王一賀

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州450001）

黨的十八大將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化列為實現“三農”問題的重要途徑，這是黨中央開始尋求城鄉(xiāng)協同發(fā)展，實現城鄉(xiāng)社會福利、公共服務均等化的重要舉措。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的背景下，有一個群體不容忽視，那就是失地農民。失地農民在實現城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程中最先失去了土地，并沒有得到應有的市民福利保障，而是繼續(xù)維持了他們的農村戶籍，生活在農村卻不能繼續(xù)農耕，游走在農民與市民的邊緣。因此，如何給予他們應得的福利保障，逐漸實現由農民向市民的轉化，日益成為學術界持續(xù)關注的熱點問題。

一、失地農民面臨的福利困境

失地農民作為一個特殊群體，面臨諸多福利困境。這里的福利困境指的是廣義的福利困境，是一切不利于改善失地農民生活狀況，影響失地農民福祉獲得的負面狀況。

1.征地補償。土地是農民最基本的生活保障，失去了土地也就失去了基本的生活保障，現存的征地補償僅僅是失地農民短期可以依靠的最重要的生活來源，無法為失地農民提供長久的生活保障?，F存的征地補償存在諸多問題：第一，征地補償計算方法不合理。根據《土地管理法》的規(guī)定對失地農民的賠償分為三個部分：一是土地補償，賠償標準為耕地前三年平均產值的3～6倍；二是安置賠償，標準為當年耕地產值的4～6 倍；三是對耕地上附著物及青苗費補償。賠償標準中的3～6 倍、4～6 倍這樣的賠償標準描述不清晰，缺乏一個統(tǒng)一的標準，彈性較大：給當地政府壓低土地賠償金留了空間，大大影響了失地農民賠償數額，影響了他們的福利狀況。第二，征地補償沒有考慮土地增值的部分。政府將土地從農民手中征收過來供給建設單位使用，建設單位再將土地投放到市場進行交易，即能獲得巨大的經濟效益，這個經濟效益要比從農民手中將土地征收過來所花費用高得多，這中間的差值也就是土地的增值。政府在征收土地時往往沒有考慮到土地增值時所產生的效益，大批的土地被征收，損害的正是土地被征者的利益。第三，征地補償的數額較低且方式單一。根據國土資源部的報告顯示，我國的征地補償大致有以下幾種手段：貨幣補償、農民就業(yè)安置、農民生產安置等，表面上看安置方式較多，但在實際執(zhí)行中，為了方便大都采用的是貨幣賠償，又因為失地農民本身素質較低，無法找到合適的工作，也就失去了穩(wěn)定的收入來源。

2.就業(yè)保障。從失地農民的就業(yè)狀況看，他們的就業(yè)可以分為政府部門的安置就業(yè)、自謀職業(yè)中的自我雇用、自謀職業(yè)的受雇于人三種類型［1］。第一，政府的安置就業(yè)，是通過當地政府安置失地農民就業(yè)。這種方式是最愿意被人接受的，但就目前形勢來看，只有一些有社會關系的失地農民才能得到安置，而且安置的具體職位多是收入低、工作較重的保潔、保安和園林綠化。第二，自謀職業(yè)中的自我雇用型，是通過自我努力達到就業(yè)目的。這種類型的就業(yè)方式以個體經營為主，如街頭巷尾的擺攤設點、開辦各種店面等。他們是失地農民中的主力軍，但由于缺少經營經驗，又面對激烈競爭，通常入不敷出、難以為繼。第三，自謀職業(yè)中的受雇于人型，即被他人或組織所雇用。他們主要是進城打工，如做產業(yè)工人或做服務人員等。雇用這些人的大多是個體經營戶和民營企業(yè)，勞動條件差、工資待遇低，缺少社會保障。從以上三種就業(yè)狀況可以看出，大多數失地農民的就業(yè)狀況較差，自謀職業(yè)的自我雇用和受雇于人是目前失地農民最主要的就業(yè)方式。他們工作辛苦，收入較低，缺少社會保障，且由于各種風險因素的制約，大多數就業(yè)都是臨時性的，隨時面臨失業(yè)的風險。就業(yè)得不到保障，失地農民的收入也就喪失了穩(wěn)定性，就業(yè)福利更是無從談起。

3.基礎性福利。失地農民所處的地區(qū)，社會發(fā)展水平較低，福利基礎較為薄弱，難以為失地農民提供較為完備的基礎性福利。同時，國家在城鄉(xiāng)福利的投入不均衡，大致體現在以下幾個方面：第一，教育福利。教育是一項重要的福利資源，能否享受到良好的教育與能否獲得較高的社會地位相關。黨的十八大也提出推進教育的均等化，將教育投入向農村及偏遠地區(qū)傾斜等教育福利政策，致力于破除貧困的代際傳遞。但是在現階段，教育福利還遠遠沒有實現城鄉(xiāng)一體，針對失地農民子女的教育福利也沒有實行。第二，醫(yī)療衛(wèi)生福利?？床‰y、看病貴、看不起病一直以來是中國人面臨的一大社會問題。對于失去土地保障的失地農民來說，如果患上重病就更有可能陷入困境。主要原因就在于我國醫(yī)療衛(wèi)生資源的分配不合理，對農村醫(yī)療衛(wèi)生福利的投入較少，更沒有專門針對失地農民的醫(yī)療衛(wèi)生福利。我國的醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市和大醫(yī)院，農村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴重不足，縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療保健網殘缺不全［2］。醫(yī)療衛(wèi)生的補貼大部分都集中在高收入的城市，而對于低收入的農村地區(qū)，幾乎不存在針對醫(yī)療衛(wèi)生支出的補貼［3］。

二、制定城鄉(xiāng)一體的失地農民福利政策

失地農民在失去了土地帶給他們的保障的同時也失去了農民的身份，因此，必須制定城鄉(xiāng)一體的福利政策，將他們納入城鎮(zhèn)社保的范疇，共享城鎮(zhèn)化帶來的成果。

1.建立城鄉(xiāng)一體的征地補償體系。征地補償沒有一個科學合理的標準，補償方式較為單一，補償標準較低，是影響失地農民生活福祉提升的主要原因，在源頭上影響了失地農民的福利，因此必須建立城鄉(xiāng)一體的征地補償體系。第一，科學制定征地賠償標準，避免執(zhí)行中的模糊不清。我國現行的征地賠償缺少一個統(tǒng)一的標準，也沒有科學的測量體系。最高賠償與最低賠償之間存在較大的距離，導致在實際執(zhí)行中地方政府一般都采取最低的標準進行賠償，大大影響了失地農民的土地福利的獲得。因此在制定新的征地賠償標準時，應把各種標準量化，去除賠償中的迂回空間，量化賠償體系，最大限度地提升農民從征地中獲得的收益。同時，還應根據土地實際種植的作物及作物的增值空間給予賠償，切不可采取“一刀切”的方式，給予所有土地相同的“土地前三年的平均產值”。第二，提高賠償標準，提高農民在土地增值收益中的分配比例?，F行的征地賠償價格與市場價值之間存在著巨大的剪刀差，政府用很低的價格將土地從農民手中征收過去，再以很高的價格將土地投向市場，而農民并沒有從土地增值收益中獲得應得的利益。因此在新的土地賠償標準制定中，一定要根據實際情況提高農民的土地增值收益，根據土地能獲得的實際收益給予農民適當的分成，為失地農民提供長久的保障。

2.發(fā)展城鄉(xiāng)一體的失地農民就業(yè)服務。就業(yè)關系到失地農民穩(wěn)定收入及就業(yè)福利的獲得。因此，發(fā)展針對失地農民的城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務體系就顯得至關重要。這個服務應致力于失地農民能力的全面提升，在獲得工作的同時更能獲得較高的職業(yè)發(fā)展。第一，根據當地實際完成產業(yè)轉型，實現失地農民的就地就業(yè)。征地地區(qū)應根據當地實際發(fā)展勞動密集型產業(yè)，通過對經濟發(fā)達地區(qū)的招商引資，完成外來資本與當地勞動力資本的結合。在整個地區(qū)勞動密集型產業(yè)形成一定規(guī)模后，進行產業(yè)園區(qū)建設，形成當地對某一產品的集群效應，以吸引更多的外來投資。第二，針對當地特色以及市場需求制定就業(yè)培訓內容，加強就業(yè)培訓，提高失地農民的就業(yè)競爭力?，F在的就業(yè)培訓存在一個誤區(qū)，錯誤地認為建設城鄉(xiāng)一體的就業(yè)培訓機制，就是將最先進的知識、最新的教學理念同時引入城市和鄉(xiāng)村。這就造成了類似電腦班、財會班等簡單地“同時”出現在我國的城市和鄉(xiāng)村，這樣的培訓不符合農村的實際，沒有滿足失地農民就業(yè)需求。針對農村失地農民就業(yè)需求的培訓，應結合當地的產業(yè)特色以及市場需求制定培訓內容，以就業(yè)為導向，確保失地農民接受了培訓，學習合格，找到專業(yè)對口的工作。

3.實行城鄉(xiāng)一體的失地農民防護性保障。土地是農民在沒有能力獲得其他任何收入的情況下，賴以維持最基本生活的防護性保障。但當農民的土地被征收以后，擁有農民身份的他們只能靠一次性的征地賠償維持生活，這樣的保障是沒有持續(xù)性的，當征地賠償消耗完或者生活突然遇到不可抗因素時，失地農民就會迅速陷入貧困。同時，由于我國最低生活保障覆蓋面較窄，失地農民大都沒有低保，有低保的也很難僅憑低保過活，我國對最低生活保障實行的標準是：城市月標準240元，人均月補助172 元，而農村月標準100.84 元，人均月補助68元，前者分別是后者的2.53 倍和2.7 倍。這大大影響了我國社會主義公平正義，更有悖于集體主義精神。有關研究顯示，對我國政府來說，將占農村人數少部分的失地農民的低保提高到城市水平并不是一個很重的負擔。因此，對失地農民防護性福利保障的實行，可以從最低生活保障著手，將失地農民的最低生活保障提高到城市水平，實行失地農民最低生活保障城鄉(xiāng)一體。

4.研究城鄉(xiāng)一體的失地農民基礎性福利。我國的基礎性社會福利一直處在城鄉(xiāng)二元分割的狀態(tài)，面對城鄉(xiāng)福利一體化的趨勢，短期內實現全民的社會福利一體化還不現實。但實現失地農民的基礎性社會福利城鄉(xiāng)一體化，經多方努力還是有可能的。第一，教育福利的城鄉(xiāng)一體化。進入21世紀以來，我國對農村的教育投入一直在增加，這在一定程度上緩解了農村的教育困難，但并沒有緩解城鄉(xiāng)教育投入的不平衡，公共財政對教育的投入比重依然是城市大于農村，城市占有了幾乎全部的優(yōu)勢教育資源。因此，對失地農民采取城鄉(xiāng)一體的教育體系，將失地農民的子女納入城鎮(zhèn)教育體系，使他們也可以享受到優(yōu)勢的教育資源，改變目前的弱勢社會地位是很必要的。第二，醫(yī)療衛(wèi)生福利的一體化。我國的農民一直是社會弱勢群體的代表，收入更是處于社會的底層。當他們失去土地后，由于就業(yè)困難與生活成本的增加，生活水平會進一步的降低。因此，必須根據失地農民的實際情況，建立一體化的醫(yī)療衛(wèi)生福利體系，將他們納入城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保障之中，實現病有所醫(yī)。在資金方面短期內可以由地方財政支持，在情況得到緩解后逐步建立多方籌資機制，確保失地農民醫(yī)療衛(wèi)生福利的充足。對一些經濟條件較好的地區(qū)，也可以以集體的方式給失地農民投商業(yè)保險，使他們在看病就醫(yī)時無后顧之憂。相信通過提高征地補償標準、推動失地農民就業(yè)以及完善失地農民基礎性社會福利等措施，定能促進失地農民社會福祉的全面提升。

［1］葉繼紅.失地農民就業(yè)的類型、路徑與政府引導——以南京為例[J].經濟經緯，2007，（5）.

［2］李曉書.我國農村衛(wèi)生財政支出的狀況分析及政策選擇［J］.農業(yè)經濟，2008，（3）.

［3］馬曉潔.加大農村醫(yī)療衛(wèi)生的財政支出［EB/OL］.http：//www.chinado.cn/readnews.asp?newsid=842，2007-01-30/2014-08-06.