文 （.中國人民大學公共管理學院，北京 0009；.四川行政學院，四川成都 6007）

一、政府與社會的認識

政府與社會的關系是一個古老長新的話題，一直以來是政治學、社會學、法學、管理學、經(jīng)濟學等眾多學科的基本理論問題。事實上，政府、社會都是歷史概念，不同的歷史階段、不同的學科角度也具有不同的解釋，要向弄清楚什么是政府、社會，政府與社會關系到底什么關系，還要放在不同時期不同理論下去考察。

（一）政府的內涵

中西方學者對政府的內涵的界定多如牛毛，關于政府的定義、起源、性質、分類等，學者們也是眾說紛紜。僅從起源上講，西方學者關于政府的起源就有神創(chuàng)論、契約論、暴力論、自然發(fā)生論、家長制論等，美國學者喬納森·哈斯在《史前國家的演進》中把政府與的起源的各種不同觀點進行了梳理，并把這些理論概括為兩種對立的理論：“融合理論”與“沖突理論”。

被認為給政府最早下定義的是美國人羅杰·威廉斯，他認為政府是表達社會意愿的具體機構，是以增進人民福利為純粹目的的公眾服務的聯(lián)合體。1653年至1657年，英國制定的政府約法第一次從法律上界定了政府的內涵，即政府是行政權的擁有者。1690年，洛克發(fā)表了《政府論》，在他看來，政府是人們根據(jù)自愿通過協(xié)議聯(lián)合組成共同體，共同體的權力屬于大多數(shù)人；政府設立的目的是為了保證公民人身和財產(chǎn)安全，是對自然狀態(tài)的缺陷而設置的救濟辦法。盧梭在《社會契約論》中認為，政府只是臣民與主權者之間建立的一個中間體，它負責執(zhí)行法律，并維持社會及政治的自由，政府只是主權的執(zhí)行人，權力來來自于人民的委托［1］。功利主義代表人物邊沁在其政府理論中認為，政府是為實現(xiàn)社會福利而設立的，政府的職責是通過獎懲的辦法提高社會的幸福；他強調政府必須制定和完善以“增進全民的幸?！睘槟康牡姆?，立法是政府的主要活動，此外，邊沁認為政府的權力應受到社會權力的限制［2］。功利主義另一代表人物密爾在《代議制政府》（1861年）對政府的概念做了闡述。密爾認為政府的目的有兩個，一是“促進包括才智、美德以及實際活動和效率方面在內的社會普遍的精神上的進步程度”；二是“將現(xiàn)有道德的、智力的和積極價值組織起來以便實現(xiàn)公共服務的效果最大化”［3］。

世界上一些百科全書對政府的定義：

在絕大多數(shù)教科書中，政府的定義都有廣義和狹義之分。在多如牛毛的政府界定下，在探討政府與社會的關系時，我們對政府作出的界定是包括立法、司法、行政機關在內的廣義的政府，是與社會相對的政治領域。在探討政府與社會的關系理論中，給政府下一個明確的定義意義并不大，因為在不同時期、不同理論框架下，政府的涵義和邊界是有差異的，這些差異也反映了人類社會實踐和理論的變遷，各概念間無所謂高低深淺，也沒有一個受到普遍接受的統(tǒng)一概念，每一個概念都與一定的理論體系和價值觀念相連。盡管如此，政府所反應出的一些共同特征是其他組織不具有的，比如政府權威的廣泛性、成員的非自愿性、暴力的壟斷性以及權力的合法性等［4］。

（二）社會的內涵

同政府一樣，社會也是分歧很大、不易界定的概念。

柏拉圖認為，社會是一個功能等級體系，由于需要與分工不同，人們之間需要彼此協(xié)調和補充。柏拉圖無法將社會分工與社會等級序列區(qū)分開來，實際上是將社會功能結構與政治經(jīng)濟結構混為一談了。這也無可厚非，當時社會與政府在理論上尚未分離。

齊美爾認為，社會是在人們的交往中產(chǎn)生和延續(xù)的，統(tǒng)治、服從、結社、交換、團結和戰(zhàn)爭都是社會本身，可以說社會是一種交往。

涂爾干認為社會的形成與變遷需要人們之間形成共同的價值和習俗，形成人與人之間的有機團結，可以說社會是一種文化集合體。

塔爾科特·帕森斯和羅伯特·默頓認為社會是復雜的機構功能體系；達倫多夫認為社會是眾多利益分化和沖突的群體存在“模型”；喬治·赫伯特·米德提出了著名的符號論，他認為社會是符號互動的生活，人們生活在充滿符號的世界里，人與人之間的所有交往在本質上都是一種符號的交換。

霍布斯和洛克通過對自然狀態(tài)的悲觀描述來界定社會?；舨妓拐J為社會是無秩序、無規(guī)則的戰(zhàn)爭狀態(tài)。相反地，洛克則認為社會是平和的、充滿善意的；是先于國家和政府而存在的人類生活方式。

馬克思主義認為實踐活動是人類社會產(chǎn)生和發(fā)展的原動力，社會生活的本質是實踐的，社會是各種社會關系的綜合。

正如阿瑟·布里坦所說“社會是那類似乎意味著一切但又什么都不是的概念之一。”［5］盡管社會概念繁多，但學者們對社會存在的基本特征有一定的共識，即：

社會是與國家政府區(qū)別對立的人類組織形式；社會擁有相對自足性，地域的、文化的和經(jīng)濟上的聯(lián)系都可以維系它的存在；社會的組成部分之間的聯(lián)系往往是自發(fā)自愿的，不具有強制色彩。

（三）公民社會理論對政府與社會的兩種分法

公民社會理論在20世紀90年代興起后，公民社會的涵義日漸豐富，學者將公民社會的定義歸納出兩種主要分法，即二分法“政府—社會”與三分法“政府—市場—公民社會”。

二分法即整個社會結構分為國家（政府）與社會兩個相互獨立又相互作用領域，在二分法下我們會用“市民社會”這一概念，這一概念源自黑格爾和馬克思的傳統(tǒng)概念，即市民社會是“私域沖突的領域”，是與國家相對的私人領域。20世紀90年代后，兩分法下的“市民社會”又細分為個人領域（私域）、經(jīng)濟領域和公共領域（公域）；

在三分法下，我們經(jīng)常使用“公民社會”這一概念，以區(qū)別于傳統(tǒng)的“市民社會”,公民社會強調的是社會組織的作用?！肮裆鐣睂⒄褪袌龆寂懦谏鐣猓凑麄€社會結構由國家（政府）、市場和公民社會組成，公民社會指的是一種有效、健康、充滿活力的自治領域，包括公民行為、NPO、NGO、志愿性團體以及社會運動等，突出的是志愿性組織的核心地位。

三分法是在二分法反思的基礎上產(chǎn)生的，二者體現(xiàn)的都是理論在形態(tài)上隨社會的變遷。政府與社會的分離在古希臘羅馬開始孕育，至到近代，政府與社會二元化的理念得以確立。當代社會，隨著商品經(jīng)濟和市場機制的發(fā)展，市場在社會中取得強勢的地位并不斷擴張，形成獨自的運作機制和領地，這引起學者們的警惕，從而產(chǎn)生了三分法，可以說，二分法下的“市民社會”具有更多的經(jīng)濟內涵，三分法下的“公民社會”具有更多公民參與的意義。20世紀90年代以后三分法為基礎的公民社會定義成為主流，基恩、科亨、阿拉托、沃爾澤、哈貝馬斯都講公民社會理解為區(qū)別于市場和國家的公共領域。

二分法與三分法都是探討政府與社會關系的有效工具，也是從特定視角對社會機構的簡單分類。不同的分法，賦予社會的涵義也有所不同，為了不致混淆，影響對理論的理解，在探討政府與社會的關系時，本文的“社會”、“市民社會”指二分法的社會，“公民社會”指三分法下的社會。

（四）政府與社會的區(qū)別

政府（或國家）是與社會密不可分的概念，對于政府或社會的界定，都是以對方為研究背景和條件，正如亞里士多德在《政治學》開篇中的所說的“我們見到的每一個城邦各是一種類的社會團體”，城邦與社會就如一棵藤上的兩個瓜。因此對政府或國家理解不同，社會也會有不同的內涵，為了更準確把握二者的內涵，有必要對政府與社會的不同方面進行比較。根據(jù)歷史還原論的觀點，政府是源于社會的，是以社會為基礎和由社會所決定的［6］。事實上，政府與社會的區(qū)別非常復雜。張康之教授在《政府的職責在于培育成熟的社會》中認為，政府與社會的主要有三個方面的區(qū)別：一是政府與社會分別代表普遍性領域與特殊性領域。社會是特殊利益的場所，也存在著普遍利益。社會自身無法來協(xié)調和維持社會的普遍利益，需要一個代表這種普遍利益的實體，這個實體就是政府。因此，政府代表的是社會普遍利益和普遍意志，以脫離私人利益相的獨立形式存在。在今天，政府的公共性越來越受認可，維護政府的公共性、防止政府公共性質對私人領域的干預也成為學者們討論的人們話題。二是政府是自為性領域，社會是自在性領域。自為性指政府作為公共性質的機關，在維護社會秩序時，一切行為都必須在法律框架家進行。規(guī)范的政治行為應以法律為依據(jù)并受到法律的約束，這是對政府的一般要求。社會中存在多元的利益集團，每個利益集團都根據(jù)自己的利益要求進行合會活動，因此，相對政府而言，社會任意性、自發(fā)性很強。三是政府是政治領域，社會是經(jīng)濟領域。政府一切活動的最主要特征是它的政治性質。雖然經(jīng)濟職能是政府的重要職能，但政府干預經(jīng)濟并不意味著政府已經(jīng)成為一個經(jīng)濟的領域，相反，正是政府干預經(jīng)濟的行為完全是一種政治行為，不僅因為這種干預是政治對經(jīng)濟的干預，而且是政治社會化的一種形式，即政府已經(jīng)把關系國民生活大計的經(jīng)濟發(fā)展問題納入政治考慮之中。經(jīng)濟是社會的主要職能，社會活動的基礎是經(jīng)濟活動，社會的基本關系是經(jīng)濟關系，社會發(fā)展的基本規(guī)律是經(jīng)濟規(guī)律。某種意義上說，政府和社會的關系主要是政治和經(jīng)濟的關系。

二、政府與社會關系理論的歷史演變

（一）古希臘羅馬時期政府與社會的一元統(tǒng)一

古希臘羅馬時期，政府與社會是復合的，也孕育著分離的種子，大多思想家們沒有區(qū)分二者區(qū)別，認為政府與社會是有機統(tǒng)一的。

亞里士多德在 《政治學》中首先用了“Politike Koinonia”(Political Society Community)一詞，指的是城邦國家或政治共同體［7］，美國學者薩拜因的《政治學說史》中認為，此時的社會與國家是復合的，公民把“參與公共生活同對自己私事的關心結合起來［8］”了，此時城邦共同體的背景，城邦政治生活與社區(qū)生活充分融合的社會狀況下，許多希臘思想家不知區(qū)分國家與社會的關系［9］。

中國學界所用的市民社會基本轉譯自“civil society”一詞，這一概念最早是亞里士多德論述的，亞里士多德認為“civil society”是指一種城邦。后來，西塞羅把它譯為拉丁文“societascivilis”，在西塞羅這里，societascivilis既指單一國家，也指“業(yè)已發(fā)達到出新城市的文明政治共同體的生活狀況［10］”，西塞羅的概念中同時包含了市民社會、政治社會和文明社會三個領域，這也反映了古希臘羅馬時期，政府與社會是有機統(tǒng)一的。

政治與社會的統(tǒng)一終歸是一種政治觀念而不是事實，事實上，古希臘人可以直接參加政治生活是基于“出生而獲得的一種特權”［11］，公民資格是參與政治生活或公共事務的最低限度的權力，婦女、外邦人和奴隸都不算公民而被排斥在一切公共生活之外。

（二）近代社會政府與社會的二元分離

近代社會，政府和社會分裂為兩個不同的政治概念，這里的“社會”是與政府相對的一個概念，這一階段政府與社會關系理論又稱為“政府——社會二分法”。這時候的研究者多數(shù)認為社會和國家是一個此消彼長的零和關系，這種認識與資產(chǎn)階級革命的現(xiàn)實背景相關，不管是現(xiàn)實社會還是理論界，政府和社會都是作為一對矛盾存在著。影響較大的理論主要有無政府主義理論(蒲魯東、巴枯寧)、國家主義理論（費希特、黑格爾）、自由主義理論（亞當·斯密、布坎南）等。

早期的自由主義者通過契約觀使政府與社會相區(qū)分，霍布斯、洛克、和盧梭等通過對“自然狀態(tài)”假說的不同理解，確立了社會對立于政府的身份?；舨妓拐J為，人們通過契約把自己的全部權力交給了統(tǒng)治者，不過統(tǒng)治者并不作為締結契約的一方，所以統(tǒng)治者的權力就應該是無限和不可限制的［12］。洛克對自然狀態(tài)進行了描述，認為自然狀態(tài)是平和充滿善意的，只是缺少一種眾所周知的法律和裁判，基于這種需要才通過契約的形式產(chǎn)生國家，并認為 “國家或政治社會是以人們的同意為依據(jù)，通過社會契約把個人的部分而不是全部的自然權利賦予國家而建立起來的，因此國家和政府的權力是有限的”，洛克看來，最高權力屬于社會，對于社會而言，國家和政府是一種工具和手段而不是目的。

亞當·弗格森被認為是最早意識到政府與社會是有區(qū)別的，潘恩從概念上對政府與社會進行了明確區(qū)分。潘恩認為，很多人認為二者在概念上區(qū)別不大，甚至沒有區(qū)別，事實上政府與社會不是一回事，二者的起源是不同的。他在社會與政府在產(chǎn)生來源、產(chǎn)生目的、承擔角色、對人態(tài)度、產(chǎn)生時間等方面加以具體區(qū)分［13］。

為了應對重商主義派所大力弘揚的國家干涉主義，重農(nóng)學派及古典經(jīng)濟學家Gounay等人提出的“自由放任”原則。重農(nóng)主義者的觀點是，自然秩序下，不管是人類社會還是物質世界，都其客觀的規(guī)律，這種規(guī)律是不以人的一直為轉移的，人們如果能夠在把握自然秩序客觀規(guī)律的基礎上制定秩序，整個社會就會健康發(fā)展，如果人為規(guī)則不遵循自然秩序，社會就會體現(xiàn)出一種病態(tài)。人類社會的自然秩序是個人利益與公眾利益相統(tǒng)一的狀態(tài)，而自由經(jīng)濟體系是實現(xiàn)二者統(tǒng)一的必要條件。自由主義者吸納了重農(nóng)主義的自由觀念，并引申出經(jīng)濟領域的自由主義。亞當·斯密對經(jīng)濟自由觀進行了詳細論述，他認為“天賦的自由經(jīng)濟制度”是以個人主義為基礎的，因為個人是他本人利益的最好明斷者，因此，在經(jīng)濟活動領域，尊重每個人的自主選擇是最明智的做法，如同自然秩序一樣，經(jīng)濟領域的也有其規(guī)律，亞當·斯密把這種規(guī)律形象地稱為 “看不見的手”?！翱床灰姷氖帧贝蚱屏苏螜嗔ι鐣顭o孔不入的滲透，“自由放任”意味著政府不能干預市場，作為經(jīng)濟領域的社會已經(jīng)脫離政治領域的政府。

孟德斯鳩認為，在經(jīng)濟領域，貿易經(jīng)濟是最高精神，應該統(tǒng)治一切，任何別的精神都不應影響貿易精神，所有法令都也都應該保護這種精神。孟德斯鳩的這種為社會獨立于政治權力或政府的觀點影響深遠，這種經(jīng)濟學的貢獻為可謂之于“革命”性的力量，使社會獲得了一種經(jīng)濟生命，這種經(jīng)濟生命明顯區(qū)別于政治、宗教。

黑格爾是第一位將“市民社會”當作政治概念的思想家，并從理論上確立了政府與社會（市民社會）的分離，他認為：市民社會不再只是與野蠻或不安全自然狀態(tài)的對立概念，確切地說，是與政治社會和自然社會相對的概念，是區(qū)別于家庭和公共權力機關政府的中間地帶。對于政府與社會的關系，黑格爾認為，市民社會的主要活動是攫取性的，市民社會是“個人私欲構建的無休止沖突場所，是一切人反對一切人的戰(zhàn)場［14］”，對于市民社會在自然狀態(tài)下的這種非正義缺陷，只有政府才能有效地救濟。可見，與洛克的觀點不同，黑格爾對理想政府的態(tài)度是肯定的，政府毋寧是目的而不僅是一個功利的機構和一個維系和完善自然狀態(tài)的工具；確切地說，政府是對市民社會的保護和超越，是市民社會的一個更高的新階段。

政府與社會的二元分立開劈了分析人類社會的兩個條路線或角度，意義深遠。但這種分立也割裂了政府與社會存在的一致性與統(tǒng)一性，將政府與社會人為地對立起來，漠視了二者的合作與互動關系。

（三）當代西方思想家的政府與社會互動觀點

當代社會，思想家們對政府與社會的關系有了新的發(fā)展，人們打破了二分視角，認為政府與社會的關系是存在合作與互補的互動關系。

與傳統(tǒng)西方學者研究中的“政府與社會”二分法下政府與社會此消彼長的零和博弈關系而言，20世紀90年代以來，西方學者對政府與社會關系理論認識有了新的發(fā)展，人們逐漸打破了原來的對立視角，主張運用政府與社會的融合途徑來看待二者的關系，這種途徑的開創(chuàng)者是托克威爾。

托克維爾最早強調國家與社會的重要，倡導國家與社會共生共強這一理念。在《論國家的民主》和《舊制度與大革命》中，他認為國家對于社會是不可或缺的，國家能夠實現(xiàn)社會自身無法實現(xiàn)的公共利益，但是為了避免出現(xiàn)集權和專制，也必須擴大政治參與，發(fā)展相對獨立于國家或政府的各種社會組織。

安東尼·吉登斯介紹的“第三條道路”則認為，當前時代的問題在于以何種方式治理適應全球化時代的新形勢，回應個人自主性需要和公民群體，政府與社會的關系，應超越“國家是社會敵人”和“國家統(tǒng)領社會”的兩種極端。關于“第三條道路”的主要觀點在第四章詳細介紹，這里不詳細論述。

米格代爾、埃文斯、奧斯特羅姆等學者為代表，分別提出的 “國家在社會中”、“國家與社會共治”、“公與私合作伙伴關系”等理論，也是主張政府與社會互動關系的典型代表［15］。

20世紀70年代，在哈貝馬斯的推動下，公民社會理論在西方世界重新抬頭，到20世紀90年代，公民社會理論成為世界上一股重要的社會政治思潮。

與傳統(tǒng)的公民社會理論不同，當代公民社會理論的側重點不再是揭示公民社會與國家的消極對立關系。當代公民社會理論家都認同公民社會作為區(qū)別于政府具有獨立性和自主性的領域，對政府與社會的關系主要有兩種觀點：第一種認為，公民社會對政府具有監(jiān)督、制約、限制作用，而這主要是平衡甚至對抗關系，在權威主義國家，國家與公民社會是一種壓制與反抗的關系，在民主國家，公民社會是制衡國家政府的重要力量。第二種認為公民社會與國家的關系是一種的共生共強關系，政府與社會合作互補、相互滲透、相互參與。

大多數(shù)公民社會理論家不再堅持消極國家和國家萬能的極端觀點，主張縮小政府的干預范圍，對國家（政府）的職能進行重新界定，政府應對公民社會起到保護、監(jiān)督作用，并成為社會利益沖突的調節(jié)者；主張擴大社會的自主領域，注重公民社會的形成，擴大社會資本的作用；主張政府與市民社會保持適度距離，二者不再是對抗關系，強調二者良性互動，公民社會通過組織教育和公民參與推動政府有效治理，政府承認公民社會的獨立自主性，并為公民社會的活動提供保障和支持。公民社會理論試圖“透過這種良性互動，政府與公民社會能夠抑制各自內在的弊端，達到一種平衡，使國家所維護的普遍利益與公民社會所捍衛(wèi)的特殊利益得到符合社會總體發(fā)展趨勢。［16］”

國家與社會互動理論反映了在會變遷過程，人們對國家權力和作用的認識更加成熟。與對單方面的片面強調的傳統(tǒng)二分法相比，政府與社會的互動理論無疑是一種有益的發(fā)展，這種發(fā)展對我們更深刻地理解現(xiàn)實世界有著非常重要的幫助。

［1］［2］［3］徐大同主編.西方政治思想史［M］.天津教育出版社，2005：250，369-370，382.

［4］謝慶奎主編.政府學概論［M］.中國社會科學出版社，2005：5～6.

［5］亞當·庫珀、杰西卡·庫珀主編.社會科學百科全書［M］.上海譯文出版社，1989：732.

［6］張康之.政府的責任在于培育成熟的社會［J］.浙江學刊，2002（02）.

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［12］霍布斯.利維坦.商務印書館，1985：33.

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［15］石德生，李云.“國家與社會”理論模式的歷史演進［J］.求索，2009（10）.

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