深山老林。隨著改革開放以來對自然環(huán)境的忽視，自然災害在這些地區(qū)的發(fā)生頻率越來越高，這些風險導致民族地區(qū)致貧、返貧概率大大增加。2008年以來我國發(fā)生的地震、洪水、泥石流等自然災害大多集中在民族地區(qū)即為佐證。所以，解決這些最急迫的問題的最好方式是建立民族地區(qū)社會保障制度，不少學者建議應該重點抓好民族地區(qū)農村的社會保障建設，以發(fā)揮社會保障在緩解貧困方面的作用。

其次，民族地區(qū)經濟結構的特殊性。民族地區(qū)大都還處于以土、農、牧為本的傳統(tǒng)落后的農業(yè)社會階段，雖然近年來土(草、林)地附加值在不斷降低，但是民族地區(qū)對土(草、林)地的依賴程度仍然很高。根據(jù)國家社會科學基金項目組《特殊關注與民族發(fā)展——西部少數(shù)民族失地農民狀況實證調研》對貴州洪家渡水電站少數(shù)民族失地農民調查結果顯示:他們收入中農業(yè)收入高達92.7%;水族、苗族、仡佬族三個民族的經濟經濟結構單一性最為突出，農業(yè)收入比例分別為 99.68%、99.l%和95%。［2］隨著民族地區(qū)走向現(xiàn)代化，共享社會經濟發(fā)展的成果，社會保障制度的建立是經濟結構調整的一道最好的“潤滑劑”。

最后，民族地區(qū)特殊的宗教及其傳統(tǒng)文化。宗教把社會秩序置放在被神圣化了的宇宙秩序中，它們也就使得社會秩序得以合法化和神圣化。宗教的發(fā)展歷史證明，它也承擔了社會秩序維系、調和和控制的職能。同時宗教是民族形成的重要原因，從我國古代的女真人到現(xiàn)在的滿族、赫哲族、鄂倫春族和錫伯族以及猶太民族的歷史變遷，這些事實都證明宗教對民族形成的重要性。才讓加，王平(2007)認為:民族地區(qū)有不少民族是全民信教，信仰宗教的人數(shù)較多。作為宗教文化不管是哪種宗教，都教化人們棄惡揚善、幫助危難之人。例如，伊斯蘭教就有人們繳納“費杜熱”來資助貧困之人的教義。宗教方面的這些意識對提高民族地區(qū)社會保障能力，擴大保障范圍有積極作用，應該加以發(fā)揚和利用;同時，民族地區(qū)共同的文化和共同的心理素質導致民族地區(qū)內部團結抵御風險的群眾基礎較好，應該加強內部的互助合作，共同應對風險。2才加讓，王平.民族地區(qū)的特殊性與社會保障制度建設［J］.西北民族大學學報(哲學社會科學版)，2007，(1):56－59.所以，對于廣大的民族地區(qū)來說，社會保障制度建立有必要，但同時也需要繼續(xù)發(fā)揮其家庭(族)保障的功能和保護并發(fā)揚民族地區(qū)的多元文化。

郭昆，李崇科(2012)對云南邊境地區(qū)少數(shù)民族社會保障制度進行研究時指出:云南邊境少數(shù)民族地區(qū)的聯(lián)系紐帶主要以血緣和地緣為基礎，并由此形成了像父系保障型、母系家庭保障型、雙血親系家庭保障型、家族保障型及村寨保障型等傳統(tǒng)的家庭、組織保障型模式。［3］在其他一些民族地區(qū)也存在相類似的情況，這些傳統(tǒng)模式帶有濃厚的民族傳統(tǒng)文化特征，這些特征與農業(yè)現(xiàn)代化、非農產業(yè)化、城市化等不相適應，社會保障制度的建立應該充分考慮這些因素。

由于民族地區(qū)和漢族地區(qū)存在較大差異，所以民族地區(qū)社會保障制度建立的基礎和環(huán)境的特殊性決定了社會保障制度也應該有其特殊性，也只有這樣才能保證社會保障在民族地區(qū)的建立和完善，才能實現(xiàn)預期功能和可持續(xù)發(fā)展。同時，在建立和完善民族地區(qū)社會保障時也應該充分考慮國家的民族政策。

三、民族地區(qū)社會保障水平的測度及其適度性研究

由于民族地區(qū)的社會經濟發(fā)展急需建立和完善現(xiàn)代意義上的社會保障制度，現(xiàn)行部分民族地區(qū)也有部分社會保障項目，但是當前民族地區(qū)社會保障水平到底有多高?以及是不是與社會經濟發(fā)展相適應?不少學者圍繞這些問題進行了大量的研究。

首先就是針對社會保障水平的影響因素及其評價指標、方法的研究。楊翠迎、何文炯(2004)認為:“社會保障水平是指社會成員享受社會保障經濟待遇的高低程度，常用人均社會保障支出或社會保障支出與 GDP的比值來反映”。3楊翠迎，何文炯.社會保障水平與經濟發(fā)展的適應性關系研究［J］.公共管理學報.2004，(1):81－96.從定義我們可以這樣理解:經濟水平決定社會保障水平，社會保障水平反作用于經濟發(fā)展。根據(jù)對社會保障水平的界定以及穆懷中教授提出的社會保障水平定量分析模型。廣大學者選取不同的角度對各地區(qū)社會保障水平進行了測定。

穆懷中教授在1997年發(fā)表的《中國社會保障水平研究》開創(chuàng)了社會保障水平在國內獨特定量研究先河。［4］通過對部分省、市社會保障水平評估并確定了理論上的適度水平，同時在2001年的《社會保障水平經濟效應分析》中進一步的分解了社會保障水平與GDP、老年人口比重、失業(yè)率等經濟社會指標的關系。［5］正是這樣開創(chuàng)先河的研究為后來大量社會保障水平定量研究成果的出現(xiàn)奠定了基礎。后來也有不少學者對穆懷中教授的測度模型進行了評價和修正。劉均(2003)在穆懷中教授的基礎上對社會保障水平的測量指標進行了系統(tǒng)研究并進一步完善。［6］吳連霞也對測度模型中相關指標提出了自己的見解。［7］但是通過大量的研究表明，截至目前，穆懷中教授的測度模型還是具有很大的參考價值。

其次是根據(jù)穆懷中教授的測度模型對各地進行的社會保障水平的測算，有代表性的有:高利平(2002)對山東省的社會保障水平進行了測算。［8］王孝貢(2006)根據(jù)大量數(shù)據(jù)資料指出:人均社會保障支出反映了各地區(qū)全社會保障水平，根據(jù)朱慶芳教授所提供的數(shù)據(jù)，全國平均為249元，上海最高，達1326元，北京、天津分別為976元和773元，遼寧567元，黑龍江和新疆均為400多元，以貴州為最低，只有100元，廣西、河南、安徽、四川4省均不足150元。［9］我們可以看出:絕大多數(shù)民族地區(qū)人均社會保障支出比較低。趙新亞，張敬一(2006)從定量角度對甘肅社會保障水平進行了分析。甘肅從1995年實際社會保障水平只有1.12%到2004年增長到6.83%。相應的與適度社會保障水平的下限由1995年的－5.24%，縮小到2004年的－1.8%。甘肅實際社會保障水平偏低，但是正在走向適度。［10］鮑震宇(2013)測算內蒙古的實際社會保障水平也低于理論上的適度社會保障水平。［11］

劉常姝(2007)對全國社會保障水平研究發(fā)現(xiàn):通過聚類分析把全國分為三類，其中社會保障水平最低的第三類中除了中部的安徽和江西以外全是少數(shù)民族居住比較集中的地區(qū):云南、廣西、青海、寧夏、貴州、甘肅、四川、西藏。［12］鄭程文(2007)通過數(shù)理模型對重慶的社會保障水平進行測度:通過對重慶2002年至2005年社會保障水平進行測度，在這期間社會保障水平均未達到適度下限。從整體來看，重慶市現(xiàn)有的社會保障總水平偏低，遠達不到“適度”要求。［13］衛(wèi)松(2011)通過對貴州農村社會保障水平的定量分析發(fā)現(xiàn):貴州農村社會保障總水平為4.206%，而適度社會保障水平應在7.55%－8.178%之間。說明貴州農村社會保障水平低于適度社會保障水平上限的50%左右。［14］

從大多學者根據(jù)穆懷中教授的測度模型對全國省際的社會保障水平進行測度、比較，以及對某一省份社會保障水平進行測度得到的結果基本趨于一致，也即我國普遍的社會保障水平比較低。也有學者從社會保障項目內部去評價社會保障結構水平的合理性。這些都為后來的學者研究奠定了基礎和擴寬了視野。

四、民族地區(qū)走向適度社會保障水平的建議

根據(jù)大多數(shù)學者的研究，絕大多數(shù)民族地區(qū)社會保障水平都比較低，那么如何走向適度的社會保障水平，他們的建議主要集中在如下幾方面:

首先，提升民族地區(qū)經濟發(fā)展水平。現(xiàn)代意義上的社會保障制度產生于德國，它是工業(yè)革命的產物。自從現(xiàn)代意義上的社會保障制度產生并逐漸完善以來，世界經濟發(fā)展水平飛速提升，它作為經濟發(fā)展的潤滑劑功能開始突顯。但是20世紀70年代西方高福利國家的福利病卻變成了經濟發(fā)展的負擔。通過一百多年社會保障制度的發(fā)展，人們逐漸對社會保障與經濟發(fā)展的關系有了較為清晰、科學的認識:二者只有協(xié)調發(fā)展才可能共同促進。民族地區(qū)應該根據(jù)自身的特色，調整經濟發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用當代和平穩(wěn)定的經濟發(fā)展環(huán)境調整經濟結構，提升發(fā)展社會保障事業(yè)的內在實力。比如發(fā)展少數(shù)民族文化旅游、少數(shù)民族其他特色產業(yè)等。

其次，在社會保障水平比較低，同時經濟發(fā)展水平比較落后的情況下，政府應該首先建立社會保障制度以發(fā)揮緩解貧困的功能。社會保障應該做到低水平、廣覆蓋，通過積累經驗逐步提高其社會保障水平。在提高社會保障覆蓋面方面建議:可以通過一些激勵和約束機制的有機結合，促進民族地區(qū)居民參加各項社會保障制度;特別要注重民族地區(qū)失地農民社會保障制度的建立;明確各方責任，保證各方資金及時、足額到位;應當適當考慮民族地區(qū)的特殊性，根據(jù)實際需求建立有差別性的社會保障制度。

再次，逐步提高社會保障的統(tǒng)籌層次，提升社會保障互助共濟的功能，以增強社會保障制度抵御風險的能力?，F(xiàn)行的民族地區(qū)社會保障制度由于統(tǒng)籌層次較低，出現(xiàn)了諸多的問題，各地方各自為政、管理混亂、資金規(guī)模小、基金常被擠占、濫用等。在提高統(tǒng)籌層次方面主要集中在養(yǎng)老和醫(yī)療方面。對此，有些學者提出:由于勞動力流動范圍的加大，民族地區(qū)勞動力在地區(qū)間、省際流動加大，但是醫(yī)療保險的縣級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌限制了人們在生病后獲得更好、更便捷的醫(yī)療服務和報銷，這反過來打擊了人們參保的積極性。

最后，在提高社會保障水平的同時應該注意如何保持適度水平。部分學者認為，由于社會保障水平的剛性特征，我們不能再走西方高福利國家的老路，在現(xiàn)在逐步提高社會保障水平的過程中就需要把握好社會保障水平“質”和“量”的統(tǒng)一。另外，還有不少學者建議需要繼續(xù)發(fā)揮民族地區(qū)家庭保障的功能，鼓勵有條件的地區(qū)積極發(fā)展商業(yè)保險和個人儲蓄保險。

五、結論及其展望

由于我國特殊的國情及其伴隨著綜合國力的提升，民族地區(qū)社會保障制度的建立并完善的必要性毋庸置疑。但是，要建立和完善民族地區(qū)社會保障制度需要考慮其所在地區(qū)環(huán)境的特殊性，特別是特殊的社會、自然風險、經濟結構、宗教文化等因素。截止目前來看:民族地區(qū)社會保障水平偏低，但是在不斷地走向適度水平。根據(jù)高福利國家的經驗教訓，我們應該把握好民族地區(qū)社會保障水平的適度性，不能過高，也不能過低。民族地區(qū)要走向適度的社會保障水平，首先需要發(fā)展經濟、練好“內功”，提升居民繳費能力和財政支付能力;在經濟發(fā)展水平較低的地方需要首先建立和完善社會保障制度以緩解貧困，然后逐步提高以增強社會保障抵御風險的能力;建立和完善民族地區(qū)社會保障制度，需要實施適度社會保障水平，需要把握好社會保障水平“質”和“量”的統(tǒng)一。

專家學者的研究為民族地區(qū)建立和完善適度社會保障提供了重要的參考。但是，對于民族地區(qū)社會保障水平“質”和“量”的統(tǒng)一、社會保障水平的測度模型是否需要進行更深層次的檢驗、如何借鑒發(fā)達國家社會保障事業(yè)發(fā)展的經驗教訓、民族地區(qū)社會保障水平如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及其與全國統(tǒng)籌、民族地區(qū)社會保障制度建設和水平的逐步提高是否應當考慮不同民族的傳統(tǒng)文化因素等問題還需要進行深入的探討和研究。

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