■傅志軍

引言

特殊教育是對有特殊教育需要者實施的教育，是我國教育事業(yè)的重要組成部分。1994年6月10日聯(lián)合國教科文組織召開的“世界特殊需要教育大會”通過的《薩拉曼卡宣言》中指出：“每個兒童都有其獨特的特性、志趣、能力和學習需要；教育制度的設(shè)計和教育計劃的實施應(yīng)該考慮到這些特性和需要的廣泛差異?！碧厥饨逃褪沁\用一般或特殊的方法、設(shè)備和措施對有特殊需要對象進行的教育。特殊需要對象狹義的是指身心有障礙的人,即盲、聾、啞、智力落后或肢殘、病弱的少年兒童和成人；廣義的則兼包括超常兒童、有品德缺陷的問題兒童和精神病兒童等[1]。當前我國特殊教育對象僅指狹義。特殊教育在我國起步較早但發(fā)展緩慢，而我國特殊教育的立法進程也相對緩慢。當前，我國已初步建立起特殊教育法律體系框架，但是與發(fā)達國家相比，我國特殊教育立法尚需專業(yè)化和精細化。

1 回顧與分析

1.1 我國特殊教育立法發(fā)展沿革

1.1.1 產(chǎn)生階段。自1874年北京建立第一所盲童學校(啟明瞽目院)到建國的70多年里，各屆政府沒有頒布過專門的特殊教育法規(guī)，只有幾個涉及特殊教育的一般法規(guī)。如1903年清政府頒布的《欽定初等小學章程》中規(guī)定“學齡兒童，如有瘋癲痼疾，或五官不具不能就學者，本鄉(xiāng)村紳耆可稟明地方，經(jīng)其查實，準免其就學。學齡兒童，如有界應(yīng)使就學之期，或病弱，或發(fā)育較遲，不能就學者，本鄉(xiāng)村紳耆可稟明地方官，經(jīng)其查實，準暫緩就學”。1912年孫中山臨時政府教育部頒發(fā)《小學校令》，規(guī)定把盲啞學校及其他類于小學校之各種學校的分級、隸屬、審批等事項都按照普通小學相應(yīng)問題的條文規(guī)定辦理。1916年中華民國教育部頒布的《國民學校令施行細則》規(guī)定“盲啞學校及其他類于國民學校之各種學校，得置校長”，盲啞學校的教員“須有國民學校教員之資格，或經(jīng)驗定合格者充之”，“其校長、教員之俸額及其他給與諸費，縣知事依照國民學校教員之規(guī)定，參酌地方情形定之”[2]。

1.1.2 逐步發(fā)展階段。1951年10月，由中央人民政府政務(wù)院頒布、周恩來總理簽署的《關(guān)于學制改革的決定》，其中就有“各級人民政府并應(yīng)設(shè)立聾啞、盲等特種學校，對生理上有缺陷的兒童、青年和成人，施以教育”，確定聾啞學校初等教育為10年制，盲童學校為6年制，這是新中國涉及特殊教育發(fā)展的第一個重要行政法規(guī)。它明確了特殊教育是社會主義教育體系的一部分，確立了特殊教育在國家教育體系的地位；同時也確定了殘疾人教育是國家的一項事業(yè)，屬于政府行為。

1953年，中央教育部設(shè)立了盲聾啞教育處(1980年更名為特殊教育處)。特殊教育專門機構(gòu)成立后，中央政府先后發(fā)布了許多文件與規(guī)定，如1956年的《關(guān)于盲童學校、聾啞學校經(jīng)費問題的通知》，1957年4月的《辦好盲童、聾啞學校的幾點指示》，對盲校、聾校的基本任務(wù)、教學編制和工作方針等起到指導和規(guī)范作用[3]。

1.1.3 快速發(fā)展階段。我國特殊教育立法的快速發(fā)展是在1978年黨的十一屆三中全會以后，我國特殊教育法制建設(shè)進入一個嶄新的發(fā)展時期。為了加強和促進特殊教育的發(fā)展，黨和國家加強了特殊教育法制建設(shè)力度，頒布了一系列和特殊教育相關(guān)的法律、法規(guī)和方針政策。

1982年制定的《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾公民的勞動、生活和教育”。這是在國家根本大法中第一次規(guī)定了對殘疾人的特殊教育，體現(xiàn)了國家保障殘疾人教育權(quán)利，也為制定其他特殊教育法律法規(guī)提供了依據(jù)[4]。1985年5月27日，中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，其中規(guī)定：“在實行九年義務(wù)教育的同時，還要努力發(fā)展幼兒教育，發(fā)展盲、聾、啞、肢殘人和弱智兒童的特殊教育?！?/p>

1986年7月1日施行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，第9條第二款規(guī)定：“地方各級人民政府為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特殊教育學校(班)”。這一規(guī)定把教育對象擴大到了弱智兒童群體，受教育的地方擴大到了普通學校的特殊班，殘疾兒童的教育與普通兒童一樣都是義務(wù)教育。

1990年12月通過并于2008年4月修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》第三章規(guī)定了殘疾人教育方面的內(nèi)容，第一次在法律中明確提出了殘疾人有受教育的權(quán)利，提出了殘疾人教育實行普及與提高相結(jié)合，以普及為重點的方針，著重發(fā)展義務(wù)教育和職業(yè)教育。在教育方式上，實行普通教育與特殊教育相結(jié)合。另外，還對國家職責、發(fā)展方針、辦學渠道、師資、教育經(jīng)費、教學手段和教學用具等做了詳盡規(guī)定，從法律上擴大了特殊教育對象的范圍。

1992年3月14日國家教委以第19號令形式發(fā)布了《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則》，該細則就盲、聾啞、弱智兒童和少年的入學年齡、特殊學校的設(shè)置、特殊學校學生的困難補助、特殊學校師資的培養(yǎng)等方面作了進一步規(guī)定。

1995年3月通過了《中華人民共和國教育法》，它成為教育領(lǐng)域的基本法，標志著我國教育法制建設(shè)進入了一個新時期。該法第10條規(guī)定“國家扶持和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)”；第38條規(guī)定，“國家、社會、學校及其教育機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)殘疾人身心特征和需要實施教育，并為其提供幫助和便利”。

1.1.4 專項發(fā)展階段。經(jīng)過上世紀80年代～90年代中期的快速發(fā)展階段，我國的特殊教育法律已經(jīng)由宏觀指導向微觀建設(shè)方向發(fā)展。特殊教育法律法規(guī)建設(shè)進入專項發(fā)展階段。1994年8月23日由李鵬總理簽署的《殘疾人教育條例》是我國第一部有關(guān)殘疾人教育的專項行政法規(guī)。該《條例》明確提出殘疾人教育是國家教育事業(yè)的組成部分，并對各級各類特殊教育的組織機構(gòu)、課程設(shè)置、教學模式等進行了規(guī)定，還就特殊教育教師、物資條件保障、獎勵和處罰等做了原則性規(guī)定。這些規(guī)定對于我國發(fā)展中的特殊教育事業(yè)起到了有力的促進作用。

1996年5月通過的《中華人民共和國職業(yè)教育法》第7條規(guī)定“國家采取措施，扶持殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展”；第15條規(guī)定“殘疾人職業(yè)教育除由殘疾人教育機構(gòu)實施外，各級各類職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構(gòu)及其他教育機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定接納殘疾學生”。

在此前后由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家教委、國家計委、民政部、財政部、人事部、勞動部、衛(wèi)生部、中國殘聯(lián)《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》(1989年5月)，相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)出的《特殊教育補助費使用辦法》《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要(1988～1992)》(1988年9月)《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要(1996～2000年)》(1996年4月)《中國殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要(2001～2005年)》和《關(guān)于“十五”期間進一步推進特殊教育改革發(fā)展的意見》(2001年4月)等，也都是具有法規(guī)作用的規(guī)劃和文件。

同時，國家還制定了專題性規(guī)章，以保障有特殊教育需要群體的切身利益。關(guān)于義務(wù)教育方面的有《殘疾兒童少年義務(wù)教育“八五”實施方案》《殘疾兒童少年義務(wù)教育“九五”實施方案》和《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》；關(guān)于學校教學工作方面的有《全日制盲童學校課程計劃》(試行)《全日制聾童學校課程計劃》(試行)《全日制弱智學校課程計劃》(試行)和《中度智力殘疾學生教育訓練綱要》(試行)；關(guān)于學校管理工作方面的有《特殊學校暫行規(guī)程》；關(guān)于學校建設(shè)工作的有《特殊教育學校建設(shè)標準》(試行)和《特殊教育學校建設(shè)標準(試行)條文說明》；關(guān)于師資培訓工作的有《中等特殊教育師范學校教學計劃》(試行)和《高等師范院校特殊教育專業(yè)教育計劃》(草案)等等。

上世紀90年代中期以后的專項發(fā)展階段，改變了我國特殊教育法律法規(guī)嵌套于普通教育法的局面，推動了我國殘疾人教育的普及與發(fā)展。但是，這些專項條例還僅僅是較低層次的規(guī)章，我國缺少專門的特殊教育大法[5]。

1.2 中國特色的特殊教育法律體系分析

1.2.1 體系結(jié)構(gòu)分析。經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，我國特殊教育法律法規(guī)從無到有、從緩慢發(fā)展到快速增長。至今為止，我國已經(jīng)初步具備了有中國特色的特殊教育法律法規(guī)體系，這一體系包含4個層次。

第一個層次，國家根本法《中華人民共和國憲法》和教育根本法《中華人民共和國教育法》?！稇椃ā肥俏覈贫ㄆ渌黜椃煞ㄒ?guī)的基本依據(jù)；《教育法》是全部教育法規(guī)的“母法”，規(guī)定了我國教育的基本性質(zhì)、地位和任務(wù)，基本法規(guī)原則和基本教育制度等。

第二個層次，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過的部門教育法。這些法律法規(guī)主要是調(diào)整教育部門內(nèi)外的關(guān)系，包括《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國教師法》等。

第三個層次，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)。這些行政法規(guī)是為了實施教育法和各教育單行法而制定的規(guī)范性文件，主要有《中華人民共和國殘疾人教育條例》國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要(1996～2000)》《中國殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要(2001～2005年)》《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006～2010）》《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要（2011～2015》）《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2008〕7號），等等。

第四個層次，各省、市、自治區(qū)政府制定的執(zhí)行中央法令的地方性法規(guī)。地方性法規(guī)是省、直轄市和有地方立法權(quán)的人民代表大會及其常務(wù)委員會為執(zhí)行國家有關(guān)教育法律、行政法規(guī)，根據(jù)本行政區(qū)域的實際需要而制定的規(guī)范性文件；自治條例和單行條例則是民族自治地方的人民代表大會根據(jù)當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點而制定的規(guī)范性文件。這些法規(guī)條例共同規(guī)范著各地方的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的活動。如《北京市特殊教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《上海未成年人保護法》中關(guān)于保護殘疾兒童的部分條文、《黑龍江省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》《江蘇省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》等[5]。

1.2.2 實施效果評價。上述特殊教育法律法規(guī)的頒布與施行，使我國特殊教育的發(fā)展進入了法制化的發(fā)展道路，推動了我國特殊教育事業(yè)實踐的快速發(fā)展。特別是黨的十八大以來，我國特殊教育取得了顯著的成績。截至2013年，我國特殊教育學校約有1853所，在校殘疾學生約37.88萬人，特殊教育專任教師約4.37萬名[6]。我國殘疾兒童接受教育的比例明顯提高，根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會發(fā)布的《2013年中國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告》，2013年度我國6～14歲殘疾兒童接受義務(wù)教育的比例為72.7%，2007年以來，隨著義務(wù)教育階段“兩免一補”等教育救助政策逐步加強并全面施行，殘疾兒童接受義務(wù)教育的比例呈現(xiàn)上升的趨勢（見表1）。

從6～17歲殘疾兒童就讀學校的類型看，2013年度與上年度相比，就讀普通小學的比例有所下降，就讀普通中學的比例有所上升（見表2）。從2011年數(shù)據(jù)來看，近年來我國就讀普通中學殘疾兒童比例明顯上升，這從一個側(cè)面反映了隨著我國特殊教育法制建設(shè)的發(fā)展，殘疾兒童受教育情況已獲得一定程度的好轉(zhuǎn)。

表1 6～14歲殘疾兒童接受義務(wù)教育比例(單位：%)

表2 6～17歲全國殘疾兒童就讀學校類型構(gòu)成(單位：%)

2 存在問題與反思

盡管自上世紀80年代中期以來，我國特殊教育立法步伐加快，初步建立起我國特殊教育立法體系和框架，推動了我國特殊教育事業(yè)實踐的發(fā)展，同時也應(yīng)該客觀地看到，我國特殊教育立法還存在一些問題，應(yīng)當引起充分的重視。

2.1 立法觀念滯后

立法應(yīng)當尊重社會的客觀實際狀況， 反映現(xiàn)實客觀需要。同時立法應(yīng)帶有一定的前瞻性，對未來有所預(yù)見，以便更好地適應(yīng)社會發(fā)展。我國現(xiàn)有特殊教育立法在觀念上滯后于特殊教育的發(fā)展和現(xiàn)實需要。隨著社會的進步和特殊教育的不斷發(fā)展，特殊教育的對象范圍不斷擴大。特殊教育是對有特殊教育需要者實施的教育，教育對象除殘疾人外，還應(yīng)包括超常兒童、情緒障礙、學習障礙兒童等其他有特殊教育需要的兒童、青年，這已經(jīng)得到世界絕大多數(shù)國家、地區(qū)和特殊教育界的普遍認同。如我國臺灣地區(qū)1984年頒布的《特殊教育法》就將天才兒童及殘障人士一起納入特殊教育范疇。我國現(xiàn)行特殊教育立法嚴格地講應(yīng)稱之為殘疾人教育立法。在這樣立法觀念的指導下，我國特殊教育的實踐也僅限于殘疾人教育，特別是關(guān)于盲、聾、智障三類殘疾人的教育，與國際特殊教育發(fā)展不符[8]。

2.2 缺乏可操作性

法律條款必須具有較高的概括性，同時也必須具有較強的可操作性，突出對實踐的指導作用。我國現(xiàn)行特殊教育立法條款過于原則，實踐中操作性不強?！吨腥A人民共和國殘疾人保障法》第三章“教育”第8條從“職責”“教育原則”“發(fā)展方針”“辦學渠道”“教育方式”“成人教育”“師資”和“輔助手段”等方面對殘疾人教育作了原則規(guī)定；《殘疾人教育條例》對殘疾人的學前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育、成人教育作了規(guī)定，但這些規(guī)定仍然是綱領(lǐng)性、原則性的。這樣的規(guī)定顯然過于空泛，實踐中難于操作，使殘疾兒童的受教育權(quán)難以得到切實保障。

2.3 立法剛性不強

相對于其它社會規(guī)范如道德規(guī)范、宗教規(guī)范等而言，法律規(guī)范的重要特征之一就是其強制性，它要求“公民、社會組織和國家機關(guān)以法律為自己的行為準則，依照法律行使權(quán)利、權(quán)力，履行義務(wù)?！倍覈F(xiàn)行特殊教育立法倡導性條款過多，立法剛性不強。如《中國人民共和國殘疾人教育條例》第44條規(guī)定“縣級以上各級人民政府可以根據(jù)需要，設(shè)立專項補助款， 用于發(fā)展殘疾人教育?！钡?0條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市以上地方各級人民政府根據(jù)需要可以舉辦殘疾人高級中等以上特殊教育學校（班）?！睋?jù)此規(guī)定，各級政府可以設(shè)立專項殘疾人教育補助費，也可以不設(shè)立；可以舉辦殘疾人高級中等以上教育，也可以不舉辦。這樣的立法用語顯然降低了立法權(quán)威性和強制性，不利于法律實施，更難以達到立法的預(yù)期目的[8]。

2.4 法律責任相對缺失

在立法中強化相關(guān)主體的法律責任，是保證法律法規(guī)順利實施，實現(xiàn)立法目的重要手段。從我國特殊教育立法來看，關(guān)于法律責任的規(guī)定相對缺失，如我國《殘疾人教育條例》關(guān)于法律責任的內(nèi)容，主要是指學校和個人，對各級政府的責任則未作規(guī)定。而辦好特殊教育最大責任主體應(yīng)該是各級人民政府。

3 改進建議

3.1 加強立法研究

我國特殊教育的發(fā)展相對較慢，對特殊教育和特殊教育立法的研究與歐美發(fā)達國家尚存在著一定的差距，加強特殊教育的立法研究已經(jīng)刻不容緩。特殊教育的立法研究首先要堅持國際視野與我國國情相結(jié)合，在充分理解世界特殊教育發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，認真分析我國國情實際，形成中國特色的特殊教育立法理論；其次應(yīng)注意立法人員與特殊教育專家相結(jié)合，在各級各類涉及特殊教育法律中，要有特殊教育專家的充分參與，以保證立法的專業(yè)性和技術(shù)性；三是要注重立法的穩(wěn)定性與更新性相結(jié)合，在保持法律相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，及時吸收最新的立法理論成果和實踐經(jīng)驗，完善特殊教育法律法規(guī)體系，以反映特殊教育發(fā)展客觀需求和社會發(fā)展實際水平。例如，英國曾先后27次修訂《教育法》；日本先后36次修訂《學校教育法》。法律的適時修訂，擴大了教育權(quán)益和服務(wù)范圍，保障了受教育者公平受教育權(quán)利[9]。

3.2 擴大特殊群體參與

特殊教育集中反映了特殊群體的特殊需求，其立法質(zhì)量直接關(guān)系到殘疾人權(quán)益的實現(xiàn)。在特殊教育立法的過程中，除了有關(guān)專家的參與外，殘疾人群及親屬的參與也是必不可少的。發(fā)達國家的特殊教育立法經(jīng)驗表明，殘疾人群及家屬的參與反映了基層呼聲，體現(xiàn)了立法民主，有力地推動了特殊教育立法的制定與完善。如美國的特殊教育立法充分尊重家長的意見,不斷完善對殘疾兒童家長參與權(quán)利的規(guī)定，充分保障殘疾兒童家長的選擇權(quán)、知情權(quán)、評估參與權(quán)、個別化教育參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)等，使得美國的特殊教育立法不斷得到修正及完善。事實上,在特殊兒童的教育問題上,家長往往能站在中立的立場，發(fā)揮其獨特的作用。在我國的立法過程中，在已有的《殘疾人教育條例》等法律法規(guī)中，應(yīng)進一步明確家長參與的權(quán)利和義務(wù),保證法律的全面有效貫徹實施。

3.3 借鑒發(fā)達國家 (地區(qū))立法經(jīng)驗

特殊教育立法的水平一定程度上反映了一個國家特殊教育發(fā)展的水平。從一些國家和地區(qū)教育立法實踐看，特殊教育的立法主要通過以下途徑：一是專門立法，如美國1975年《殘疾兒童教育法》、我國臺灣的《特殊教育法》等；二是在教育基本法中獨立設(shè)章節(jié)，如1976年日本《學校教育法》第六章“特殊教育”；三是在教育基本法中設(shè)條款，如1944年英國《教育法》就設(shè)有若干特殊教育條款。縱觀各發(fā)達國家在進行特殊教育立法時，除了注重程序具體，易于操作外，還會相應(yīng)地后續(xù)出臺一系列層次完整的法規(guī)、政令來保證特殊教育法律法規(guī)便于操作。

借鑒國外發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，我國首先應(yīng)當專門制定具有統(tǒng)領(lǐng)作用的《特殊教育法》，就特殊人群的界定、教育方式、課程設(shè)置、物質(zhì)保障等方面內(nèi)容制定明確規(guī)范。其次是進一步修改完善其他法律中涉及特殊教育的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)在適當時機修訂我國的《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》等涉及特殊教育的內(nèi)容，使之在立法理念、內(nèi)容層次、語言表述上相互協(xié)調(diào)，和諧統(tǒng)一。同時進一步完善地方配套立法，大力推動地方立法，形成以《憲法》、《教育法》等上位法為指導，以《特殊教育法》為核心，以地方配套立法為補充的特殊教育法規(guī)體系。

[1]陳云凡. 我國特殊教育發(fā)展評估. 學海, 2007, (4).

[2]教育部教育年鑒編纂委員會(陳東原主編)．第二次中國教育年鑒,北京：商務(wù)印書館發(fā)行.1948,189-192.

[3]候曉燕, 張巖宇. 我國特殊教育立法演變的歷程及啟示.科技信息, 2007, (29).

[4]許巧仙. 我國特殊教育立法之研究. 南京師范大學.2004.

[5]鐘玲.美國IDEA的演進與我國特殊教育立法問題研究.遼寧師范大學，2007.

[6]教育部.同在一片藍天下綻放青春——我國特殊教育發(fā)展狀況綜述.http://www.edu.cn/zong_he_news_465/20130716/t20130716_988080.shtml.2014-8-5.

[7]2013年中國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告.中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站. http://www.cdpf.org.cn/2007special/zkjc/content/2014-07/30/content_30458738.htm.2014-8-15.

[8]陳建軍.試論我國特殊教育立法的現(xiàn)狀及完善.綏化學院學報. 2011,(4).

[9]張婭茜.國外特殊教育立法的經(jīng)驗與啟示.學校黨建與思想教育, 2009.