文 （四川行政學院，四川成都 610072）

世界上很多國家都實行了官員問責制，并積累了大量成功的經(jīng)驗。在古羅馬共和國時期即實行執(zhí)政官卸任責任追究制。在古希臘的雅典城邦時期，實行貝殼放逐法，被稱為最早的彈勃制度。而真正的問責制，是在資本主義時期，在議會和王權的斗爭過程中逐漸形成的。以下簡要介紹、比較歐美國家的行政問責制度，以期對我國行政問責制度的完善提供借鑒作用。

一、議會問責

在西歐的政治傳統(tǒng)結構中，議會和王權占有十分重要的地位，而議會正是在對王權的制約中成長并正規(guī)化、制度化的。無論是實行議會制的英國政府還是實行總統(tǒng)制的美國政府，議會與行政機關之間的權力制約關系通過制度設計已經(jīng)固定下來。在英國，政府由議會而產(chǎn)生，政府必須向議會負責，即實行議會政治問責。在美國，美國國會和總統(tǒng)均由選舉產(chǎn)生，按照權力相互制衡的制度設計，國會和總統(tǒng)均要向人民負責，而作為行政機關的總統(tǒng)及其部門，必須向同樣代表民意的國會負責。西方國家議會問責功能的主要措施包括：

（一）在議會設立專門委員會，加強對政府的責任控制。

“英國議會于1979年改革了專門委員會制度，設立了部專門委員會，專門監(jiān)督政府各部。2001年至2005年間，英國下議院共設18個部專門委員會，如文化、媒體與體育委員會專門監(jiān)督政府的文化、媒體與體育部，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務委員會專門監(jiān)督政府的環(huán)境、食品和農(nóng)村事務委員會。為審查政府的委任立法權，英國上議院于1992年成立了委任立法審查委員會，負責對政府委任立法權進行審查”［1］。

瑞典對政府的監(jiān)督也主要通過議會進行，具體是通過監(jiān)察專員辦公室和憲法委員會來實施。監(jiān)察專員辦公室的監(jiān)察范圍包括法院及所有從中央到地方的行政機關及其官員。憲法委員會有權力檢查內閣的所有文件和記錄，并每年向議會提交相應報告。

而美國基于議會與政府之間既平等又相互制約關系，美國國會各委員會均構成對政府的行政問責關系。1970年頒布的《國會改革法》中明確要求，國會各委員會要定期對所監(jiān)督的政府職能部門的基本情況向國會提交監(jiān)督報告。

比如美國的政府問責局（Government Accountability Office,GAO），是美國國會的下屬機構，負責調查、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，其前身是美國總審計局（General Accounting Office）。該機構是一個獨立機構，只對國會負責，以中立精神開展工作，被稱為“國會的看家狗”，主要職責是調查聯(lián)邦政府如何花費納稅人的錢。該機構在審計“卡特里娜”颶風災區(qū)救援資金時，發(fā)現(xiàn)國土安全部緊急措施署在“卡特里娜”颶風災區(qū)救援活動中存在濫用救災資金問題，如一些職員購買2000多套保護搜救犬腳爪的靴子，緊急措施署后來發(fā)現(xiàn)，這些花費6.8萬美元購買的狗靴根本不適合協(xié)助救援行動的搜救犬。此外，國土安全部職員為特工處購買總價7000美元的54部數(shù)字音樂播放器，用于“訓練和數(shù)據(jù)儲存”。實際上，這些播放器多數(shù)成為國土安全部職員的私人用品。為此，國會專門為此舉行聽證會，聽取政府問責局的報告，調查國土安全部職員濫用政府救災資金事項。

（二）議會對政府的調查、聽證制度。

自美國1972年“水門事件”以來，美國的國會就成立了監(jiān)督聽證會，調查案件現(xiàn)已多達幾百例，許多的調查都是針對政府行政分支的。而國會參議院的水門委員會對水門事件的調查，則直接導致尼克松總統(tǒng)下臺。為了查清真相，給民眾一個交代，美國國會監(jiān)督聽證會有權力對行政部門進行調查、取證，并將調查的結果公布。據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“20世紀60年代，美國國會兩院每兩年進行的監(jiān)督聽證會的時間總計是157天，到了20世紀80年代早期，這個數(shù)字翻了兩倍多，達到587天”。［2］

二、司法機關問責

從歷史上來看，英國是將司法機關作為行政問責主體最早的西方國家。1641年，英國星座法院被撤消，由擁有獨立司法權力的普通法院承擔國家對地方政府的監(jiān)督。1947年《英國王權訴訟法》頒布，該法“推翻了‘國王不能為非’的慣例并廢除國家主權豁免原則，明確規(guī)定國王對行政違法行為承擔責任”。［3］這標志著以司法機關為問責主體的行政訴訟制度在英國得以最終確立。

美國作為典型的三權分立的現(xiàn)代國家，在美國行政問責機制中，司法機關的行政問責主體地位不容動搖。其中，美國司法審查制度既是對立法權也是對行政權進行監(jiān)督的一種有力方式。美國聯(lián)邦最高法院對聯(lián)邦行政機關和地方政府行使職權的行為進行違憲審查，凡涉嫌違反憲法的行政行為均可能被宣布無效，行政機關因此需要承擔相應的行政責任。

違憲審查也是德國司法問責的一個重要環(huán)節(jié)。二戰(zhàn)后，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》和《聯(lián)邦憲法法院法》相繼頒布，德國確立了以憲法法院為違憲審查專門機構的制度。德國基本法規(guī)定“聯(lián)邦憲法法院由聯(lián)邦法官和其他成員組成。聯(lián)邦憲法法院的成員，半數(shù)由聯(lián)邦議院選舉產(chǎn)生，半數(shù)由聯(lián)邦參議院選舉產(chǎn)生。他們不隸屬于聯(lián)邦議院、聯(lián)邦參議院、聯(lián)邦政府、或州的有關機關”。聯(lián)邦憲法法院在德國聯(lián)邦國家機關體系中有著特殊的地位，它既是一個政治機構，又是一個司法機構，其權力本質上是一種司法化的監(jiān)督權，在監(jiān)督政府活動、制約政府權力方面發(fā)揮著其他國家機構難以替代的重要作用。此外，德國還設置了專門的行政法院，對行政機關行使的行政權力進行司法審查。當公民個人權利受到行政機關的違法行政行為的侵害時，便可以向行政法院提出申請，這樣，引起行政法院對行政機關行使行政權力的司法審查。如果某一行政行為違法，則撤銷該行政行為。［4］

法國的司法問責具有獨特性，表現(xiàn)為通過憲法委員會和行政法院兩個機構、兩條途徑對政府行為進行問責。（1）憲法委員會。憲法委員會是根據(jù)法國現(xiàn)行憲法新設立的一個國家機構，屬于法國違憲審查機關。憲法委員會的職能是：監(jiān)督總統(tǒng)選舉、議會兩院議會選舉和全民公決的合法性；審查法律和法令是否符合憲法。與美國司法審查不同的是，法國采取違憲審查的方式是抽象的違憲審查，即行使違憲審查權的機關審查法律、行政行為，既不以發(fā)生具體糾紛為前提，也不以利害關系人提出審查請求為要件，當憲法中規(guī)定的有違憲訴訟主體資格的國家機關或個人認為某項法律、命令違憲而請求審查時，即可進行審查。（2）行政法院。法國建立了完全獨立于普通法院系統(tǒng)的行政法院系統(tǒng)，其重要職責之一，就是追究行政權力機關和公務員個人因行政活動失誤而應承擔的責任。官員的失職或以權謀私等行為，往往成為行政法的懲戒對象。如果發(fā)生重大事故，造成很大影響，則有關人員會被迫或自動下臺。 （3）此外，1993年法國通過了《反貪法》，并成立了跨部門的 “預防貪污腐敗中心”。該中心由高級法官及內政部、地方行政法庭、司法警察和稅務部門的專家組成。在法國還有公共生活透明委員會、審計法院、中央廉政署等民間或官方預防職務犯罪的機構。［5］

三、政府機構內部的問責

西方國家在責任政府構建中，行政機關內部通過加強內部責任控制方式，實現(xiàn)行政機關上級對下級、行政機構對各種代理機構的問責。以下以美、英、法為例簡要介紹這些國家政府機構內部的問責制度。

（一）美國

在美國，政府內部專門的問責機構主要有政府道德辦公室、美國監(jiān)察長辦公室以及特別法律顧問辦公室。

根據(jù)1978年《聯(lián)邦從政道德法》（1989年修訂為《道德改革法》），美國政府成立了政府道德辦公室（英文簡稱為OGE），其主要職能是確保這一法案在官員的日常工作中得以執(zhí)行，審查聯(lián)邦高級官員的個人財產(chǎn)申報，糾正官員的不正當行政行為，減少并設法解決政府官員在工作中出現(xiàn)“利益沖突”。該辦公室是聯(lián)邦政府的一個小機構，只有80人；辦公室主任由總統(tǒng)提名、參議院批準、總統(tǒng)任命，任期5年，保持政治中立。政府道德辦公室的主要職責是：負責制定行政系統(tǒng)的倫理標準（最低標準）與倫理政策；與各部門合作制定適合部門特點的倫理標準與廉政計劃（各部門都有自己的道德辦公室）；審閱政治任命官員的財產(chǎn)公開申報表（四個內設機構中有兩個機構從事這項工作）；提供相關咨詢與培訓。政府道德辦公室只制定倫理規(guī)則，扮演“顧問角色”，調查和執(zhí)法由監(jiān)察長辦公室、司法部等其他部門負責。打個比喻說，如果所有聯(lián)邦行政部門中涉及道德監(jiān)督的部門構成一個像“章魚觸手”一樣的網(wǎng)，那么OGE就是“章魚之首”，是聯(lián)邦行政部門廉政道德體系的中樞。［6］

為了調查和預防行政機關內部官員、承包商和擔保人有關欺詐、浪費、濫用職權及其他違法違紀行為，美國1978年通過了《監(jiān)察長法》，該法案授權在各行政機關內部設立監(jiān)察長辦公室，監(jiān)督各行政部門日常的行政工作。該法授予監(jiān)察長發(fā)出調查傳票和其他獨立的調查權。監(jiān)察長辦公室開展監(jiān)察的方式有：一是制定審計計劃。二是跟蹤審計計劃。如審計處發(fā)現(xiàn)有舞弊及違法之處，則交給調查處。監(jiān)察長通過審計和調查，可以向行政首長提交改進建議；將涉嫌觸犯行政紀律官員的案件轉給行政首長處理，如認為其行為觸犯了刑律，便把案件轉交給司法部或聯(lián)邦調查局；對于重大案件，監(jiān)察長有權及時向國會、總統(tǒng)提交報告。三是受理舉報。

美國國會1989年出臺《檢舉者保護法》，該法規(guī)定，針對政府機構內部下級政府雇員不滿其上級存在的違法犯紀、管理不善、大量浪費公共資源、濫用其手中權力謀取私利、做出對公共安全和公眾身心健康造成危害的行為等，只要證據(jù)確鑿，下級政府雇員就可以向特別法律顧問辦公室提供相關證據(jù)信息。任何違法者的責任追究包括：開除、降級、停職（1—11天）、譴責、禁止到聯(lián)邦政府工作5年、民事罰款（最高1100美金），等等。

（二）英國

英國的行政機關分中央政府和地方政府。中央政府即內閣。地方政府是指由地方居民選舉產(chǎn)生的、負責管理法律規(guī)定屬于某一地方的行政事務，并具有獨立法律地位的組織。因地方政府由選舉產(chǎn)生，故稱地方政府為“地方自治機關”。

英國行政機關內部監(jiān)督包括：其一，部長監(jiān)督。公民在其權利受到行政機關不法或不當行為侵害時，有權直接向部長申訴，請求部長干預。部長在審查地方政府的行政行為時，既可以審查行政行為的事實問題，也可以審查行政行為的法律問題；既可以進行合法性審查，也可以進行合理性審查。 其二，行政裁判所監(jiān)督。英國的行政裁判所是在普通法院系統(tǒng)外，根據(jù)法律規(guī)定而設立的解決行政上的爭端以及發(fā)生在公民之間的某些和政策有關的爭端的專門裁判組織，其性質屬于行政司法機關。其與法院相比具有很大的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，行政裁判人員具有處理行政爭議所需要的專業(yè)知識和行政經(jīng)驗，這是普通法院法官所不具備的；第二，行政裁判的程序相對比較簡便，辦案效率高，且費用低廉；第三，行政裁判所不必遵循先例，在適用法律方面比普通法院具有更大的靈活性。這些優(yōu)點保證了行政裁判所有效地解決行政爭議，有力地監(jiān)督了行政機關的行政行為。［7］

（三）法國

法國政府的內部監(jiān)督主要包括層級監(jiān)督和專門監(jiān)督機構的監(jiān)督。

層級監(jiān)督是指即上級對下級的監(jiān)督。層級監(jiān)督權的行使主要表現(xiàn)為：上級對下級以通報批評形式作出規(guī)定或指令；對下級行為、行動的批準、異議或矯正、撤銷；對下級行為的核查、批準；以及對下級行為的替代等。在這種“上命下從”的關系中，上級對下級有絕對的權威性。 政府內部的專門監(jiān)督機構主要有行政調解專員、財政監(jiān)察專員、財政監(jiān)察總局、內政監(jiān)察總局、社會事務監(jiān)察局以及反腐敗斗爭中央局等。其中，最具特色的是行政調解專員制度，它是在參照北歐國家的議會行政監(jiān)察專員制度，于20世紀70年代設立的。行政調解專員由部長委員會任命，具有相對的獨立性。行政調解專員的職權可以涉及中央和地方各部門的職能，即對這些政府機構的活動都可以行使監(jiān)督權。［8］

四、獨立問責機構問責

西方國家的獨立問責機構一般是自治的公共機構，它們通常要求政府在一個特定的領域就有關問題接受問責，比如反腐敗機構、獨立的選舉機構、審計部門、人權監(jiān)察部門等都被稱為獨立問責機構。獨立問責機構已經(jīng)成為西方行政問責改革的一種發(fā)展趨勢。如獨立巡檢機構即是一個專門負責調查公民對政府各部門或官員控告案件的機構。目前世界上已經(jīng)有80多個國家成立了國家巡檢機構。

法國于1993年通過了《反貪法》并成立跨部門的“預防貪污腐敗中心”。該中心由高級法官及內政部、地方行政法庭、司法警察和稅務部門的專家組成，定期對國家機關、公私企業(yè)行使監(jiān)督權的人員進行培訓。此外，在法國也還設有審計法院、公共生活透明委員會、中央廉政署等民間或官方預防職務犯罪的機構來加強對政府機構及其官員的責任控制。［9］

西方國家的民間組織和利益集團在西方國家權力監(jiān)督和反腐倡廉實踐中也起著非常重要的地位。民間組織比較突出的有德國的透明國際。透明國際(Transparency International)即“國際透明組織”，簡稱 TI，是一個非政府、非盈利、國際性的民間組織?！巴该鲊H”于1993年由德國人彼得·艾根創(chuàng)辦，總部設在德國柏林，以推動全球反腐敗運動為己任，今天已成為對腐敗問題研究得最權威、最全面和最準確的國際性非政府組織，目前已在90多個國家成立了分會。它的研究結果經(jīng)常被其他權威國際機構反復引用?！巴该鲊H”的工作包括：（1）主持或參與國際性或地區(qū)性反腐敗會議，推動該組織各國支部成立；（2）出版大量有關反腐敗的出版物；定期出版《透明國際通訊》等刊物；（3）建立自己的網(wǎng)站，發(fā)布有關反腐敗的信息，每年發(fā)布一期“腐敗排行榜”等等。而其中“腐敗排行榜”已經(jīng)在全世界產(chǎn)生了較大影響。透明國際通過腐敗指數(shù)的排名來建立公眾對腐敗議題的關注，引導各國政府關注由于他們在腐敗指數(shù)排行榜上排名過低所帶來的消極影響，促請他們采取有效行動制約腐敗問題。

五、西方行政問責制度的啟示

西方國家行政問責制的產(chǎn)生和發(fā)展與西方國家歷史及現(xiàn)實政治密切相關，與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀密切相關，不能完全照搬照抄。然而行政問責制作為公共行政的一種有效治理方式，具有一定的國際性和普遍性，其行政問責的理論與實踐對我國具有重要的啟示意義。

（一）完善的行政問責法律體系，通過法律規(guī)范權力

西方國家非常注重通過健全的法律來規(guī)范公共權力的運作。如法國建立了完備的行政司法體系；美國制定《政府道德法案》規(guī)定政府官員、國會議員和政府中某些雇員財產(chǎn)申報、問責調查程序等內容；日本的《國家公務員法》和《國家公務員倫理法》規(guī)范國家公務員行為及違法的處罰標準；英國的《防止貪污法》對公務員的行為進行了限定和規(guī)制，等等。法治在西方國家已經(jīng)成為一種悠久的傳統(tǒng)和民族文化，對于公共權力的良性運作起到了很好的引領作用。

（二）建立專門機構實施問責

如上所述，各國在議會、法院、行政機構內部設立了各種機構實施行政問責，如瑞典議會設立的監(jiān)察專員辦公室和憲法委員會；法國設立的跨部門“預防貪污腐敗中心”、公共生活透明委員會、中央廉政署；美國國會設立的政府責任辦公室、聯(lián)邦政府設立的政府道德辦公室等等。

（三）發(fā)揮民間組織行政問責作用，完善的公民參與機制，以權利監(jiān)督權力

西方發(fā)達國家在加強權力監(jiān)督的實踐中，形成了公民、民間組織、利益集團和新聞媒體對國家權力的監(jiān)督。西方國家的民間組織在行政問責實踐中有著非常重要的地位，如前述的德國透明國際。西方國家也特別重視發(fā)揮公眾和傳媒的監(jiān)督作用，強調政務公開。如瑞典2003年的官員問責制報告中就強調，只有堅持政務公開，公眾和傳媒才能有效監(jiān)督，問責制才能真正生效。而利益集團通過對公共權力的監(jiān)督維護各自的特殊利益，使公共權力完成了對各方面利益的考慮而失去了濫用權力的機會。

（四）明確行政問責的責任形式，發(fā)揮道德責任對官員的約束作用

瑞典公共管理局把瑞典的政府部門及其官員的責任劃分為三類，即法律責任、政治責任和道德責任。法律責任又具體分為刑事責任、賠償責任和紀律責任。政治責任主要是指民選官員應該對其政黨及選民負責，內閣成員應該對議會負責。道德責任是指官員必須具備優(yōu)秀的職業(yè)道德，嚴格自律，樹立良好的形象。西方國家除政治官員因出現(xiàn)重大責任事故而必須承擔政治責任、行政責任外，還普遍注重以下兩方面問責的力度：一是審查行政行為的合法性，加強法律責任的追究；二是加強公務員自律機制發(fā)展，發(fā)揮道德責任對政府官員的約束作用，即通常所說的要求政府官員要有對公眾負責的責任感，這是官員進行自身內部控制的手段。

（五）行政問責與政府績效評估相結合

1983年英國議會頒布《國家審計法》，其中首次闡述了關于績效審計的概念。1993年美國國會頒布《政府績效與結果法案》，該《法案》設置了政府績效評估指標，并要求政府每一個部門都要從此以后每個年度提交一次部門績效戰(zhàn)略規(guī)劃及報告。日本也于2002年出臺并實施了《政府政策評價法》，規(guī)定要對政府各部門的服務績效進行有效評價，并據(jù)以展開行政問責。

（六）注重提高監(jiān)督問責機構從業(yè)人員的專業(yè)水平。如美國國會的審計總署大量雇傭經(jīng)濟學家、采購專家、統(tǒng)計專家、網(wǎng)絡專家等高級人才。

總而言之，行政問責制是伴隨著西方國家民主政治的發(fā)展而產(chǎn)生的，是在西方資本主義國家的政治體制和市場經(jīng)濟環(huán)境中運行的。西方發(fā)達國家通過制度設計，遵循權責統(tǒng)一的原則，積累了豐富的行政問責經(jīng)驗。針對中國傳統(tǒng)的政治文明中缺乏責任政府的理念，應對市場經(jīng)濟和民主政治氛圍中建立法治國家的必然要求，西方國家行政問責制發(fā)展過程中的一些經(jīng)驗對我國責任政府的構建有著重要的借鑒意義。

［1］李軍鵬.當代西方政府問責制度的新發(fā)展及其啟示［J］.上海行政學院學報，2008（01）.

［2］［美］詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等.民治政府——美國政府與政治(第二十版)［M］.中國人民大學出版社，2007：418-423.

［3］曾繁正.西方主要國家行政法、行政訴訟法［M］.紅旗出版社，1998：292—293.

［4］商務部.德國行政問責制.http://jgjw.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201104/20110407478726.html.

［5］商務部.法國行政問責制.http://jgjw.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201103/20110307451878.html.

［6］人民網(wǎng).美國道德辦公室措施具體.http://www.gxjjw.gov.cn/article/2009/1029/article_31893.html.

［7］商務部.英國行政問責制.http://jgjw.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201103/20110307427982.html.

［8］商務部.法國行政問責制.http://jgjw.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201103/20110307451878.html.

［9］田俠.行政問責機制研究.中央黨校2009年博士論文.