艾義貴

行政許可在合理配置社會(huì)稀缺資源、預(yù)防危害社會(huì)的事件或者行為發(fā)生方面發(fā)揮著重要作用。但是，我國行政許可制度面臨著種種問題，如效率低下、權(quán)力腐敗等，因此，對(duì)我國的行政許可實(shí)施方式進(jìn)行改革創(chuàng)新勢(shì)在必行。告知承諾制對(duì)于促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新行政管理方式，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，建設(shè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的法治政府具有積極意義。告知承諾制發(fā)展到目前，以上海和昆明為代表的地方政府積極探索和實(shí)踐，制定了一系列規(guī)范性文件,為告知承諾制的推廣實(shí)施積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，在立法和實(shí)踐中，告知承諾制仍面臨著一系列的困境。

一、告知承諾制的實(shí)施困境

近幾年，為響應(yīng)中央政府行政審批制度改革，轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型、廉潔型政府，提高行政效率，方便申請(qǐng)人取得行政許可，一部分地方政府正在積極探索實(shí)踐告知承諾制度。但是，告知承諾制作為一項(xiàng)發(fā)展歷程較短的新制度，在創(chuàng)新行政許可實(shí)施程序的同時(shí)存在不可避免的缺陷。

（一）極易損害第三人的合法權(quán)益

從告知承諾制的實(shí)施機(jī)制來看，申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政許可并在被告知所要具備的條件后，明確向行政許可機(jī)關(guān)做出承諾，行政許可機(jī)關(guān)則無條件批準(zhǔn)申請(qǐng)人的行政許可申請(qǐng)，從而使申請(qǐng)人具備從事相關(guān)經(jīng)營的合法資格，其是否確實(shí)符合取得行政許可的條件只有待日后的行政許可機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督檢查時(shí)才可確定。在行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施事后監(jiān)管檢查之前，申請(qǐng)人是否真正符合從事相關(guān)經(jīng)營的法定條件完全基于申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)做出的承諾。如果申請(qǐng)人的信譽(yù)較差，向行政許可機(jī)關(guān)做出的是虛假承諾，則與其進(jìn)行業(yè)務(wù)往來、購買其產(chǎn)品或者接受其服務(wù)的第三人的合法權(quán)益極易受到侵害。例如,某公民自身的衛(wèi)生條件達(dá)不到經(jīng)營餐飲業(yè)的標(biāo)準(zhǔn),但是當(dāng)其在向行政許可機(jī)關(guān)申請(qǐng)餐飲經(jīng)營許可證時(shí)向行政許可機(jī)關(guān)虛假承諾自己已經(jīng)達(dá)到了從事餐飲經(jīng)營的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),那么在其門店內(nèi)進(jìn)行消費(fèi)的公民的健康極易受到侵害。如果申請(qǐng)人的責(zé)任能力較差，則合法權(quán)益受到損害的第三人幾乎不可能得到相應(yīng)的賠償。

（二）行政許可機(jī)關(guān)有規(guī)避責(zé)任之嫌

傳統(tǒng)的行政許可實(shí)施中，行政許可機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)既要進(jìn)行形式審查也要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，既要進(jìn)行事前審查也要進(jìn)行事后審查，既要對(duì)申請(qǐng)人是否符合條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行審查，也要對(duì)其審查結(jié)果負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果申請(qǐng)人不具備相應(yīng)的資質(zhì)，而行政許可機(jī)關(guān)卻授予其從事相關(guān)經(jīng)營的法律資格，則其上級(jí)機(jī)關(guān)或者其他監(jiān)督機(jī)關(guān)就要追究做出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)和相關(guān)工作人員的法律責(zé)任?！缎姓S可法》第2條規(guī)定：“行政許可,是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！狈l中的“依法”則要求行政機(jī)關(guān)依照相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等,對(duì)申請(qǐng)人是否符合相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審核,包括對(duì)行政許可申請(qǐng)項(xiàng)目的形式性審核和實(shí)質(zhì)性審核。同時(shí)，《行政許可法》第34條規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序,需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”各位階的規(guī)范性文件中均有對(duì)申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)出具的申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行審查的相關(guān)規(guī)定。但是，告知承諾制是一種純粹的形式審查，對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可相關(guān)材料的真實(shí)性僅由申請(qǐng)人負(fù)責(zé)，而行政許可機(jī)關(guān)不再承擔(dān)材料真實(shí)性的法律責(zé)任。如果申請(qǐng)人本身?xiàng)l件并不符合申請(qǐng)相應(yīng)行政許可的條件，那么其在執(zhí)業(yè)的過程中極易損害與之交互的第三人的合法權(quán)益，并且由此造成的損害完全由申請(qǐng)人負(fù)責(zé)，行政許可機(jī)關(guān)不負(fù)任何法律責(zé)任。

（三）對(duì)申請(qǐng)人的法律救濟(jì)規(guī)定不全面

西方有一句著名法諺：無救濟(jì)即無權(quán)利。告知承諾制在制度設(shè)計(jì)上賦予申請(qǐng)人在向行政許可機(jī)關(guān)做出明確的承諾后即可獲得相應(yīng)的行政許可權(quán)，有權(quán)領(lǐng)取相應(yīng)的行政許可證件并進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)營，其權(quán)利具有易受侵害性。不可否認(rèn)且難以避免的是，在告知承諾制實(shí)施中當(dāng)申請(qǐng)人做出承諾后，行政許可機(jī)關(guān)拒絕向申請(qǐng)人授予行政許可或者怠于向申請(qǐng)人授予行政許可情形的發(fā)生，從而侵害申請(qǐng)人合法權(quán)利。雖然各地告知承諾制取得了較好的社會(huì)效果，但是關(guān)于告知承諾制的相關(guān)立法卻對(duì)告知承諾制中申請(qǐng)人的合法權(quán)益的救濟(jì)規(guī)定不夠全面，主要是依靠上級(jí)行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)告知承諾制的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)雖然對(duì)業(yè)務(wù)流程比較熟悉,但其對(duì)下級(jí)行政執(zhí)法案件的具體情節(jié)往往缺乏了解；監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政許可機(jī)關(guān)是同級(jí),可能會(huì)對(duì)具體情形比較熟悉,但是對(duì)業(yè)務(wù)操作缺乏了解。因而有待對(duì)告知承諾制度的法律救濟(jì)體系進(jìn)行構(gòu)建，爭取對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利進(jìn)行最全面、最充分的法律救濟(jì)。

二、對(duì)完善告知承諾制的建議

告知承諾制度的完善是研究告知承諾制度的目的之所在，也是為了破解行政許可之告知承諾制現(xiàn)實(shí)困境的因應(yīng)之法。因此，我們應(yīng)當(dāng)從歷史和現(xiàn)實(shí)的考量中研究完善告知承諾制的解救途徑和方式，使告知承諾制理論得以完善，為現(xiàn)實(shí)中告知承諾制的實(shí)施提供現(xiàn)實(shí)可行的指導(dǎo)。完善告知承諾制關(guān)鍵就是要解決其制度設(shè)計(jì)上的法律缺陷，健全其運(yùn)行機(jī)制。

(一)加快社會(huì)信用體系建設(shè)

歐美發(fā)達(dá)國家在企業(yè)設(shè)立過程中較多實(shí)行備案制，而我國到目前為止在中央層面的立法中，當(dāng)公民、法人或者其他組織向工商行政管理部門申請(qǐng)?jiān)O(shè)立企業(yè)時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)仍要對(duì)申請(qǐng)人的書面材料進(jìn)行事前的形式審查。究其原因，主要是歐美國家有完善的社會(huì)信譽(yù)審查體制。告知承諾制作為我國傳統(tǒng)行政許可實(shí)施方式與西方發(fā)達(dá)國家的行政許可實(shí)施方式的中間產(chǎn)物，要想在我國發(fā)展推廣必須有完善的社會(huì)征信體系。改革開放已經(jīng)三十余年，我國政府也深深認(rèn)識(shí)到公民、企業(yè)等社會(huì)主體信譽(yù)的重要性。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中提到我國要建立健全社會(huì)征信體系,褒揚(yáng)誠信,懲戒失信?！?014年國務(wù)院政府工作報(bào)告》中同樣強(qiáng)調(diào)要加快信用體系建設(shè)，推進(jìn)政府信息共享，推動(dòng)建立自然人、法人統(tǒng)一代碼，對(duì)違背市場(chǎng)競爭原則和侵害消費(fèi)者權(quán)益的企業(yè)建立黑名單制度，讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。當(dāng)申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)申請(qǐng)授予某種行政許可，尤其是重大或重要的項(xiàng)目時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)必須事先審查申請(qǐng)人的信譽(yù)，從而保證申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)所作承諾的真實(shí)性和有效性。

（二）加強(qiáng)對(duì)告知承諾制申請(qǐng)人的事后監(jiān)管

現(xiàn)行行政許可法不僅要對(duì)申請(qǐng)人提交給行政許可機(jī)關(guān)的材料進(jìn)行事前審查，也要對(duì)申請(qǐng)人提交材料的真實(shí)性進(jìn)行事后的監(jiān)督檢查。行政許可機(jī)關(guān)通過對(duì)申請(qǐng)人獲得行政許可后一定期限內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督檢查，保證申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)提交的申請(qǐng)材料的真實(shí)性，對(duì)不符合條件的申請(qǐng)人可以責(zé)令其改正，對(duì)拒不改正或整改后仍不符合條件的可以撤銷行政許可。傳統(tǒng)行政許可正是依靠行政許可機(jī)關(guān)的事前和事后、形式和實(shí)質(zhì)審查，在方便申請(qǐng)人快速取得行政許可的同時(shí)保證申請(qǐng)人符合取得行政許可的法定條件，進(jìn)而保護(hù)第三方合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序。但是，告知承諾制將對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)材料真實(shí)性的法律責(zé)任由行政許可機(jī)關(guān)承擔(dān)轉(zhuǎn)為完全由申請(qǐng)人承擔(dān)，行政許可機(jī)關(guān)不再對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料進(jìn)行事前審查，申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)做出承諾后即可取得市場(chǎng)準(zhǔn)入資格。不可否認(rèn)，有些信譽(yù)較差的申請(qǐng)人做出的承諾是不真實(shí)的，不符合取得相應(yīng)行政許可的法定條件，缺乏從事相關(guān)經(jīng)營的技術(shù)條件或者責(zé)任能力，與之進(jìn)行交互的第三人的合法權(quán)益極易受到侵害。為了保護(hù)第三方的合法利益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)人的事后監(jiān)督檢查。在授予申請(qǐng)人行政許可后一定期限內(nèi)進(jìn)行事后監(jiān)管，對(duì)其承諾內(nèi)容是否屬實(shí)進(jìn)行實(shí)地檢查核實(shí)。如果發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人的實(shí)際情況與其向行政許可機(jī)關(guān)做出的承諾內(nèi)容不符，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求其限期整改，如果整改后仍不符合取得行政許可條件的，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法撤銷已經(jīng)做出的行政許可決定。如果申請(qǐng)人在不符合條件的情況下實(shí)施行政許可直接關(guān)系到公共安全、人身健康或者生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，行政許可機(jī)關(guān)可以在一定期限內(nèi)不再對(duì)該申請(qǐng)人授予該項(xiàng)行政許可。

（三）明確告知承諾制實(shí)施中對(duì)申請(qǐng)人的法律救濟(jì)

當(dāng)申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)做出承諾后，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法做出授予申請(qǐng)人行政許可的決定。如果申請(qǐng)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害可以尋求救濟(jì)，對(duì)告知承諾制度的法律救濟(jì)應(yīng)當(dāng)最大限度地與傳統(tǒng)行政許可成熟的救濟(jì)途徑相銜接?；谂c傳統(tǒng)行政許可救濟(jì)制度的對(duì)接和行政許可機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人做出的承諾行為為具體行政行為的確定性，當(dāng)申請(qǐng)人認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)獲得行政許可而行政機(jī)關(guān)不授予或怠于授予其行政許可，或者行政許可機(jī)關(guān)違法撤銷已取得的行政許可時(shí)，申請(qǐng)人或行政相對(duì)人可以通過以下途徑尋求救濟(jì)。第一，向行政許可機(jī)關(guān)陳述、申辯，當(dāng)行政許可機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行事后監(jiān)督檢查從而認(rèn)為申請(qǐng)人的實(shí)際情況并不符合其對(duì)行政許可機(jī)關(guān)做出的承諾并據(jù)此撤銷行政許可。申請(qǐng)人認(rèn)為行政處罰不當(dāng)時(shí)，可以向做出行政處罰的行政許可機(jī)關(guān)陳述、申辯。第二，向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)控告，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主體，有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查。當(dāng)行政許可機(jī)關(guān)在告知承諾制的實(shí)施過程中有違法行為時(shí)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)可以糾正其違法行為，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人依其違法情形做出相應(yīng)處理。第三，向行政許可機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。當(dāng)申請(qǐng)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政許可機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，可以向其上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可機(jī)關(guān)行政許可行為的合法性與合理性進(jìn)行審查。第四，向人民法院提起行政訴訟，作為公民權(quán)利救濟(jì)的最后手段，人民法院的救濟(jì)具有權(quán)威性、獨(dú)立性和終局性。司法機(jī)關(guān)可以就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,包括行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而消極不履行的。行政許可機(jī)關(guān)的承諾行為作為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，當(dāng)申請(qǐng)人達(dá)到法定條件、標(biāo)準(zhǔn)后，如果行政許可機(jī)關(guān)不予做出承諾或者怠于做出承諾，申請(qǐng)人可以向人民法院提起行政訴訟。同理，當(dāng)行政許可機(jī)關(guān)撤銷行政相對(duì)人的行政許可時(shí)，如果行政相對(duì)人認(rèn)為行政許可機(jī)關(guān)的撤銷行為違法，行政相對(duì)人同樣可以向人民法院提起行政訴訟，由法院對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的具體行政行為合法與否進(jìn)行司法審查。第五，向行政許可機(jī)關(guān)申請(qǐng)國家賠償，當(dāng)申請(qǐng)人向行政許可機(jī)關(guān)承諾后,行政許可機(jī)關(guān)不予或怠于向申請(qǐng)人授予行政許可，或者行政許可機(jī)關(guān)在后期的監(jiān)督檢查中違法撤銷行政相對(duì)人的行政許可證從而損害了申請(qǐng)人或者行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予其申請(qǐng)并獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。

[1]肖北庚．走向法治政府［M］．北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2006．

[2]李孝猛．告知承諾制及其法律困境［J］．法治論叢 2007，1：87．

[3]Hart．The Concept of Law［J］．Oxford University Press，1961,1．

[4]袁曙宏，楊偉東．論建立市場(chǎng)取向的行政許可制度［J］．中國法學(xué)，2002，5：63．

[5]十八屆三中全會(huì)．中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定．

[6]2014年國務(wù)院政府工作報(bào)告．