李哲毅

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封475000）

根據(jù)法律規(guī)定，義務(wù)教育是指適齡兒童和青少年都必須接受以及國(guó)家、社會(huì)、家庭必須予以保證的國(guó)民教育。義務(wù)教育關(guān)乎整個(gè)民族素質(zhì)的提高和民族的復(fù)興，對(duì)社會(huì)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的歷史作用。本文主要從政策角度對(duì)相關(guān)利益群體的義務(wù)教育政策認(rèn)知狀況進(jìn)行研究。學(xué)生家長(zhǎng)作為義務(wù)教育政策的被動(dòng)接受者，對(duì)政策的認(rèn)知狀況和反應(yīng)狀況是政府制定、改進(jìn)和完善義務(wù)教育政策的參考依據(jù)。

首先對(duì)免費(fèi)義務(wù)教育政策文本的演變做一下文獻(xiàn)梳理。2003年9月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)建國(guó)以來(lái)第一次全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議，隨后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困家庭學(xué)生實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策(免書本費(fèi)、雜費(fèi),并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi))。2004年財(cái)政部、教育部印發(fā)《對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書工作暫行管理辦法》（財(cái)教[2004]5號(hào)）中明確指出：免費(fèi)提供教科書的對(duì)象為農(nóng)村地區(qū)因家庭經(jīng)濟(jì)困難而無(wú)力負(fù)擔(dān)課本費(fèi)的義務(wù)教育階段學(xué)生(含特殊教育學(xué)生)。對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生應(yīng)按照貧困程度進(jìn)行資助，優(yōu)先資助孤兒，絕對(duì)貧困和低收入家庭子女，以及因突發(fā)事件導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難的子女等。2004年8月25日財(cái)政部和教育部決定從2004年秋季新學(xué)期開(kāi)始，再次大幅度增加中央財(cái)政專項(xiàng)資金，將免費(fèi)教科書專項(xiàng)資金從2004年春季的3億元增加到8.7億元，將免費(fèi)教科書發(fā)放范圍擴(kuò)大到中西部農(nóng)村義務(wù)教育階段全部的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，同時(shí)推動(dòng)地方政府逐步落實(shí)免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的責(zé)任，加快“兩免一補(bǔ)”(免書本費(fèi)、免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))資助政策的落實(shí)。2005年3月5日，溫家寶總理在十屆人大三次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)，從2005年起，免除國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的書本費(fèi)、雜費(fèi)，并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)；到2007年在全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學(xué)讀書，完成義務(wù)教育。2005年11月10日，教育部發(fā)布的《中國(guó)全民教育國(guó)家報(bào)告》確定了“農(nóng)村優(yōu)先實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育”的原則，首次明確了我國(guó)實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的時(shí)間表，到2007年全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能享受到免費(fèi)教科書和住宿生活補(bǔ)助，力爭(zhēng)到2010年在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)全部實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，2015年在全國(guó)普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。2005年12月26日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》指出，分兩年全部免除中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書的資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金由地方承擔(dān)。2006年《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定：實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施。各級(jí)人民政府對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。至此，國(guó)家層面的免費(fèi)義務(wù)教育政策出臺(tái)并經(jīng)過(guò)了政策合法化的程序，2007年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始免除農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生雜費(fèi)，自此我國(guó)義務(wù)教育階段才開(kāi)始真正地達(dá)到免費(fèi)義務(wù)教育水平。

義務(wù)教育政策的順利實(shí)施在很大程度上取決于政策對(duì)象對(duì)政策的支持和擁護(hù)程度，也就是義務(wù)教育政策對(duì)象——學(xué)生家長(zhǎng)的支持，需要他們對(duì)義務(wù)教育政策有一定的認(rèn)知，并且能夠及時(shí)對(duì)義務(wù)教育政策作出反應(yīng)，否則不可能取得相應(yīng)的政策效果。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)教育政策制定的精英主導(dǎo)地位，政策對(duì)象對(duì)教育政策的影響力極為有限，社會(huì)群體對(duì)免費(fèi)義務(wù)教育政策反應(yīng)程度較為不靈敏。學(xué)生家長(zhǎng)及教師作為義務(wù)教育政策的被動(dòng)接受者，對(duì)政策的認(rèn)知狀況和反應(yīng)狀況是考察政策實(shí)施效果的最真切反應(yīng)，也是政府制定、改進(jìn)和完善義務(wù)教育政策的參考依據(jù)，因此有必要對(duì)免費(fèi)教育政策對(duì)象的政策認(rèn)知狀況調(diào)研。

1 調(diào)研對(duì)象和方法

本次調(diào)研選擇的是位于河南省的M縣，M縣坐落在河南省西部，總面積1368km2，共有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)235個(gè)行政村，總?cè)丝?6.57萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口25.91萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為39.24%，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。我國(guó)義務(wù)教育的學(xué)制情況主要有“六三制”（即小學(xué)六年制，中學(xué)三年制）、“五四制”（即小學(xué)五年制、中學(xué)四年制）和“九年一貫制”三種學(xué)制，M縣目前主要實(shí)行的是“六三制”。截止2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，M縣共有24所普通初中和73所小學(xué)，普通初中在校學(xué)生14521人，小學(xué)在校學(xué)生31542人，普通初中入學(xué)率和小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)100%。M縣義務(wù)教育的良好發(fā)展這無(wú)疑是得益于九年義務(wù)教育政策的普及和強(qiáng)制性落實(shí)的。

本次調(diào)研主要研究學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)九年義務(wù)教育政策的認(rèn)知狀況及對(duì)義務(wù)教育不同的問(wèn)題訴求，選擇了文獻(xiàn)調(diào)查法和訪談法進(jìn)行調(diào)查。在選題、整理調(diào)研結(jié)果和撰寫過(guò)程中，廣泛閱讀并積極學(xué)習(xí)義務(wù)教育相關(guān)政策文本，及時(shí)把握政策的實(shí)施情況和發(fā)展動(dòng)態(tài)。同時(shí)，以融入式訪談為主、嵌入式為輔的訪談方式。對(duì)潛在的調(diào)查對(duì)象，從其感興趣的話題入手，根據(jù)談話內(nèi)容逐步的向教育問(wèn)題方面傾向。對(duì)于學(xué)生家長(zhǎng)而言，是否了解目前的義務(wù)教育政策，對(duì)于義務(wù)教育免費(fèi)持何態(tài)度，對(duì)目前的義務(wù)教育結(jié)果是否滿意，哪些方面是明顯不合理，是否與教師聯(lián)系密切，孩子回來(lái)對(duì)教師的反應(yīng)多為積極的還是消極的，他們所期待的學(xué)校管理是怎樣的等問(wèn)題。利用訪談式調(diào)查，最大的優(yōu)勢(shì)就在于它主要用于收集非標(biāo)準(zhǔn)化的無(wú)結(jié)構(gòu)的定性資料，非常適合這次關(guān)于利益群體對(duì)免費(fèi)義務(wù)教育政策態(tài)度的研究。本次訪談的主要內(nèi)容包括三個(gè)利益群體對(duì)義務(wù)教育政策的認(rèn)知程度和反應(yīng)狀況。本研究共訪談了32位中小學(xué)生家長(zhǎng)。由于閱讀量有限、缺乏對(duì)定量資料的獲取，及筆者訪談技巧的限制，訪談內(nèi)容有限，存在一定的局限性。

2 學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)義務(wù)教育政策的認(rèn)知狀況

通過(guò)調(diào)研，現(xiàn)將學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)義務(wù)教育政策的認(rèn)知狀況做以下陳述：

（1）對(duì)“義務(wù)教育政策”概念的認(rèn)知狀況。當(dāng)對(duì)義務(wù)教育政策概念認(rèn)知進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，近八成的學(xué)生家長(zhǎng)不太清楚，他們對(duì)義務(wù)教育政策的理解僅限于九年這個(gè)時(shí)限，只有近兩成的被調(diào)查者對(duì)“義務(wù)教育政策”這一固有名詞表示有所了解，但在進(jìn)一步的訪問(wèn)中，發(fā)現(xiàn)他們對(duì)“義務(wù)教育政策”的了解并不全面，甚至是極為匱乏的。在進(jìn)行調(diào)查之前，筆者認(rèn)為中學(xué)生家長(zhǎng)群體可能是對(duì)義務(wù)教育政策了解比較深入的，但是，經(jīng)過(guò)調(diào)查證明他們對(duì)義務(wù)教育政策的認(rèn)知并未達(dá)到預(yù)期。

（2）對(duì)“兩免一補(bǔ)”政策的認(rèn)知狀況。近八成的被調(diào)查者對(duì)義務(wù)教育政策的認(rèn)知僅限于“兩免一補(bǔ)”政策，認(rèn)為“兩免一補(bǔ)”就是免教科書費(fèi)、免雜費(fèi)，對(duì)“一補(bǔ)”即補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)則不甚了解?？赡苁怯捎诮鼛啄闙縣內(nèi)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中由于學(xué)生少而并校甚至關(guān)閉，一些住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)生們不得不轉(zhuǎn)移到別的地方就讀，而這些學(xué)生的家長(zhǎng)大多是在縣城打工，如此以來(lái)，他們會(huì)選擇將孩子轉(zhuǎn)學(xué)到縣城就讀，在縣城內(nèi)租房子居住，既有利于孩子上學(xué)，又方便于自己打工。由此導(dǎo)致，在學(xué)校住宿的學(xué)生很少，故而對(duì)“一補(bǔ)”政策不甚了解。而免書費(fèi)、免雜費(fèi)是每個(gè)義務(wù)教育階段的學(xué)生都能享有到的基本權(quán)利，也是家長(zhǎng)能實(shí)實(shí)在在感受到的義務(wù)教育政策，相對(duì)而言，比較了解。

（3）對(duì)“減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)”政策的認(rèn)知狀況。對(duì)于“減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)”這一義務(wù)教育政策，近7成的學(xué)生家長(zhǎng)表示作業(yè)確實(shí)比以前少了。在調(diào)研過(guò)程中，有家長(zhǎng)表示孩子之前上小學(xué)的時(shí)候，每天晚上回家寫作業(yè)能寫到12點(diǎn)多，但近兩年，孩子上了初中了，作業(yè)反而少了，每天晚上不到10點(diǎn)半就把作業(yè)寫完了。對(duì)補(bǔ)課這一比較普遍的現(xiàn)象，調(diào)查發(fā)現(xiàn)小學(xué)生很少補(bǔ)課，幾乎沒(méi)有，但是中學(xué)生補(bǔ)課的現(xiàn)象十分普遍。大多數(shù)中學(xué)生周末只放假一天，像國(guó)慶節(jié)、春節(jié)等七天假期一般也只放假三天。大多數(shù)學(xué)生家長(zhǎng)表示只有多補(bǔ)課才能提高學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)，對(duì)學(xué)生的成長(zhǎng)是有利的，雖然說(shuō)是補(bǔ)課，但其實(shí)老師講的都是新知識(shí)，不去就跟不上往后的課程進(jìn)度了。但補(bǔ)課本身也是違反目前的義務(wù)教育政策的規(guī)定的。

3 免費(fèi)義務(wù)教育政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在免費(fèi)義務(wù)教育政策執(zhí)行過(guò)程中，學(xué)生家長(zhǎng)基于自身的利益角度，對(duì)義務(wù)教育政策提出新的問(wèn)題訴求。本文在對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析綜合的基礎(chǔ)上，總結(jié)為以下3個(gè)方面：

（1）對(duì)學(xué)校收費(fèi)的看法對(duì)學(xué)校收費(fèi)的看法。大部分家長(zhǎng)表示，本來(lái)以為義務(wù)教育免費(fèi)了以后，學(xué)生上學(xué)都不用怎么花錢了，但是學(xué)?？偸歉羧钗宓囊獙W(xué)生交錢買輔導(dǎo)書，還不讓自己買，得統(tǒng)一交錢由學(xué)校購(gòu)買，重點(diǎn)是買了太多書，孩子都沒(méi)什么時(shí)間好好看，盡浪費(fèi)了；同時(shí)又不能不交，別人家長(zhǎng)都交，自己孩子如果不交的話，怕老師不高興，不好好教學(xué)。亂收費(fèi)現(xiàn)象的存在，給學(xué)生和家長(zhǎng)造成了極大的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（2）對(duì)學(xué)生上、下課時(shí)間的看法。中學(xué)的課程時(shí)間是家長(zhǎng)們普遍能接受的，上課時(shí)間為早上八點(diǎn)到十二點(diǎn)，下午兩點(diǎn)半到五點(diǎn)半，晚上六點(diǎn)半到九點(diǎn)，且中學(xué)生一般不需家長(zhǎng)接送，不影響家庭的正常生活。但小學(xué)的課程時(shí)間安排得到很多學(xué)生家長(zhǎng)的不滿：早上八點(diǎn)到十一點(diǎn)，下午兩點(diǎn)到四點(diǎn)。一般情況下，下午四點(diǎn)時(shí)家長(zhǎng)都在上班，無(wú)暇接送小孩；小學(xué)也沒(méi)有校車，讓孩子自己回家又不安全，有些家長(zhǎng)不得不花錢請(qǐng)人幫忙接送小孩或者幫孩子報(bào)個(gè)輔導(dǎo)班，下午四點(diǎn)放學(xué)后由輔導(dǎo)班老師統(tǒng)一接送，等到家長(zhǎng)下班了再去輔導(dǎo)班接孩子。很多家長(zhǎng)都表示他們寧愿孩子們上課時(shí)間延長(zhǎng)，也不能接受這樣的時(shí)間安排，因?yàn)檫@樣的時(shí)間安排不太人性化，已給他們的生活造成了很大的不便。

（3）對(duì)課程安排的看法。素質(zhì)教育是近年來(lái)教育界普遍關(guān)注并一直致力改革的教育問(wèn)題，但從M縣的實(shí)際調(diào)查來(lái)看，素質(zhì)教育發(fā)展成果并不顯著。經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)M縣中小學(xué)生課程的安排仍然不太合理，過(guò)度重視學(xué)生的文化課教育，音樂(lè)、美術(shù)這類拓展素質(zhì)教育的課程往往處于次要或附屬地位，學(xué)生的許多特長(zhǎng)，如：畫畫、唱歌等，得不到較好的發(fā)揮，不利于中小學(xué)學(xué)生素質(zhì)的全面提高。尤其是農(nóng)村小學(xué)教育，只有數(shù)學(xué)和語(yǔ)文課是真正開(kāi)設(shè)的課程，而其他的課程諸如英語(yǔ)課、自然課、品德課等都形同虛設(shè)，這類課程要么是被語(yǔ)文和數(shù)學(xué)課占了，要么就變成了自習(xí)課。大多數(shù)家長(zhǎng)認(rèn)為設(shè)置課程就是為了考試，一切為了將來(lái)考大學(xué)，有些無(wú)關(guān)高考的課程都是不重要的，最好能取消。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)義務(wù)教育政策的整體評(píng)價(jià)是基本滿意的。但不可否認(rèn)盡管學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)M縣義務(wù)教育政策實(shí)施狀況有些許不滿，但是沒(méi)有人選擇向?qū)W?；蛘呓逃块T反映問(wèn)題。在進(jìn)一步訪談中得知，此現(xiàn)象的產(chǎn)生大致有三方面的原因：一是不知該向誰(shuí)反應(yīng)；二是覺(jué)得，這都是政府才能決定的事兒，自己即使有不滿，反應(yīng)出來(lái)也沒(méi)人理會(huì)，改變不了什么；三是，大家都是一樣的，既然人家都能滿意，自己就不能表現(xiàn)的太突出，即使有不滿，也得忍著。

4 學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)義務(wù)教育政策認(rèn)知現(xiàn)狀的原因分析

（1）學(xué)生家長(zhǎng)的政策認(rèn)知能力有限。義務(wù)教育政策涉及面廣，內(nèi)容比較復(fù)雜，需要目標(biāo)群體具備較高的文化水平和認(rèn)知能力。但現(xiàn)實(shí)是，教師群體有一定的認(rèn)知能力，但對(duì)政策漠不關(guān)心，而多數(shù)家長(zhǎng)的文化素質(zhì)又難以達(dá)到相應(yīng)要求。從本次調(diào)查樣本情況來(lái)看，高中及以下文化水平的戶主比例高達(dá)85.71%，他們大多數(shù)時(shí)間都在忙于生計(jì)，與外界交流偏少，信息相對(duì)閉塞，難以及時(shí)、準(zhǔn)確地獲得義務(wù)教育相關(guān)政策信息。即便某些家長(zhǎng)聽(tīng)說(shuō)過(guò)，也因自身能力所限難以消化吸收。

（2）學(xué)生家長(zhǎng)的政策關(guān)注程度不高。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論可知，人的需求存在顯著的層次性，只有在低層次需求得以滿足后才可能引發(fā)更高層次的需求?，F(xiàn)階段，不少學(xué)生家長(zhǎng)仍處于低層次需求狀態(tài)，他們的主要精力往往集中于如何增加收入，他們往往缺乏足夠的激勵(lì)去關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育投入的相關(guān)政策，相應(yīng)淡化了對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的關(guān)注程度。大部分被調(diào)查者表示即便自己關(guān)注教育政策。在有不滿狀況發(fā)生時(shí)，也無(wú)力改變現(xiàn)狀，將關(guān)注政策當(dāng)作是做“無(wú)用功”。

（3）義務(wù)教育政策認(rèn)知渠道不暢。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，電視、廣播等宣傳媒體成為多數(shù)利益群體了解政策的主渠道。但它存在明顯弊端：一方面電視或廣播相關(guān)內(nèi)容的播出具有隨機(jī)性，家長(zhǎng)往往容易錯(cuò)過(guò)，另一方面由于節(jié)目播放速度比較快，很難完整、準(zhǔn)確地理解。報(bào)刊雜志雖然持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，但家長(zhǎng)們多數(shù)沒(méi)有定期購(gòu)買和閱讀報(bào)紙的習(xí)慣。而對(duì)于如何對(duì)學(xué)校不滿狀況進(jìn)行反映時(shí)，大部分家長(zhǎng)反映政策的途徑就是非正式性的聚眾討論，家長(zhǎng)們聚在一起在非正式場(chǎng)合下對(duì)學(xué)校管理狀況及學(xué)生教育不滿之處進(jìn)行評(píng)論，經(jīng)過(guò)這種渠道，聚集信息量較大。但是也就是只限于私下閑聊，幾乎沒(méi)有人選擇向?qū)W校和上級(jí)反應(yīng)問(wèn)題。

利益群體對(duì)義務(wù)教育政策的認(rèn)知狀況對(duì)教育政策制定與執(zhí)行具有不容忽視的作用。經(jīng)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段目標(biāo)群體對(duì)M縣義務(wù)教育的相關(guān)政策認(rèn)知水平總體較低，大部分利益群體對(duì)于義務(wù)教育政策反應(yīng)態(tài)度較冷淡，原因主要是缺乏暢通的意見(jiàn)反應(yīng)渠道。因此，提高目標(biāo)群體的政策認(rèn)知水平，這就需要社會(huì)各方共同參與，綜合采取相應(yīng)措施。

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