■楊洋

引言

日前，財政部、中國殘疾人聯(lián)合會等六部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點工作的意見》[1]，明確將殘疾人服務(wù)納入政府購買服務(wù)范疇。雖然還是試點工作，但這一突破無疑是廣大殘疾人的福音，確保了政府購買的公共服務(wù)能夠真正惠及最需要服務(wù)的殘疾人群體。為進一步探索和建立相關(guān)工作機制、標準規(guī)范、評價體系等，爭取政府購買殘疾人服務(wù)工作在未來的全覆蓋，筆者通過文獻綜述等方式調(diào)研了澳門殘疾人服務(wù)機構(gòu)，了解澳門政府購買殘疾人服務(wù)的相關(guān)做法，特別是澳門殘疾人服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展模式，以期進一步推動內(nèi)地相應(yīng)工作的開展。

1 澳門非政府殘疾人服務(wù)機構(gòu)發(fā)展模式及運作經(jīng)驗

澳門的非政府殘疾人服務(wù)機構(gòu)最長已成立40年，主要有澳門圣瑪嘉烈中心、聾人服務(wù)中心和啟聰中心、澳門明愛、澳門弱智人士服務(wù)協(xié)會、澳門扶康會、澳門傷殘人士服務(wù)協(xié)進會、澳門仁慈堂盲人重建中心、澳門利民會、協(xié)同特殊教育學校等。同時，在澳門，沒有“購買服務(wù)”這個詞，與此等同的詞是“財政資助”。澳門殘疾人服務(wù)機構(gòu)在政府財政資助下得以發(fā)展并具有一些共同特點。

1.1 以服務(wù)促進立法及專業(yè)化發(fā)展

澳門地區(qū)的殘疾人士服務(wù)最初始于民間機構(gòu)的服務(wù)熱誠和志愿精神。在十六世紀本澳開埠之初，已有慈善團體創(chuàng)立，主要是單向性的社會救助模式。當時，政府的工作除向有需要的殘疾人士及其家庭提供經(jīng)濟援助外，亦有向有關(guān)的民間機構(gòu)發(fā)放財政資助，以做支持。在這樣的歷史背景下，逐步形成了政府服務(wù)機制與非政府服務(wù)機制互聯(lián)、政府服務(wù)功能與非政府功能互補、政府服務(wù)力量與非政府服務(wù)力量互動的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并于1986年起進入由法律保障服務(wù)及服務(wù)使用者的階段。截止2010年，受社會工作局監(jiān)管的社會服務(wù)及設(shè)施，含殘疾人服務(wù)機構(gòu)在內(nèi)，共191項（家），其中有156家即約82%的社會服務(wù)及設(shè)施受政府定期資助。同時還對146家的社會服務(wù)及設(shè)施中約1887位工作人員，提供醫(yī)療保險資助[2]。

這些非政府的社會服務(wù)機構(gòu)不只限于狹義的服務(wù)領(lǐng)域——直接服務(wù)，而是越來越頻繁地探究立法及政策，促進政府相關(guān)法律條文的出臺。政府則發(fā)揮主導(dǎo)作用，并委托專業(yè)的研究機構(gòu)開展專項研究，進行分析和評估，確保社會服務(wù)專業(yè)化、跨專業(yè)發(fā)展能夠與時俱進，從而提升整體社會服務(wù)的素質(zhì)。

1.2 服務(wù)方向和內(nèi)容因需求的變化而不斷調(diào)整

從上世紀90年代起，殘疾人服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)逐步由直接解決生活需要變?yōu)閰f(xié)助解決生活困難，其中包含經(jīng)濟支援，以至社會問題的處理。

例如，對精神殘疾人的服務(wù)，澳門政府在回歸前就規(guī)定，如患艾滋病、癌癥、精神病，由政府提供免費治療和服藥。故精神殘疾人及其親屬的需求在早期并不迫切。至1992年，一些醫(yī)院精神科的專業(yè)人士關(guān)注到當?shù)鼐窨祻?fù)服務(wù)結(jié)構(gòu)上的需要，成立了全澳第一所社區(qū)精神康復(fù)服務(wù)機構(gòu)——澳門利民會，主要提供三大服務(wù)——中途宿舍、日間活動中心、職業(yè)訓練。這些服務(wù)的誕生主要是了解到康復(fù)者在重返社區(qū)后普遍會遇到的如住房、正常的社交及就業(yè)等適應(yīng)問題而發(fā)展出來的，還對患者家屬照顧康復(fù)者時提供支援。后來，因需求的多樣化發(fā)展，2007年成立了新的精神康復(fù)服務(wù)機構(gòu)——扶康會怡樂軒，通過各專業(yè)人士，用跟進形式為康復(fù)者提供一站式的社區(qū)支援，并走進社區(qū)，主動接觸康復(fù)者，不再是被動地等待康復(fù)者主動求助才提供服務(wù)。經(jīng)過多年的發(fā)展，已逐步開始針對康復(fù)者的特性及需求而發(fā)展出更多元化的服務(wù)，使患者得到更多的支援。

1.3 非政府服務(wù)機構(gòu)已成為政府社會工作的有效補充

因其歷史的原因，有的非政府社會服務(wù)機構(gòu)已經(jīng)成為政府工作的重要組成部分。比如，澳門明愛成立于1971年，應(yīng)社會的需求而不斷地發(fā)展，現(xiàn)有服務(wù)項目共計13項，轄下服務(wù)單位36個，服務(wù)范圍包括安老服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、教育服務(wù)、家庭及幼兒服務(wù)、弱能人士教育服務(wù)、傷殘人士駕駛訓練等，為有特殊需求的市民提供服務(wù)，層面涵蓋了預(yù)防性、補救性、發(fā)展性等方面，是澳門目前規(guī)模最大的社會慈善服務(wù)志愿團體之一。澳門特首曾表示，明愛過去數(shù)十年來，一直無私地服務(wù)澳門市民，做了大量的人道及社會服務(wù)工作，補充了過去政府未能提供的社會服務(wù)。當局正研究投放更多資源提升各機構(gòu)的軟硬件條件，預(yù)計將投入超過1億澳元，資助明愛多家機構(gòu)的重建及修葺。

1.4 服務(wù)目標以殘疾人的能力發(fā)展為本

澳門每個服務(wù)機構(gòu)的宗旨，都是通過有系統(tǒng)的多元化社會服務(wù)，讓殘疾人發(fā)揮自己的潛能，做到少依賴人，得到發(fā)展機會，成為獨立、自主的個體。

從20世紀70年代末開始，殘疾人士的互助組織逐步發(fā)展起來。例如1992年成立的澳門弱智人士家長協(xié)進會，1996年成立的澳門傷殘人士服務(wù)協(xié)進會，標志著殘疾人士及相關(guān)社團已由服務(wù)接受者的相對被動角色，逐漸擴展并發(fā)揮服務(wù)推動者、資源倡議者和服務(wù)提供者的積極主動功能。

1.5 職業(yè)康復(fù)和職業(yè)安置相結(jié)合

澳門的庇護工場、輔助就業(yè)服務(wù)及社會企業(yè)已逐漸發(fā)展成“一條龍”及一站式服務(wù)。比如，澳門扶康會寶翠中心在社會工作局資助下，以綜合職業(yè)康復(fù)模式和商業(yè)營運模式運作，為輕度至重度智障成人提供職業(yè)技術(shù)訓練，是一所綜合職業(yè)康復(fù)服務(wù)中心，設(shè)有工廠、洗衣房、清潔流動隊、訓練室等，學員經(jīng)評估后安排到適合的工作崗位接受訓練，不能去外面的工作崗位就業(yè)的，就留在中心工作。2003年剛成立時只有40名學員，到2006年底發(fā)展到93名學員，其中經(jīng)培訓后已推薦就業(yè)的34人，在中心的還有59人，主要是從事洗車、清潔、洗衣等工作，還發(fā)展了品牌“彩虹花”禮品系列產(chǎn)品。

澳門弱智人士服務(wù)協(xié)會則在社工局的支持和資助之下，于2002年開設(shè)了心明治店，店內(nèi)售賣的各款健康三明治及小食品均由智障人士親手制作，店員也由智障人士擔任。

在未來，特區(qū)政府計劃撥出1000萬元，資助5家社會服務(wù)機構(gòu)開辦社會企業(yè)，聘用殘疾人士，每家機構(gòu)最高可獲200萬元資助，作為開辦有關(guān)社企前兩年的營運基金，之后社企便需自負盈虧獨立營運。

1.6 殘疾人服務(wù)各年齡段全覆蓋

澳門的殘疾人服務(wù)機構(gòu)經(jīng)過多年的發(fā)展，基本覆蓋了不同年齡段各類殘疾人的服務(wù)需求。比如澳門弱智人士服務(wù)協(xié)會，是熱心人士抱著為人服務(wù)的精神在1986年發(fā)起成立的。除了為不同年齡的智障人士提供服務(wù)，更為智障人士家庭提供協(xié)助教育、家訪及輔助服務(wù)，有早期特殊教育服務(wù)（0～6歲），日間展能訓練服務(wù)（16歲以上中或重度），專業(yè)訓練課程（為目前從事特殊教育的教師或其他專業(yè)人員提供進修機會）、交通服務(wù)（為智障學生提供上、下課接載服務(wù)），還設(shè)立熱線電話咨詢，并于1992年推動成立了另一個組織——澳門弱智人士家長協(xié)進會，為家長舉辦初級英語興趣班，提升家長們的能力。

澳門聾人啟聰中心為0～18歲的聽力或語言殘疾兒童提供康復(fù)服務(wù)，亦為普通學校的聽力或言語殘疾學生提供課后支援服務(wù)及語言訓練；聾人服務(wù)中心則為18歲以上的聾人提供多元化的服務(wù)，協(xié)助他們解決因聽力障礙而引發(fā)的問題，還提供家庭生活教育輔導(dǎo)、子女學業(yè)輔導(dǎo)等服務(wù)。

1.7 提供服務(wù)時注重專業(yè)化的支持

澳門弱智人士服務(wù)協(xié)會啟智中心專為智障兒童提供語言治療方面的服務(wù)。2002年之前，澳門當時還沒有語言治療師的培訓，便從香港聘請語言治療師?，F(xiàn)在中心已形成物理、職業(yè)及語言治療師的專業(yè)隊伍，致力提供高素質(zhì)教育訓練服務(wù)以應(yīng)付需求。還注意不斷提升教師的專業(yè)培訓，如參加研討會、工作坊、講座等，加強他們的專業(yè)水平，以便為學童提供更佳的教育訓練。

2007年成立的澳門扶康會怡樂軒，則是由不同專業(yè)人士組成的跨專業(yè)隊伍,包括顧問、社工、輔導(dǎo)員、職業(yè)治療師、護士，其接受澳門精神康復(fù)服務(wù)顧問委員會的監(jiān)管，為社區(qū)及精神殘疾人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

1.8 政府部門和各殘疾人服務(wù)機構(gòu)之間及時轉(zhuǎn)介服務(wù)

政府勞工事務(wù)局于2004年下設(shè)“顯能小組”，專門為有需要的單位及殘疾人提供免費的招聘和職業(yè)配對服務(wù)，并提供全方位的跟進及支援，協(xié)助殘疾人融入就業(yè)市場。在勞工事務(wù)局的網(wǎng)站上，專門開辟“殘障求職者推介名單”，提供10家殘疾人職業(yè)康復(fù)服務(wù)單位的資料和聯(lián)系方式。殘疾人不論是到勞工局或殘疾人服務(wù)機構(gòu)了解就業(yè)信息，各機構(gòu)都會統(tǒng)一轉(zhuǎn)介，使殘疾人得到最大化的就業(yè)服務(wù)。例如，聽力殘疾人如需要手語翻譯服務(wù)，勞工局會及時轉(zhuǎn)介至聾人服務(wù)中心。而聾人服務(wù)中心在了解聽力殘疾人的就業(yè)需求之后，也會及時轉(zhuǎn)介至勞工局的顯能小組。在明愛的“圣瑪嘉烈中心”，智障人士如要申請住宿，也是由社會工作局進行評估及轉(zhuǎn)介。

1.9 相關(guān)服務(wù)費用的減免或補貼

這些服務(wù)機構(gòu)為殘疾人提供的社會服務(wù)及設(shè)施受政府定期資助，各機構(gòu)的場地租賃、人員工資補助、醫(yī)療保險資助等也得到政府資助支出。例如，澳門弱智人士服務(wù)協(xié)會啟智中心設(shè)立了治療器材借用服務(wù)，以減輕家長購買治療器材的負擔，以及將治療訓練的服務(wù)范圍延伸至家庭中，使學童的訓練成效更大。這些費用補助也由政府資助支出。

2 對內(nèi)地政府購買殘疾人服務(wù)的啟示

2.1 當前工作的不足之處

澳門與內(nèi)地的殘疾人工作機構(gòu)發(fā)展各不相同，但從澳門殘疾人機構(gòu)的發(fā)展模式上，能看出在政府的資助對服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。而財政部、中國殘疾人聯(lián)合會等六部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點工作的意見》，雖然明確將殘疾人服務(wù)納入政府購買服務(wù)范疇，但項目范圍還是偏小，加之目前社會助殘組織力量的薄弱和有關(guān)方面對工作程序的生疏和解讀偏差，很容易使承接主體還是停留在殘聯(lián)系統(tǒng)的直屬單位、或是殘聯(lián)作為上級主管單位的民辦非企業(yè)之中，而購買主體又是殘聯(lián)，整個過程仍是在殘聯(lián)范疇內(nèi)轉(zhuǎn)圈，沒能有效體現(xiàn)這一政策的力度和作用。

以聽力和言語殘疾人群體的服務(wù)需求為例，因為這一類殘疾類型四肢健全，表面上看所遇障礙是最少的，事實上在殘疾人群中被邊緣化，其應(yīng)該得到的服務(wù)也往往被忽視。以北京為例，全市的溫馨家園已經(jīng)超過200個，殘疾人不出社區(qū)、村，即可得到康復(fù)、教育、就業(yè)、社會保障、維權(quán)、生活照料、文體活動、托養(yǎng)、無障礙等各項服務(wù)，但是，占全市殘疾人總?cè)藬?shù)的23%的聽力和言語殘疾人在溫馨家園中參與的并不多。究其原因，與聽力和言語殘疾人的特殊需求有關(guān)。因為聽力的障礙，最終影響的是交流的不便和信息的缺失。交流的不便，導(dǎo)致大部分殘疾人服務(wù)機構(gòu)，忙于跟能聽會說的服務(wù)對象溝通，懈怠對礙于言辭的聽力和言語殘疾人的服務(wù)，或是因與他們筆談不便而放棄。信息渠道的缺失導(dǎo)致這部分殘疾人獲取信息不及時，反饋緩慢，對很多社區(qū)的通知、資助服務(wù)等都不能及時獲取或報名。正因為如此，聽力和言語殘疾人當前迫切需要的如家政、翻譯、速錄、就業(yè)、培訓、維權(quán)、咨詢、旅游等服務(wù)，至今仍未能在各溫馨家園、各社會組織得到有效解決。目前殘聯(lián)系統(tǒng)范圍內(nèi)的與聽力和言語殘疾人有關(guān)的直屬單位或民辦非企業(yè)只有“聾兒康復(fù)中心”。有效的解決方案是發(fā)展針對聽力和言語殘疾人要求的服務(wù)組織為他們提供專業(yè)服務(wù)。這樣的社會組織，迫切需要政府購買服務(wù)的資助。但是目前購買服務(wù)項目的設(shè)置，還是按照殘聯(lián)系統(tǒng)固有的分類，如康復(fù)類、教育類、就業(yè)類等來設(shè)置，沒有按照殘疾類別的不同去思考和設(shè)計，比較缺乏適合他們需要的具體項目。

2.2 對策建議

為進一步將政府購買殘疾人服務(wù)的政策用實做好，立足中國國情借鑒澳門模式，提出具體建議。

2.2.1 法規(guī)保障，嚴格監(jiān)管。目前需要在試點的基礎(chǔ)上出臺《政府采購殘疾人服務(wù)指導(dǎo)意見》，達到殘疾人服務(wù)的全覆蓋，逐步推廣和普及，并建立嚴格的監(jiān)督管理制度?？梢钥紤]建立政府購買殘疾人服務(wù)的信息管理平臺，開展需求調(diào)查、計劃發(fā)布、政策宣傳、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等工作。全面公開政府購買殘疾人服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的評審機制，開展結(jié)項驗收和綜合考評，評價結(jié)果向社會公布，并作為后續(xù)政府購買殘疾人服務(wù)的重要依據(jù)。同時建立并逐步完善殘疾人服務(wù)質(zhì)量反饋和評價制度。

2.2.2 轉(zhuǎn)型微調(diào)，規(guī)范前行。黨的十八屆三中全會《決定》提出“加快事業(yè)單位分類改革……推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”[3]。這也是殘聯(lián)、民政等機關(guān)下屬的殘疾人工作事業(yè)單位的未來發(fā)展方向，轉(zhuǎn)型微調(diào)是挑戰(zhàn)更是機遇，為殘疾人工作事業(yè)單位未來擴大服務(wù)范圍和內(nèi)容，留下了可操作的空間和機會。同時，民辦殘疾人社會組織也需要進一步規(guī)范自身建設(shè)和專業(yè)水平，從而增強競爭能力。

2.2.3 經(jīng)費支持，彌補供給。政府購買服務(wù)對殘疾人事業(yè)是構(gòu)建社會支持服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、加強殘疾人公共服務(wù)體系建設(shè)的重大舉措。殘疾人社會組織的作用，就是彌補市場和政府的“失靈”，還能夠增加就業(yè)率。目前我國殘疾人公益市場經(jīng)濟規(guī)模小，主要是殘聯(lián)、民政系統(tǒng)的直屬事業(yè)單位在從事殘疾人事業(yè)，并不是需求不足，而是有效供給短缺。需要以政府購買服務(wù)為契機，獲得穩(wěn)定長期的經(jīng)費支持。同時，政府購買殘疾人服務(wù)應(yīng)包括這些機構(gòu)的“行政辦公經(jīng)費”和“人員崗位經(jīng)費”，以突破目前政府購買服務(wù)在內(nèi)容和方式上的“瓶頸”。

2.2.4 費用補貼，惠而不費。黨的十八屆三中全會提出“加大政府購買公共服務(wù)力度”。李克強總理將其概括為建立惠而不費的公共服務(wù)發(fā)展新機制[3]。而以北京為例，人均收入達到3000～4000元每月，殘疾人的康復(fù)費用在家庭之出中占有較大比重，平均每人的月支出超過千元，以聾兒康復(fù)為例，最低是每月1600元，個別化輔導(dǎo)課程費用為500元每小時，自閉癥康復(fù)有的機構(gòu)收費高達每月5千元。而且目前還沒有康復(fù)器材的租用服務(wù)。殘疾人家庭因病致殘，因殘致貧的惡性循環(huán)迫切需要得到關(guān)注和重視，參考澳門的費用補貼是一個解決方案。

2.2.5 分類指導(dǎo)，年齡全覆蓋。目前我國已越來越注重對各類殘疾人的分類指導(dǎo)，但相比澳門細分到性別和不同年齡段的做法還是不夠，例如明愛的“圣瑪嘉烈中心”就是智障女性托養(yǎng)中心。建議能多開展這方面的比較研究與實踐，細化服務(wù)內(nèi)容和標準，進一步推動服務(wù)的專業(yè)化、人性化。

目前0～6歲的殘疾兒童搶救性康復(fù)教育工作已全面鋪開，對7歲以后的學齡殘疾兒童主要提供助學服務(wù)，但他們在學校里（包括普校和特校）的無障礙環(huán)境和持續(xù)康復(fù)服務(wù)仍然未能到位，家庭輔導(dǎo)幾乎是空白，就業(yè)后的跟蹤指導(dǎo)服務(wù)也有待加強，這些都需要殘疾人服務(wù)組織先試先行，以取得經(jīng)驗，建立機制，做到為殘疾人服務(wù)的年齡段全覆蓋。

2.2.6 培育扶持，服務(wù)社區(qū)。目前，民辦的殘疾人社會組織存在“散”“小”和“弱”的現(xiàn)狀，短期內(nèi)難以改觀。需要以殘疾人是否獲得所需的服務(wù)為出發(fā)點，引導(dǎo)和扶持公辦和民辦的殘疾人服務(wù)機構(gòu)均衡發(fā)展，適當引入市場手段和競爭機制以增強活力，推動各類殘疾人服務(wù)機構(gòu)向有序競爭、多元并存的目標共同發(fā)展。并建立培育機制，進一步鼓勵和扶持殘疾人社會組織自身能力的提升和規(guī)范建設(shè)。

據(jù)民政部2012年統(tǒng)計，全國有8.7萬個城市社區(qū)，建成街道社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站47000多個，4萬多個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建有各類社會綜合服務(wù)設(shè)施[3]，廣大殘疾人分散生活在不同的社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，迫切需要提高社會組織對廣大城鄉(xiāng)社區(qū)的覆蓋率，以更好地為殘疾人提供更為廣泛和深入的服務(wù)。

[1]關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點工作的意見（財社[2014]13號）.

[2]澳門社會工作局工作報告.2010.

[3]徐永光.公益市場有效供給十八招.中國慈善家,2014,6.