朱金娟

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

美國著名法學(xué)家勞倫斯·M·弗里德曼提出“關(guān)于開放社會(huì)，我僅僅意指這樣一個(gè)社會(huì):在這個(gè)社會(huì)中，法律機(jī)構(gòu)、組織和政府機(jī)關(guān)的構(gòu)造應(yīng)有利于方便它們?cè)谀撤N程度上暴露于公共輿論和公眾壓力之下;而且該社會(huì)中的此類機(jī)構(gòu)在某種程度上對(duì)這些壓力做出實(shí)際回應(yīng)?！雹亠@然，民主是開放社會(huì)的基本特征，政府行政活動(dòng)需公開透明并置于公眾的監(jiān)督之下，而行政參與正是政府基于輿論壓力“做出實(shí)際回應(yīng)”的有效方式。隨著現(xiàn)代開放社會(huì)的不斷發(fā)展與成熟，行政參與不可避免成為開放社會(huì)中有效的行政方式被廣泛采納于行政的各個(gè)階段與領(lǐng)域。這種廣泛的公眾參與行政活動(dòng)雖有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，然而也因其本身固有缺陷應(yīng)當(dāng)被合理限定。下文將闡釋行政參與的理論基礎(chǔ)，論證開放社會(huì)下行政參與的必然性與可能性，并初步對(duì)行政參與的主體、范圍的合理界限進(jìn)行探討。

一、行政參與的理論基礎(chǔ)

(一)人民主權(quán)論的法理支持

人民主權(quán)論的思想淵源可以追溯到古羅馬時(shí)期，在查士丁尼的《法學(xué)階梯》中表達(dá)了君主之權(quán)來源于人民的自然法觀念，這是樸素的人民主權(quán)論的雛形，而后啟蒙運(yùn)動(dòng)思潮高漲，洛克與盧梭進(jìn)一步完善了人民主權(quán)論，形成了完整體系。洛克認(rèn)為人民并不直接行使主權(quán)而是將其委托給特定的機(jī)關(guān)加以行使，強(qiáng)調(diào)“人民的同意是一切政府合法性的基礎(chǔ)”，而在盧梭看來“人民作為一個(gè)整體實(shí)際行使國家的最高權(quán)力”，強(qiáng)調(diào)“人民主權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性”。②無論是否是由人民來直接行使主權(quán)，毫無疑問國家的權(quán)力來源于公民權(quán)利的部分讓渡，政府是這種派生權(quán)力的直接行使者，而人民才是權(quán)利的享有者，有權(quán)決定政府的形式與權(quán)利。

行政參與正是公民行使權(quán)力的直接表現(xiàn)形式，人民主權(quán)論為公民行政參與提供了法理支持。德國行政法學(xué)家奧拓·邁耶曾提出“真正的公法權(quán)利是從授予個(gè)人參與權(quán)開始的”，這種私人公權(quán)不僅僅是權(quán)利個(gè)體為實(shí)現(xiàn)自身利益而行使，更多的是保障公共利益。現(xiàn)代國家的政治決策等行政過程中公民享有平等參與的權(quán)利并有權(quán)表達(dá)自己意志與主張，事實(shí)上政府行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是公眾意志的集中體現(xiàn)，現(xiàn)代行政理論要求充分的公眾參與成為某些行政活動(dòng)是否正當(dāng)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，那么公民參與到行政過程中就有其正當(dāng)性與合理性。

(二)行政參與權(quán)的憲法依據(jù)

《憲法》第二條第一款規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，第三款規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。這不僅在法律形式上確定了人民主權(quán)的基本憲法原則，同時(shí)也為人民參與行政活動(dòng)提供了憲法性依據(jù)，將行政參與權(quán)合憲化成為一項(xiàng)基礎(chǔ)的公法權(quán)利。正如德國法學(xué)家哥伯所說“個(gè)人與全體相結(jié)合時(shí)對(duì)國家具有的權(quán)利就是公權(quán)利，主要是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共事務(wù)的參與權(quán)”，這種根據(jù)國家公法而取得的法律力量使得公民與政府之間的法律地位得以平衡，為公民能夠進(jìn)行政治參與提供了切實(shí)的法律保障。

憲法明確規(guī)定人民具有參與管理國家、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，此類事務(wù)無疑屬于行政活動(dòng)。因此，行政參與必須依照法律規(guī)定的途徑和形式來實(shí)現(xiàn)，而具體參與的途徑與形式應(yīng)當(dāng)不局限于憲法規(guī)定，還包括具體部門法、各級(jí)政府頒布的行政法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范性文件。其參與的途徑與形式具有多樣性，如通過座談會(huì)、聽證會(huì)等直接參與到立法活動(dòng)或重大行政決策過程，以集會(huì)、游行等憲法賦予的言論表達(dá)自由方式向各級(jí)政府及其工作人員提出批評(píng)與建議，通過信訪、新聞媒體監(jiān)督等方式對(duì)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行行政監(jiān)督，以基層群眾性自治組織實(shí)行自治實(shí)現(xiàn)直接參與社會(huì)公共事務(wù)等。從行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式來看，行政參與權(quán)是公民行使其他政治權(quán)利的前提，只有賦予公民進(jìn)入到行政過程的權(quán)力才能構(gòu)建實(shí)現(xiàn)其他公民基本權(quán)利的途徑。

二、開放社會(huì)下行政參與的必然性與可能性

(一)開放社會(huì)下行政參與的必然性

無論是波普爾的政治學(xué)概念下的開放社會(huì)還是弗里德曼法學(xué)概念下的開放社會(huì)，其共同的指向均在民主化的社會(huì)。民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員通過直接或者間接的方式參與到到?jīng)Q策管理過程，其與行政參與有著本質(zhì)上的同源性，目的均在于在公民與政府之間建立一個(gè)良好的溝通平臺(tái)，使公眾意志能夠完整的、快速的、有效的傳達(dá)到行政決策者并且成為行政活動(dòng)的依據(jù)。這是開放社會(huì)下民主法治觀念的深植于公民內(nèi)心的必然趨勢(shì)，也是作為“天生政治人”在利益取向支配下，我們要求能更多參與到直接影響自身利益的行政活動(dòng)中，要求平等的與政府協(xié)商的機(jī)會(huì)以期實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)之間的利益博弈。

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，開放社會(huì)要求政府機(jī)關(guān)無論是行政決策還是行政執(zhí)法均需要存在充分的合理性與正當(dāng)性，此時(shí)政府的行政活動(dòng)完全置于公眾輿論監(jiān)督之下，而有效的政府決策應(yīng)當(dāng)在一定程度上吸收公眾輿論并予以轉(zhuǎn)化。因此，行政參與成為開放社會(huì)下政府應(yīng)對(duì)公眾輿論的必然選擇。正當(dāng)?shù)恼疀Q策是按照能夠被公眾普遍接受的一種合法的民主化的形式制定出來的，顯然行政參與能夠?yàn)檎顒?dòng)提供程序正義基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)有限政府的建設(shè)。

(二)開放社會(huì)下行政參與的可能性

現(xiàn)代社會(huì)開放程度不斷提高，這種開放不僅體現(xiàn)在一國的對(duì)外交往上，也指社會(huì)信息開放深度廣度的不斷提高，公民在開放社會(huì)下獲取信息的途徑增多，獲取信息也更為容易。這種全球化、信息化的時(shí)代特征使得公民參與行政活動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展，傳統(tǒng)的二元化的民主模式得以改變逐漸形成“國家—公民社會(huì)—公民”三元化模式，“一部分國家權(quán)力轉(zhuǎn)移到各種非政府組織構(gòu)成的公民社會(huì)直接行使”。③某種程度上來說，公民社會(huì)是行政參與不斷發(fā)展的產(chǎn)物，是利益?zhèn)€體為在與公權(quán)利益博弈中獲取更大的優(yōu)勢(shì)而自發(fā)組成的利益集團(tuán)。從這個(gè)角度來說，行政參與催生國家公權(quán)力的逐漸轉(zhuǎn)化不僅推動(dòng)民主行政使民主模式進(jìn)一步完善，同時(shí)也促使行政參與程度加深，公眾意志對(duì)行政活動(dòng)的影響力增強(qiáng)。

開放社會(huì)下民主模式的發(fā)展使行政參與更為直接，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊設(shè)備進(jìn)一步普及也使得行政參與范圍擴(kuò)大，參與程度加深。傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒體已經(jīng)不再是信息載體的主流形式，人們更多的通過網(wǎng)絡(luò)直接向政府機(jī)關(guān)表達(dá)其意志主張，互聯(lián)網(wǎng)成為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的主要陣地。信息化、數(shù)字化時(shí)代不僅讓政府的行政活動(dòng)到達(dá)前所未有的公開化、透明化程度，讓公民的行政參與的途徑與方式更為多樣化、簡易化，更使得普通公眾能夠參與到全國性的行政活動(dòng)成為可能，如孫志剛案推動(dòng)收容制度的廢除就是公民以互聯(lián)網(wǎng)為媒介直接參與行政活動(dòng)的最佳證明。

三、行政參與主體的資格限定

行政參與主體界定主要解決的是“誰參與”的問題，卡爾·科恩在《論民主》中曾提出“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那項(xiàng)決策的制作過程”，可見凡是受到某項(xiàng)行政權(quán)實(shí)質(zhì)影響的個(gè)人或者組織均有權(quán)參與該項(xiàng)行政權(quán)相關(guān)的行政活動(dòng)。然而“對(duì)參與者的界定不當(dāng)會(huì)帶來嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)”，普通公眾參與行政決策有其固有缺陷，如普通公眾文化水平、專業(yè)技能的參差不齊會(huì)難以保證行政活動(dòng)的正確性，不同利益群體的價(jià)值沖突會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在把握公共利益時(shí)可能出現(xiàn)偏差。因此，對(duì)行政參與主體的資格進(jìn)行一定的限制是十分必要的。

(一)確?！袄﹃P(guān)系人”的主體資格

“利害關(guān)系人”最初產(chǎn)生于私法關(guān)系中，指與已經(jīng)發(fā)生的法律關(guān)系產(chǎn)生某種實(shí)質(zhì)聯(lián)系的第三人，而后隨著行政法的快速發(fā)展，“利害關(guān)系人”拓展到公法領(lǐng)域，其性質(zhì)地位均發(fā)生了相應(yīng)的變化。行政法域下我們認(rèn)為“利害關(guān)系人”為行政行為的實(shí)施將直接對(duì)其產(chǎn)生重大影響的人，包括自然人、法人和其他組織。

首先，從法律關(guān)系主體的角度來看，利害關(guān)系人是受到行政主體的行政活動(dòng)所產(chǎn)生的義務(wù)的直接承受者，因此與“行政相對(duì)人”本質(zhì)上具有內(nèi)在同構(gòu)性，均屬于“參與行政法律關(guān)系、對(duì)行政主體享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的公民、法人或組織”④。因此，利害關(guān)系人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)在開展行政決策時(shí)聽取并充分考量自己的主張與意見。其次，確保利害關(guān)系人參與行政活動(dòng)的主體資格有利于實(shí)現(xiàn)民主行政目標(biāo)。如果行政活動(dòng)不能讓其直接的利害相關(guān)者參加，剝奪其表達(dá)、辯解、防御的權(quán)利，那么該行政結(jié)果往往是“非民主”的。最后，從最具典型代表意義的行政參與活動(dòng)即行政聽證的相關(guān)制度規(guī)范規(guī)定來看，普遍要求與聽證事項(xiàng)有直接利害關(guān)系方參與。這種利害關(guān)系方的代表人參加具體的行政決策活動(dòng)已由立法形式確定成為衡量其程序是否正當(dāng)?shù)谋匾獥l件之一，因此，利害關(guān)系人的行政參與主體資格同樣具有合法性依據(jù)。

(二)適當(dāng)限制“行政相關(guān)人”的參與權(quán)

行政相關(guān)人的定義與私法中的“利害關(guān)系人”相似，指“參與到業(yè)已發(fā)生的行政法律關(guān)系中、與行政行為有法律上利害關(guān)系、其正當(dāng)權(quán)益在客觀上受到行政行為影響的個(gè)人與組織”⑤。因行政相關(guān)人與行政行為之間同樣存在利害關(guān)系，其合法權(quán)益客觀上也將受到該行為一定程度的影響，如行政處罰雖直接針對(duì)的是被處罰人，但是與被處罰人有著法律上的利害關(guān)系的相關(guān)人同樣要受到不同程度的影響，如被處罰人的債權(quán)人債權(quán)利益，被處罰人的扶養(yǎng)人的生活質(zhì)量等均將受到不同程度的影響。因此，行政相關(guān)人參與行政活動(dòng)具有正當(dāng)性、必要性。

英國學(xué)者H． K． 科爾巴奇在談及政策由誰制定時(shí)提到“并不是所有與政策問題有關(guān)的人都會(huì)在談判桌上擁有席位，也不是每個(gè)位置都是一樣的分量”，那么作為并非為行政活動(dòng)直接影響者的行政相關(guān)人在進(jìn)入行政參與領(lǐng)域時(shí)應(yīng)當(dāng)受到合理的限制。首先，基于行政成本控制理論考慮，讓所有的行政相關(guān)人參與到行政活動(dòng)中顯然是不現(xiàn)實(shí)的，行政機(jī)關(guān)不僅需要為其支付大量的行政成本，且整個(gè)行政決策過程將被不當(dāng)延長難以保證行政活動(dòng)的及時(shí)性。其次，行政效率下降，行政機(jī)關(guān)難以進(jìn)行有效的組織與管理，也難以從紛雜的行政相關(guān)人的主張建議中提煉出有用信息，甚至?xí)艿焦室庹`導(dǎo)而做出錯(cuò)誤的決策。因此，根據(jù)不同的行政活動(dòng)特征，適當(dāng)?shù)南拗菩姓嚓P(guān)人的參與權(quán)是十分有必要的，比如強(qiáng)調(diào)效率與利益直接沖突的聽證程應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制相關(guān)人的參與，而在低成本運(yùn)作的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查中可以放寬相關(guān)人的準(zhǔn)入。

(三)特定群體的特殊限定

1． 專家、學(xué)者的適當(dāng)參與。專家、學(xué)者因具有較高的知識(shí)水平、特定的專業(yè)技能比一般的普通公眾在某些專業(yè)性較高的領(lǐng)域中更具參與優(yōu)勢(shì)，有些專業(yè)性鑒定結(jié)論、評(píng)估報(bào)告等必須由專家、學(xué)者才能完成，因此在特定行政活動(dòng)中賦予專家、學(xué)者參與權(quán)是必不可少的。如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中明確規(guī)定“建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專家、和公眾的意見采納或者不采納的說明”，各地政府的行政聽證程序也不同程度的規(guī)定了有關(guān)專家、學(xué)者的參與權(quán)。因此，僅在涉及重大公共利益事項(xiàng)的行政決策或者需要較高的專業(yè)性價(jià)值判斷的行政活動(dòng)中需要專家、學(xué)者的直接參與，而那些僅關(guān)乎個(gè)人利益或者小范圍的團(tuán)體利益并不涉及專業(yè)判斷的行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)避免專家、學(xué)者的不當(dāng)干預(yù)。若無限制讓專家、學(xué)者參與到與其毫無關(guān)系的行政活動(dòng)中，就等于認(rèn)可不相干的人可以干預(yù)他人的權(quán)利行使，不僅有悖于法治所追求的自由平等也不利于行政參與的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

2．黨政機(jī)關(guān)人員的限定參與。雖然相關(guān)的法律法規(guī)并沒有直接將黨政機(jī)關(guān)工作人員排除在行政參與的主體范圍，而且其作為普通公民同樣有權(quán)利參與行政，但是因其特殊的公職身份應(yīng)當(dāng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)人員作為參加人參與行政活動(dòng)進(jìn)行人數(shù)、領(lǐng)域上的限制。首先，按照行政法的回避原則，黨政機(jī)關(guān)人員作為公民不宜參與與其職務(wù)領(lǐng)域直接相關(guān)的行政活動(dòng)。其次，黨政機(jī)關(guān)工作人員是行政權(quán)力的直接行使者，屬于公權(quán)的直接利益代表者、行政活動(dòng)的決策者、行政命令的執(zhí)行者，而行政參與實(shí)質(zhì)上是公權(quán)與私權(quán)之間的平等協(xié)商與利益博弈，因此即使在黨政機(jī)關(guān)工作人員的非職務(wù)領(lǐng)域也會(huì)因其特定身份、利益指向不同而有著價(jià)值偏差。所以，在非職務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，黨政機(jī)關(guān)人員作為普通公眾參與行政決策，其人數(shù)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，避免這種價(jià)值偏差會(huì)掩蓋普通公眾的意愿表達(dá)，以充分保障行政參與的公正性。

四、行政參與范圍的合理限制

盡管行政參與有著其充分的必要性，但并不是所有的行政領(lǐng)域任何人都有必要介入，過度的行政參與并不一定能帶來合理的、公正的、良性的行政結(jié)果，盲目的追求民主行政只會(huì)適得其反。理論上，行政參與是一種廣泛的參與，可以涵蓋行政活動(dòng)開始到結(jié)束的所有階段且?guī)缀醢ㄋ械男姓袨椋缌⒎?、決策、執(zhí)法、聽證、監(jiān)督等等。實(shí)際上，行政參與的領(lǐng)域、范圍不應(yīng)是毫無限制的，在某些特定的行政領(lǐng)域設(shè)立相應(yīng)的合理界限，才能實(shí)現(xiàn)行政參與效率最大化。下面主要從幾個(gè)比較具有代表意義的行政活動(dòng)來探討行政參與具體領(lǐng)域的合理限制:

(一)行政立法領(lǐng)域

《立法法》第五條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”，第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”，上述法律規(guī)定直接肯定了公民有直接參與行政立法的權(quán)利。2001 年國務(wù)院頒布《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》進(jìn)一步明確公眾參與行政立法的前提、途徑與方式。根據(jù)上述行政法規(guī)的具體規(guī)定，在行政法規(guī)規(guī)章立項(xiàng)、起草、送審、公布各個(gè)階段公眾均有參與表達(dá)分歧意見的權(quán)利與可能性。

“公民有時(shí)認(rèn)為某項(xiàng)決策的預(yù)期結(jié)果是符合自己意愿的，因此，他們?cè)诓粎⑴c的情況下也會(huì)接受這項(xiàng)決策”。⑥顯然，行政立法領(lǐng)域的行政參與應(yīng)當(dāng)具有選擇性，行政效率與行政成本論要求并不是所有的行政立法過程均需要公民的參與。在行政機(jī)關(guān)完全可以肯定“預(yù)期結(jié)果”能符合“公眾意愿”時(shí)，如單純授益性的行政立法則不需要再進(jìn)行行政參與，避免出現(xiàn)行政浪費(fèi)。同時(shí)，由于立法活動(dòng)是要求最為嚴(yán)格的行政行為，具有較高的專業(yè)性，行政參與不宜過于寬泛。如《行政法規(guī)制定程序條例》第二十一條明確在涉及重大、疑難問題時(shí)法制機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)”召開有關(guān)單位及專家參與的論證會(huì)、座談會(huì)，第二十二條規(guī)定僅是賦予法制機(jī)構(gòu)在涉及公眾切身利益時(shí)有“可以”舉行聽證會(huì)使有關(guān)公眾參與權(quán)利，而其他的立法活動(dòng)行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定是否選擇公眾參與。這種在法律規(guī)范中明確的、詳細(xì)的例舉具體行政立法公眾參與的范圍、程度不僅有利于行政立法的專業(yè)化、科學(xué)化，也明確了行政立法的公眾參與的合理界限，為現(xiàn)實(shí)操作提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

(二)行政管理領(lǐng)域

行政管理是個(gè)十分寬泛的行政概念，是行政活動(dòng)中最為復(fù)雜的領(lǐng)域，泛指運(yùn)用國家權(quán)力對(duì)一切社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)。在此我們主要討論涉及價(jià)格制定、環(huán)境及規(guī)范編制等重大社會(huì)利益事項(xiàng)行政決策以及公民通過基層自治組織或各種行業(yè)協(xié)會(huì)社團(tuán)所進(jìn)行的對(duì)公共事務(wù)的自行管理活動(dòng)。

“原則上，對(duì)公眾可接受性期望越高的問題，行政參與的規(guī)模就應(yīng)當(dāng)越大;和公民利害關(guān)系越密切的領(lǐng)域，行政參與就越應(yīng)通過法律規(guī)范加以確認(rèn)”。⑦在諸如公用事業(yè)價(jià)格規(guī)制等涉及全體公眾且與切身利益密切相關(guān)的重大社會(huì)利益事項(xiàng)的行政決策過程中行政參與的規(guī)模應(yīng)當(dāng)較大，如《價(jià)格法》第二十三條在進(jìn)行公共事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格定價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)廣泛征求直接相關(guān)者的有關(guān)意見。針對(duì)專業(yè)性程度較高的環(huán)境評(píng)估規(guī)劃時(shí)，不僅要求公眾與有關(guān)單位的參與還明確了專家的行政參與權(quán)，這種參與不僅僅應(yīng)當(dāng)要求與該事項(xiàng)密切相關(guān)的群眾參與，同時(shí)還要求具有一定專業(yè)知識(shí)的專家、學(xué)者參與為該行政提供專業(yè)建議，確保決策的科學(xué)合理。

《憲法》、《城市居民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了公民可以通過居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織參與基層相關(guān)的社會(huì)公務(wù)事務(wù)的自治管理活動(dòng)，以充分進(jìn)行基層民主建設(shè)。同時(shí)，《憲法》賦予公民結(jié)社權(quán)，公民同樣可以通過組織、參加各種行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)參與國家社會(huì)公共事務(wù)的管理，如婦聯(lián)、殘聯(lián)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等專業(yè)性較強(qiáng)、社會(huì)影響較深的非政府組織。無論是基層群眾自治組織，還是自治度不斷在提高的非政府組織均是開放社會(huì)下公民進(jìn)行行政參與的重要途徑，兩者在行政參與的深度、廣度不斷拓展過程中發(fā)揮著重要作用。這兩種行政參與方式由相關(guān)法律規(guī)范的明確賦予，其具體的參與范圍、方式、程度也應(yīng)當(dāng)完全規(guī)制于法律法規(guī)的明確授權(quán)。

綜上所述，行政管理領(lǐng)域中的公眾行政參與的合理界限可以從三個(gè)方面加以確定，是否涉及公民切身利益、是否涉及重大的社會(huì)公共利益、是否有相關(guān)法律規(guī)范明確授權(quán)。

(三)行政監(jiān)督領(lǐng)域

加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督是開放社會(huì)下追求依法行政、建立法治政府已達(dá)成的共識(shí)。隨著信息化、互動(dòng)型社會(huì)不斷發(fā)展，行政監(jiān)督的手段方式也不斷呈現(xiàn)多樣化，公民可以通過書信、走訪的形式或通過報(bào)刊雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等輿論工具對(duì)行政機(jī)關(guān)提出建議、批評(píng)、控訴、檢舉，直接參與對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為的監(jiān)督活動(dòng)。實(shí)質(zhì)上，公民參與進(jìn)入行政監(jiān)督領(lǐng)域是外部監(jiān)督逐步內(nèi)化的表現(xiàn)形式，而這種轉(zhuǎn)化的內(nèi)部監(jiān)督較外部監(jiān)督更為有效、有力。

《憲法》第二十七條規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”。該條規(guī)定使公民參與到行政監(jiān)督領(lǐng)域的行政參與具有合憲性，并且成為行政監(jiān)督的重要組成部分。隨著開放社會(huì)的成熟，各地政府對(duì)行政監(jiān)督內(nèi)在要求不斷提高，公民的行政參與程度不斷擴(kuò)大，這是提高行政機(jī)關(guān)的行政效率、優(yōu)化行政執(zhí)法、促使有限政府的完善的有效手段。盡管并不是所有的行政監(jiān)督領(lǐng)域各地政府均有了詳細(xì)明確的規(guī)定，但行政參與進(jìn)入行政監(jiān)督領(lǐng)域是這個(gè)時(shí)代不可扭轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，參與的形式與程度均將達(dá)到新的高度，成為所有行政活動(dòng)領(lǐng)域中行政參與范圍最廣的領(lǐng)域。

五、結(jié)語

黨的十八屆三中全會(huì)改革決定明確提出要加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，需要從各領(lǐng)域多層次的擴(kuò)大公民行政參與的途徑，進(jìn)一步豐富民主形式，更加注重健全民主制度?！氨M管民主/參與能夠?yàn)檎疀Q策提供程序正義，但是抽象的‘民主’‘參與’概念仍然需要具體的細(xì)節(jié)設(shè)定和操作方法才能將這種程序正義轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)”。⑧行政參與仍需要通過法律規(guī)范明確其參與的范圍界限、程序方法，只有將法定的權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，才能確保該權(quán)利毫無障礙與保留的廣泛行使，才能促使行政參與充分發(fā)揮其效力，才能最終實(shí)現(xiàn)民主行政，完善具有中國特色的社會(huì)主義民主政治制度的建設(shè)。

注釋:

①參見［美］弗里德曼．選擇的共和國——法律、權(quán)威與文化．高鴻均等譯．清華大學(xué)出版社，2005，23．

②參見李衛(wèi)華． 行政參與主體研究． 法律出版社，2012，39 －43．

③參見姜明安．公眾參與與行政法治．中國法學(xué)，2004(2):36．

④方世榮．論行政相對(duì)人．中國政法大學(xué)出版社，2000，6．

⑤李衛(wèi)華．行政參與主體研究．法律出版社，2012，121．

⑥［美］約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略． 轉(zhuǎn)引自劉福元． 行政參與的度量衡．法律出版社，2012，75．

⑦劉福元．行政參與的度量衡．法律出版社，2012，78．

⑧劉福元．行政參與的度量衡．法律出版社，2012，37．

［1］劉福元．行政參與的度量衡［M］．北京:法律出版社，2012．

［2］方世榮．論行政相對(duì)人［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2000．

［3］李衛(wèi)華．行政參與主體研究［M］．北京:法律出版社，2012．

［4］高鴻均等譯，［美］弗里德曼:《選擇的共和國——法律、權(quán)威與文化》［M］，北京:清華大學(xué)出版社，2005．

［5］姜明安．公眾參與與行政法治［J］．中國法學(xué)，2004(2)．

［6］楊建順．參與型行政也有限度［N］． 檢察日?qǐng)?bào)，2014 －4 －10(3)．

［7］莫于川．公眾參與潮流和參與式行政法制模式——從中國行政法民主化發(fā)展趨勢(shì)的視角分析［J］． 國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，19(4)．

［8］蔡定劍． 中國公眾參與的問題與前景［J］． 民主與法治，2010(10)．