文 （山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100）

弱勢(shì)群體是一個(gè)具有相對(duì)性、虛擬性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)代性以及地域性的概念，是指因一定之內(nèi)部、外部等客觀因素影響，導(dǎo)致權(quán)利弱勢(shì)、能力弱勢(shì)，而引發(fā)諸如經(jīng)濟(jì)貧困、地位不利、資源匱乏、易受傷挫等其他弱勢(shì)局面，生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)、環(huán)境、質(zhì)量較差，需要幫扶的人群。其外延涵蓋了諸如老、幼、病、殘、孤，失業(yè)者群體，國(guó)有、集體企業(yè)下崗職工，虧損企業(yè)職工，離退休人員，社會(huì)特困人口，農(nóng)民及進(jìn)城民工，高校貧困生，當(dāng)下社會(huì)的焦點(diǎn)以及形成中的弱勢(shì)人群等范疇，并可以籠統(tǒng)的劃分為自然性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體。由于私法在傾向性保護(hù)弱勢(shì)群體方面存在諸多短板，加之當(dāng)下國(guó)內(nèi)“社會(huì)”發(fā)展不甚健全，“大政府、小社會(huì)”情況較為突出以至于嚴(yán)重制約社會(huì)法弱勢(shì)群體保護(hù)功用的發(fā)揮。因而，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，公法需要在弱勢(shì)群體保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。從公法保護(hù)的視角來(lái)看，行政給付制度對(duì)于當(dāng)下的弱勢(shì)群體無(wú)疑發(fā)揮著直接性保護(hù)作用。

一、行政給付制度現(xiàn)狀及其不足

（一）行政給付制度的現(xiàn)狀

1.從政策、立法層面來(lái)看，相關(guān)規(guī)范文件已經(jīng)初具規(guī)模，并在一定程度上指導(dǎo)實(shí)踐展開(kāi)運(yùn)作。如：《中華人民共和國(guó)兵役法》、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《地震災(zāi)害防治條例》、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》、《中國(guó)人民銀行、教育部、財(cái)政部關(guān)于貸款管理的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》、《民政部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村特困戶救濟(jì)工作的通知》、《民政部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)保障部、財(cái)政部關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等等。

2.與弱勢(shì)群體保護(hù)相聯(lián)系的行政給付法定名目。（1）撫恤金。包括針對(duì)革命殘疾軍人、因公致殘職工的傷殘撫恤金；以及針對(duì)革命烈士和病故軍人、人民警察、參戰(zhàn)民兵民工，以及黨政機(jī)關(guān)、民主黨派、人民團(tuán)體工作人員的家屬和因公犧牲人的家屬的死亡撫恤金。（2）離退休金。包括民政部門發(fā)放給由民政部門管理的軍隊(duì)離退休干部的離退休金、生活補(bǔ)助費(fèi)、副食品價(jià)格補(bǔ)貼以及取暖補(bǔ)貼、護(hù)理費(fèi)、喪葬費(fèi)、遺屬生活困難補(bǔ)助等，以及由民政部門發(fā)放退職金的退職人員生活費(fèi)、副食品價(jià)格補(bǔ)貼等。（3）社會(huì)救濟(jì)金。包括政府發(fā)放給農(nóng)村五保戶、貧困戶、城鎮(zhèn)居民中無(wú)依無(wú)靠無(wú)生活來(lái)源孤老殘幼和貧困戶的錢款以及發(fā)放給被精簡(jiǎn)的、退職的老弱病殘職工等的錢款。（4）社會(huì)福利金。包括用于社會(huì)福利院、敬老院、兒童福利院等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，流浪乞討人員收容遣送、安置、社會(huì)殘疾人團(tuán)體以及其福利生產(chǎn)單位、科研機(jī)構(gòu)（假肢科研機(jī)構(gòu)等）的經(jīng)費(fèi)資助。（5）供給自然災(zāi)害救濟(jì)金及救濟(jì)物資。包括有關(guān)行政機(jī)關(guān)在發(fā)生地震、洪澇、泥石流等自然災(zāi)害后，為了搶救、安置災(zāi)民、解決災(zāi)民的日常生活與災(zāi)區(qū)重建，而向受災(zāi)民眾提供的救濟(jì)經(jīng)費(fèi)、救濟(jì)物資等。（6）行政補(bǔ)助費(fèi)用。包括對(duì)中小學(xué)貧困生助學(xué)金資助、對(duì)高校貧困生助學(xué)貸款貼息、對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政資助。［1］

3.與弱勢(shì)群體保護(hù)相聯(lián)系的具有給付目的與功能的具體制度。（1）行政保障制度。此制度與后述行政救濟(jì)的最大區(qū)別在于，行政保障是由行政機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)定后，依法穩(wěn)定、持續(xù)進(jìn)行的。與弱勢(shì)群體保護(hù)相聯(lián)系，包括以下幾類具體制度：針對(duì)離休、退休、退職干部，針對(duì)現(xiàn)役軍人、革命殘廢軍人、退役軍人的軍人優(yōu)恤、優(yōu)待制度；針對(duì)殘疾人、婦女、老年人、法定城市低收入居民、農(nóng)村五保人員、進(jìn)城農(nóng)民工及其子女的“弱勢(shì)群體”保障制度。 行政保障制度主要涵蓋了部分社會(huì)性弱勢(shì)群體、部分生理性弱勢(shì)群體，并通過(guò)發(fā)放相關(guān)物質(zhì)性補(bǔ)貼和補(bǔ)助的形式予以保障。（2）行政救助制度。相較于以穩(wěn)定性、持續(xù)性為特征的行政保障制度，現(xiàn)行行政救助主要依據(jù)政策或法律的一般性規(guī)定進(jìn)行，具有臨時(shí)性、應(yīng)急性的特點(diǎn)。與弱勢(shì)群體保護(hù)相聯(lián)系的具體制度和規(guī)定包括：以洪澇災(zāi)害救濟(jì)、防震減災(zāi)救濟(jì)、森林火災(zāi)救濟(jì)、地質(zhì)災(zāi)害救濟(jì)、突發(fā)公共事件救濟(jì)為組成部分的災(zāi)害救濟(jì)制度；針對(duì)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員、農(nóng)村特困戶、社會(huì)福利救濟(jì)和福利事業(yè)的規(guī)定。該制度主要涵蓋了大部分非生理性弱勢(shì)群體、部分社會(huì)性弱勢(shì)群體，并以資金、物資的形式予以救助。（3）行政補(bǔ)助制度。相關(guān)行政救助制度主要包括：針對(duì)糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、就業(yè)促進(jìn)的行政補(bǔ)助制度；由中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、貧困中小學(xué)生助學(xué)資助、貧困大學(xué)生國(guó)家助學(xué)貸款、對(duì)農(nóng)村的財(cái)政資助等組成的行政助長(zhǎng)制度。 上述制度涵蓋了農(nóng)民、失業(yè)者群體以及部分中小學(xué)生、貧困大學(xué)生。除此之外，與弱勢(shì)群體保護(hù)非直接性密切相關(guān)的諸如行政（就業(yè)）指導(dǎo)制度、行政（救災(zāi)、扶貧）規(guī)劃制度、行政補(bǔ)償制度、行政賠償制度［2］、行政給付的相關(guān)法律救濟(jì)制度等也是現(xiàn)行國(guó)內(nèi)行政法所規(guī)定的弱勢(shì)群體體保護(hù)方面的制度依存。

（二）現(xiàn)有行政給付制度的主要不足

1.行政給付的標(biāo)的范圍狹窄，難以有效發(fā)揮保護(hù)弱勢(shì)群體的重要作用。行政給付作為授益性行為，其中的“益”應(yīng)當(dāng)包括權(quán)利與法律上的利益。［3］而國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)意義上的行政給付僅僅包括行政物質(zhì)幫助，忽略其他。這在弱勢(shì)群體保護(hù)的問(wèn)題上產(chǎn)生了兩方面的隱患：其一，治標(biāo)不治本。狹義上的行政給付——或者說(shuō)行政物質(zhì)幫助——僅能部分性緩解“其他弱勢(shì)”中的經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)問(wèn)題，無(wú)從解決更本質(zhì)的權(quán)利、能力弱勢(shì)的問(wèn)題。其二，難以符合受益權(quán)理論下擴(kuò)大受益標(biāo)的范圍的要求。

2.行政給付的對(duì)象范圍有限，難以涵蓋弱勢(shì)群體的廣闊外延，難以符合受益權(quán)理論下擴(kuò)大受益對(duì)象范圍的要求?，F(xiàn)有行政給付對(duì)象范圍已經(jīng)涵蓋了行政保障制度下的離休、退休、退職干部，現(xiàn)役軍人、革命殘廢軍人、退役軍人，殘疾人、婦女、老年人、法定城市低收入居民、農(nóng)村五保人員、進(jìn)城農(nóng)民工及其子女；行政救助制度下的災(zāi)民、城市流浪乞討人員、農(nóng)村特困戶；行政補(bǔ)助制度下的農(nóng)民、失業(yè)者群體以及部分中小學(xué)生、貧困大學(xué)生等等生理性、非生理性以及社會(huì)性弱勢(shì)群體。但弱勢(shì)群體本身外延廣闊復(fù)雜，難以有效界定，現(xiàn)有行政給付制度就更難以有限的立法和政策予以充分涵蓋。

3.多為單純事后性救濟(jì)，缺乏事先預(yù)防及過(guò)渡性設(shè)置。所謂“事前”和“事后”之“事”，應(yīng)指成為符合行政給付救濟(jì)對(duì)象的“特定狀態(tài)”。但此“特定狀態(tài)”是否等同于“弱勢(shì)群體”之中的“弱勢(shì)狀態(tài)”呢？筆者認(rèn)為，滿足弱勢(shì)群體定義之“弱勢(shì)狀態(tài)”絕不等同于行政給付中的“緊急狀態(tài)”。所謂“弱勢(shì)狀態(tài)”，亦即“弱勢(shì)群體”的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，指“權(quán)利弱勢(shì)（權(quán)利的滅失或無(wú)法實(shí)現(xiàn)）以及能力弱勢(shì)（對(duì)弱勢(shì)狀態(tài)的掌控力、變革力不足），并引發(fā)諸如經(jīng)濟(jì)貧困、地位不利、資源匱乏、易受傷挫等其他弱勢(shì)局面”的狀態(tài)，且明顯以“權(quán)利弱勢(shì)”與“能力弱勢(shì)”為主要側(cè)重點(diǎn)，而“其他弱勢(shì)”多為上述二者共同作用所產(chǎn)生的必然結(jié)果（兼為一定補(bǔ)充），換言之滿足“其他弱勢(shì)”者，絕大多數(shù)情況下必然滿足“權(quán)利弱勢(shì)”與“能力弱勢(shì)”。而行政給付（狹義）中的“緊急狀態(tài)”，亦即行政給付（狹義）對(duì)象的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)情況而言與上述“其他弱勢(shì)”狀態(tài)較為重合，且明顯偏向于其中的“經(jīng)濟(jì)貧困”類。這就意味著，弱勢(shì)群體在邏輯上處于行政給付對(duì)象的前一階段：滿足“弱勢(shì)群體”定義者，相當(dāng)部分尚未達(dá)到“行政給付對(duì)象”標(biāo)準(zhǔn)；達(dá)到“行政給付對(duì)象”標(biāo)準(zhǔn)的弱勢(shì)群體，實(shí)際上已經(jīng)處于極端弱勢(shì)、極端需要補(bǔ)救，甚至已經(jīng)無(wú)可挽回的狀態(tài)。這種單純的杯水車薪式事后補(bǔ)救，一方面，常常錯(cuò)過(guò)事先預(yù)防和減損的最佳時(shí)機(jī)，致使事態(tài)擴(kuò)大至難以有效控制，性價(jià)比與效率較低；另一方面，以法定資格的形式將緊急狀態(tài)臨界點(diǎn)排除于給付啟動(dòng)之外，有推卸政府責(zé)任的意味。

4.程序規(guī)范不甚健全。一是依申請(qǐng)給付居多，同時(shí)存在依職權(quán)給付，啟動(dòng)程序較為混亂；二是被申請(qǐng)人為“戶籍所在地主管機(jī)關(guān)”，且申請(qǐng)方式以書（紙）面申請(qǐng)、當(dāng)（實(shí)）地申請(qǐng)為主，欠缺靈活，單一僵化；三是申請(qǐng)程序缺少簡(jiǎn)易型、一般型設(shè)置，復(fù)雜低效；四是審查方式以書（紙）面審查、當(dāng)（實(shí)）地審查為主，僵化低效；五是缺少說(shuō)明理由制度、聽(tīng)證制度設(shè)置，申請(qǐng)人參與權(quán)、知情權(quán)難以保障；六是給付標(biāo)準(zhǔn)以戶籍所在地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，忽視申請(qǐng)人經(jīng)常居住地生活成本，給付金額與實(shí)際需求嚴(yán)重脫鉤，功效不大。

二、行政給付制度理論維度之拓展

理論層面而言，行政給付有著廣義、狹義、中義之分。廣義上的行政給付制度又稱為給付行政，是在日本行政法學(xué)者鹽野宏引入德國(guó)行政法學(xué)者福斯多夫相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的研判和完善才逐漸構(gòu)建完善起來(lái)的。［4］其范圍涵蓋了行政主體為提高和增進(jìn)公民福利對(duì)行政相對(duì)人物質(zhì)層面和精神層面的授益行為。有學(xué)者認(rèn)為，具體范圍應(yīng)包括行政供給 、社會(huì)保障行政 、財(cái)政資助 。［5］還有學(xué)者認(rèn)為，其范圍應(yīng)包括福利待遇、貧困救助、公安保護(hù)、物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)以及賠償、補(bǔ)償?shù)?。?］比較來(lái)看，廣義行政給付概念突出了給付內(nèi)容“物質(zhì)利益”與“精神利益”的雙向性；對(duì)于啟動(dòng)方式的依申請(qǐng)性抑或依職權(quán)性并未嚴(yán)格強(qiáng)制；強(qiáng)調(diào)了給付的公共目的性，對(duì)于啟動(dòng)條件的特定性以及緊急性似乎也留有了一定余地。狹義上的行政給付以我國(guó)憲法第45條為直接依據(jù)，是目前我國(guó)大陸地區(qū)行政法學(xué)界主流界定進(jìn)路，將行政給付局限于“行政物質(zhì)幫助”。事實(shí)上，上述狹義概念中已經(jīng)深深地凝結(jié)了學(xué)者們?yōu)楸M量拓寬行政給付的概念界定以求最大范圍、最大程度的保護(hù)相關(guān)行政相對(duì)人的不懈努力。而隨著時(shí)代的發(fā)展和理論的進(jìn)步，客觀現(xiàn)實(shí)對(duì)于“行政給付”也提出了更高時(shí)代性的要求。中義上的行政給付是隨著上述狹義界定的弊端不斷顯現(xiàn)與學(xué)術(shù)研究的不斷深入而提出的。其范圍上已經(jīng)有所拓展，認(rèn)為行政給付包括而不限于物質(zhì)性幫助還應(yīng)包括部分非物質(zhì)性幫助。該典型界定為：“行政主體為保障個(gè)人或者組織的生存和權(quán)益，維持和促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，依照法律規(guī)定和相關(guān)政策向個(gè)人或者組織，尤其是出現(xiàn)生存困難并符合法定條件的個(gè)人或者組織，提供物質(zhì)與非物質(zhì)保障的行政活動(dòng)及相關(guān)制度”。［7］

筆者認(rèn)為，“中義”定義是可取的。首先，上述中義行政給付概念拓展了給付標(biāo)的，不僅包括物質(zhì)性給付，而且包括非物質(zhì)性給付。這就使得有益性信息、官方指導(dǎo)意見(jiàn)、受益性建議等非物質(zhì)性給付，納入行政給付標(biāo)的范疇，使申請(qǐng)人對(duì)上述給付標(biāo)的之申請(qǐng)享有復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利，擺脫了行政指導(dǎo)制度下上述有益信息給予的非職能性、不可訴性，一定程度上避免了行政機(jī)關(guān)因缺少監(jiān)督而缺乏動(dòng)力，推諉扯皮的局面。其次，明確強(qiáng)調(diào)了行政給付的目的和功能，不僅保障相對(duì)人的生存，而且強(qiáng)調(diào)相對(duì)人的權(quán)益。其符合由原先國(guó)家為保障公民“生存”而使其享有的淺層次的“濟(jì)貧權(quán)”向當(dāng)今國(guó)家為保障公民“發(fā)展”而使其享有更高層次的“受益權(quán)”的發(fā)展邏輯。第三，拓展了行政給付對(duì)象，不僅局限于個(gè)人，而且應(yīng)包括相關(guān)組織。這符合受益權(quán)理論下擴(kuò)展受益對(duì)象范圍，將公益性組織納入象征給付對(duì)象的時(shí)代要求。只是，在一個(gè)“嬰兒”還沒(méi)有學(xué)會(huì)“走路”之前，暫時(shí)不應(yīng)過(guò)度考慮如何“跑步”的問(wèn)題，因而筆者建議可將其作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，從長(zhǎng)計(jì)議，不宜貪多求大，急于求成。所以筆者認(rèn)為目前階段應(yīng)按部就班，穩(wěn)健而為。第四，明確了行政給付活動(dòng)的法律依據(jù)，不僅包含“硬法”——法律規(guī)定，而且應(yīng)包含“軟法”——相關(guān)政策。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，這就意味著行政主體可以依據(jù)更為靈活的政策規(guī)定，對(duì)于不同情況（極端與一般緊急狀態(tài)、準(zhǔn)緊急狀態(tài)）予以區(qū)別處理，這就為“緊急狀態(tài)”臨界點(diǎn)之前的弱勢(shì)群體的預(yù)防性保護(hù)和防患未然式的事先預(yù)防的留有了發(fā)展余地。另一方面，對(duì)于司法規(guī)范而言，這也是由當(dāng)今法制現(xiàn)狀所決定的。目前我國(guó)的行政法制尚不完善，實(shí)踐中切實(shí)存在著將判例、習(xí)慣與慣例、理論學(xué)說(shuō)、黨的政策以及行政機(jī)關(guān)的其他規(guī)范性文件作為參照、指導(dǎo)和依據(jù)的情形。另外，根據(jù)定義所述，行政主體似乎不僅僅可以依申請(qǐng)作出行為，還可以以法律、政策的規(guī)定依職權(quán)主動(dòng)給付。 對(duì)于這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為值得商榷，具體原因?qū)⒃谙挛男姓o付的程序完善部分予以闡述。

從更深的層次來(lái)看，行政給付概念的拓展所引出的問(wèn)題是，實(shí)踐中的行政給付制度是否應(yīng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)憲法45條的規(guī)定 ？理論上而言，公法是為限制公權(quán)力而存在，諸如美國(guó)憲法、德國(guó)基本法都體現(xiàn)出了顯著的“授權(quán)而非限制”（Grant Not Limitation）的特征，如此推斷，政府原則上不應(yīng)享有憲法并未賦予的職權(quán)。但是，行政法雖然具有公法屬性，其本身仍是憲法的部門法，不能完全等同于憲法。兩者在諸多方面存在著這一定的差異。所以筆者認(rèn)為，行政給付的職責(zé)與職權(quán)并不應(yīng)局限于憲法的規(guī)定。其直接原因在于：首先，行政給付作為一種授益性的積極行政行為，在理論上應(yīng)秉承“法無(wú)明文禁止即可作為”的理念，而非損益性消極行政行為所對(duì)應(yīng)的“法無(wú)明文授權(quán)則禁止”的理念。因而即使憲法并未明確授予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)職權(quán)，也并不意味著行政機(jī)關(guān)不能行使該類職權(quán)，更不意味著行政機(jī)關(guān)無(wú)須承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。如果在此將授益性行政與損益性行政所應(yīng)遵循的理念相混淆，將出現(xiàn)作繭自縛的不良后果。其次，在服務(wù)政府理念下，我們應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化政府服務(wù)職能，擴(kuò)大政府服務(wù)職權(quán)，窮盡政府服務(wù)職責(zé)。

三、行政給付制度的完善

制度層面而言，為了更好地保障弱勢(shì)群體，筆者認(rèn)為現(xiàn)行行政給付制度應(yīng)作如下完善：

1.拓展行政給付的標(biāo)的范圍，突破憲法45條中純“物質(zhì)性給付”的局限，將有益性信息、官方指導(dǎo)意見(jiàn)、授益性建議等“非物質(zhì)性給付”納入給付范圍，使申請(qǐng)人對(duì)上述給付標(biāo)的之申請(qǐng)享有復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利。如上所述，行政給付作為積極的授益性行政行為，應(yīng)秉承“法無(wú)明確禁止皆自由”的理念，對(duì)于更多的符合靈活性條件公民給予更多的靈活性扶助。比如：教育部門、公立教學(xué)機(jī)構(gòu)依申請(qǐng)發(fā)布教育信息，提供知識(shí)保障弱勢(shì)群體受教育的權(quán)利；勞動(dòng)與社會(huì)保障部門依申請(qǐng)?zhí)峁﹦趧?dòng)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)幫助促進(jìn)弱勢(shì)群體就業(yè)，保障接受勞動(dòng)培訓(xùn)的權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)和就業(yè)權(quán)。除此之外，還應(yīng)盡可能的拓展非物質(zhì)性給付的范圍，以彌補(bǔ)物質(zhì)性給付的不足，充分發(fā)揮政府職能。

2.拓展行政給付的對(duì)象范圍：擴(kuò)大行政給付所涵蓋的自然人范圍，并逐步考慮將相關(guān)組織納入申請(qǐng)對(duì)象范圍。這包含兩方面的要求：（1）擴(kuò)大行政給付所涵蓋的自然人范圍。我們應(yīng)綜合弱勢(shì)群體的相對(duì)性、虛擬性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)代性以及地域性特點(diǎn)，結(jié)合權(quán)利弱勢(shì)、能力弱勢(shì)和其他弱勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)出臺(tái)文件、政策，并靈活運(yùn)用自由裁量權(quán)全面涵蓋給付對(duì)象。所以，筆者建議明確區(qū)分：極端緊急狀態(tài)、一般緊急狀態(tài)、準(zhǔn)緊急狀態(tài)。就極端緊急狀態(tài)、一般緊急狀態(tài)、準(zhǔn)緊急狀態(tài)三者的概念和標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步細(xì)化和界定，在此筆者建議可以參考學(xué)者所提出的“加權(quán)累加”式計(jì)算方法，綜合分析不同弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)貧困、地位低下、資源匱乏、易受挫折、生存狀態(tài)環(huán)境質(zhì)量底下以及能力弱勢(shì)、權(quán)利弱勢(shì)等因素，予以加權(quán)計(jì)算。在明確標(biāo)準(zhǔn)之前的過(guò)渡階段，可以先由政策、文件作出試點(diǎn)性、過(guò)渡性規(guī)定，為后續(xù)立法跟進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，這要求民政等相關(guān)實(shí)務(wù)部門需在調(diào)查分析、靈活判斷的基礎(chǔ)上，發(fā)揮自由裁量權(quán)和主觀能動(dòng)性，彌補(bǔ)政策、文件之不足，幫助平穩(wěn)過(guò)渡。（2）逐步考慮將相關(guān)組織納入申請(qǐng)對(duì)象范圍。如上文所述，為了保證保護(hù)弱勢(shì)群體目標(biāo)的更好實(shí)現(xiàn)，應(yīng)將公益性組織納入行政給付的對(duì)象范圍，賦予公益性組織申請(qǐng)行政給付的資格，并享有復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利，使其更好地發(fā)揮保護(hù)弱勢(shì)群體的職能。只是，如此方略應(yīng)建立在有效構(gòu)建和培育公益性組織的前提上，因而應(yīng)先學(xué)習(xí)“走路”再嘗試“跑步”，因時(shí)制宜，循序漸進(jìn)。同時(shí)作為補(bǔ)救和妥協(xié)之策，充分發(fā)揮“行政指導(dǎo)”制度的作用，以扶助相關(guān)公益性社會(huì)組織的培育，兼助其保護(hù)弱勢(shì)群體。

3.完善行政給付的“政策”指導(dǎo)和依據(jù)。由黨和政府尤其是相關(guān)主管部門和機(jī)關(guān)所針對(duì)性指定的政策，相較于法律具有更強(qiáng)的靈活性、專業(yè)性，也更有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案的實(shí)質(zhì)正義。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，這就意味著行政主體可以依據(jù)更為靈活的政策規(guī)定，對(duì)于“極端緊急狀態(tài)”、“一般緊急狀態(tài)”、“準(zhǔn)緊急狀態(tài)”予以區(qū)別處理，利于“緊急狀態(tài)”臨界點(diǎn)之前的弱勢(shì)群體的預(yù)防性保護(hù)和防患未然式的事先預(yù)防。同時(shí)，政策作為“軟法”的組成部分，還可以起到規(guī)制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，依法行政的目標(biāo)。對(duì)于弱勢(shì)群體而言，政策同法律解釋、判例、行政法理、習(xí)慣與慣例一道，發(fā)揮了行政法非制定性法源的實(shí)際性功用，有利于弱勢(shì)群體相對(duì)人對(duì)于行政給付行為的復(fù)議、訴訟等法律救濟(jì)的權(quán)益保障。

4.完善行政給付的程序。首先，針對(duì)上文行政給付“中義”定義部分所述“行政主體似乎不僅僅可以依申請(qǐng)作出行為，還可以以法律、政策的規(guī)定依職權(quán)主動(dòng)給付”的問(wèn)題，筆者認(rèn)為行政給付程序應(yīng)兼顧效率與公正的雙重價(jià)值。由于資源的有限性，對(duì)于部分群體給付資源同時(shí)也意味著占用了其他群體可申請(qǐng)的資源總量。因而，行政給付應(yīng)作為依申請(qǐng)行政行為依法、要式做出。即便在搶險(xiǎn)救災(zāi)物資發(fā)放等個(gè)別特殊情形下，本著程序正義的要求，也應(yīng)盡量予以遵循。對(duì)于特定極端與緊急情形，以及申請(qǐng)人申請(qǐng)存在困難，不知如何申請(qǐng)、無(wú)法申請(qǐng)的情況，應(yīng)建立由行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或他人代為申請(qǐng)或補(bǔ)交申請(qǐng)的相關(guān)及配套機(jī)制。具體來(lái)看，完善行政給付的程序應(yīng)包含以下若干方面的要求。

（1）繼續(xù)完善行政給付信息公開(kāi)制度。行政信息公開(kāi)制度的建立要求行政機(jī)關(guān)對(duì)于“扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)”等涉及公民切身利益的事宜通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體予以公布，這為弱勢(shì)群體行政給付的申請(qǐng)?zhí)峁┝藰O為便利的條件。在國(guó)內(nèi)法治實(shí)踐狀況較為優(yōu)秀的若干試點(diǎn)區(qū)中，筆者選取了深圳市羅湖區(qū)作為例子，希望結(jié)合對(duì)其網(wǎng)上辦事大廳 以及電子政務(wù)網(wǎng) 的調(diào)研情況就行政給付程序相關(guān)問(wèn)題的完善進(jìn)行闡述。

首先，如文章附錄所示，羅湖區(qū)電子政務(wù)網(wǎng)對(duì)于行政給付單位、事由、給付類型、法律依據(jù)等方面做了一定的說(shuō)明，在一定程度上方便了申請(qǐng)者可以進(jìn)行簡(jiǎn)單的查閱。但是針對(duì)申請(qǐng)條件、給付標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，仍有待進(jìn)一步規(guī)定和說(shuō)明。其次，除了申請(qǐng)者較為關(guān)心的 “符合什么條件怎樣才能申請(qǐng)”（申請(qǐng)事由和標(biāo)準(zhǔn)）、“向誰(shuí)申請(qǐng)”（給付單位）、“申請(qǐng)的法律依據(jù)”等問(wèn)題之外，行政給付申請(qǐng)的步驟、流程即“如何申請(qǐng)”并無(wú)

明確的規(guī)定。除上述之外，針對(duì)拒絕給付申請(qǐng)的說(shuō)明理由制度、聽(tīng)證啟動(dòng)程序以及最為關(guān)鍵的法律救濟(jì)途徑皆有待進(jìn)一步明確公開(kāi)。

深圳市羅湖區(qū)行政執(zhí)法主體行政給付職權(quán)一覽表

住房保障的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施方式；住房公積金廉租住房保障；公共租賃住房保障；經(jīng)濟(jì)適用住房保障；專門人才的住房保障；非戶籍常住低收入人口的住房保障《深圳市關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市住房保障工作的若干意見(jiàn)》第2條、第3條城市廉租住房保障實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租等方式相結(jié)合，主要通過(guò)發(fā)放租賃補(bǔ)貼，增強(qiáng)低收入家庭在市場(chǎng)上承租住房的能力 租賃補(bǔ)貼《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》第2條第6項(xiàng)

需要指出的是，深圳市法治運(yùn)行情況在全國(guó)范圍內(nèi)尚屬較為領(lǐng)先者，其他多數(shù)地區(qū)因經(jīng)濟(jì)、文化、法治水平的局限，與之應(yīng)存在不小的差距。因而在完善信息公開(kāi)制度上所存在的諸多問(wèn)題的同時(shí)，還應(yīng)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，全面推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)制度。

（2）完善多元化行政給付申請(qǐng)途徑。再以深圳市羅湖區(qū)電子政務(wù)為例，經(jīng)筆者查詢 ，尚不存在電子申請(qǐng)表格下載、網(wǎng)上申請(qǐng)、郵寄申請(qǐng)等方面的公告與消息。筆者認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)構(gòu)建和完善行政給付制度的簡(jiǎn)易程序和一般程序，提高行政效率；允許異地申請(qǐng)、網(wǎng)上申請(qǐng)、郵寄申請(qǐng)，豐富申請(qǐng)手段，將給付資金與個(gè)人銀行賬戶相關(guān)聯(lián)；逐步考慮由當(dāng)下單一的“戶籍所在地”申請(qǐng)制向“戶籍所在地”與“經(jīng)常居住地”相結(jié)合的申請(qǐng)制過(guò)渡，并由所在區(qū)域的有關(guān)部門協(xié)同配合參與申請(qǐng)資格的調(diào)查核實(shí)。

（3）完善行政給付審查決定制度，嘗試“戶籍所在地”與“經(jīng)常居住地”相結(jié)合的“雙軌”給付制度。弱勢(shì)群體應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)申請(qǐng)？按照目前法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)向“戶籍所在地的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行申請(qǐng)”。這一規(guī)定對(duì)于多數(shù)安土重遷的申請(qǐng)者并無(wú)妨害。但是對(duì)于流動(dòng)性極強(qiáng)且逐漸呈擴(kuò)大趨勢(shì)的進(jìn)城務(wù)工人員而言卻帶來(lái)了諸多不便。 作為務(wù)工人員，雖身處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)（且生活消費(fèi)成本極高）的廣東、浙江、上海等東部沿海地區(qū)，但是其戶籍常落于經(jīng)濟(jì)水平、居民消費(fèi)水平整體不高的西部邊遠(yuǎn)山區(qū)，因而如果按照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)計(jì)算，所獲得的給付金額常常難以維計(jì)，應(yīng)如何處理？筆者建議，應(yīng)在中央的統(tǒng)籌下，建立“戶籍地”給付與“所在地”給付相結(jié)合的“雙軌”能動(dòng)機(jī)制。在戶籍地相關(guān)機(jī)關(guān)予以給付的前置基礎(chǔ)上，由所在地行政機(jī)關(guān)參照本地生產(chǎn)生活情形和給付標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)足，以維持其正常生活。并在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步構(gòu)建允許申請(qǐng)人直接向 “經(jīng)常居住地主管機(jī)關(guān)”申請(qǐng)的給付制度。原因在于，東部沿海地區(qū)受中央政策扶持較早、較大，結(jié)合優(yōu)越的區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢(shì)首先“富”了起來(lái)，理應(yīng)給予轄區(qū)內(nèi)來(lái)自中西部地區(qū)的務(wù)工人員以扶助，方能符合改革開(kāi)放“讓一部分地區(qū)，一部分人先富起來(lái)，先富帶動(dòng)后富，最終達(dá)到共同富裕”的構(gòu)想。而且，進(jìn)城務(wù)工人員以簡(jiǎn)陋的生產(chǎn)生活條件為加快居住地城市建設(shè)、清潔城市環(huán)境、創(chuàng)造城市財(cái)富、促進(jìn)城市繁榮做出了巨大貢獻(xiàn)，理應(yīng)收獲尊重和回饋。

（4）完善說(shuō)明理由制度和聽(tīng)證制度。說(shuō)明理由是行政程序的重要環(huán)節(jié)，是自然正義原則的重要體現(xiàn)，對(duì)于相對(duì)人參與權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利的保障非常重要。行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)網(wǎng)上留言、郵件回復(fù)、書信回復(fù)以及當(dāng)面回復(fù)等方式給予作出拒絕給付、減少給付決定等損益性行政行為的行政相對(duì)人充分的說(shuō)明，并告知救濟(jì)的權(quán)利和行使方式。相較而言，關(guān)于聽(tīng)證制度，需要做更為全盤和長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。以法律程序規(guī)定較為健全的《行政處罰法》為參考，明確規(guī)定必須前置以聽(tīng)證程序的行政處罰方式目前僅僅局限于大額“罰款”、“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”、“吊銷執(zhí)照和許可證”等三類，而對(duì)于更為嚴(yán)厲的人身罰——行政拘留——卻并未作前置性聽(tīng)證的強(qiáng)制性規(guī)定。其立法初衷并非不需，而是暫時(shí)沒(méi)有條件強(qiáng)制性規(guī)定聽(tīng)證。究其原因，在于當(dāng)前工作任務(wù)壓力下對(duì)于效率減損和成本增加的全盤考慮，上述考慮事項(xiàng)也同樣適用于此，因而筆者認(rèn)為應(yīng)在明確行政給付聽(tīng)證程序啟動(dòng)條件、啟動(dòng)范圍，豐富簡(jiǎn)易、普通的聽(tīng)證程序的基礎(chǔ)上從長(zhǎng)計(jì)議。但是，從保障弱勢(shì)群體相對(duì)人的目標(biāo)和不在未聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)的情況下做出損益性行為的理念等角度來(lái)看，逐步建立和擴(kuò)大聽(tīng)證制度是一個(gè)趨勢(shì)。

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