張 欣

（1.中國(guó)人民公安大學(xué)，中國(guó) 北京 100038；2.北京市石景山區(qū)公安消防支隊(duì)，中國(guó) 北京 100081）

消防活動(dòng)是國(guó)家通過(guò)行政管理指導(dǎo)、監(jiān)督等方式，調(diào)整人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)和環(huán)境的不安全因素，以預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生；同時(shí)通過(guò)提供及時(shí)的火災(zāi)救助減少火災(zāi)造成的損失。消防行政活動(dòng)本身實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)消防行政部門對(duì)公共消防安全事務(wù)進(jìn)行的行政管理活動(dòng)，兼具規(guī)制行政與給付行政的功能。

第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)消防法》，已于2009年5月1日起正式實(shí)施，與修訂前相比，新法的一個(gè)重要變化是明確賦予了公安消防機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，進(jìn)一步完善了消防執(zhí)法權(quán)的權(quán)力構(gòu)成，克服了公安消防機(jī)構(gòu)因強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的缺失造成的執(zhí)法困境，有利于貫徹實(shí)施消防法律法規(guī)，及時(shí)消除火災(zāi)隱患[1]。但是，從《消防法》實(shí)施的這幾年來(lái)看，以實(shí)力強(qiáng)制為主要特征的消防行政強(qiáng)制執(zhí)行，如果運(yùn)用不當(dāng)，就會(huì)直接侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，公安消防機(jī)構(gòu)也可能因此陷入行政復(fù)議和行政訴訟的泥潭，成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。

1 消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念和特征

1.1 消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念

研究消防行政強(qiáng)制執(zhí)行首先要理清行政強(qiáng)制、消防行政強(qiáng)制、消防行政強(qiáng)制執(zhí)行三者之間的關(guān)系[2-5]。行政強(qiáng)制是行政法上的一種基本制度，作為一種手段它在行政管理的過(guò)程中被廣泛使用。消防行政強(qiáng)制則是指消防行政主體為實(shí)現(xiàn)消防行政的目的，對(duì)相對(duì)人和相關(guān)物及行為等予以約束與處置的強(qiáng)制性行為，是行政強(qiáng)制制度在消防行政管理活動(dòng)中的具體運(yùn)用。消防行政強(qiáng)制是行政強(qiáng)制的一個(gè)種屬，對(duì)行政強(qiáng)制認(rèn)識(shí)的各種觀點(diǎn)直接影響到對(duì)消防行政強(qiáng)制概念的理解。具體而言，消防行政強(qiáng)制包括消防行政強(qiáng)制執(zhí)行和消防行政強(qiáng)制措施兩方面內(nèi)容。

我國(guó)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制制度[6]是以司法強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自己直接執(zhí)行為輔的制度，消防行政強(qiáng)制執(zhí)行是消防行政執(zhí)法的終結(jié)程序，是消防行政執(zhí)法達(dá)到預(yù)定法律效果，最終消除火災(zāi)隱患的必要手段。

1.2 消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的特征

適當(dāng)而必要的消防行政強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)于保障消防執(zhí)法權(quán)的有效運(yùn)作，及時(shí)消除火災(zāi)隱患，具有十分重要的意義。盡管消防行政強(qiáng)制與一般行政強(qiáng)制從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一致的，即都是一種限權(quán)行為，但由于消防活動(dòng)本身的特點(diǎn)，消防行政強(qiáng)制執(zhí)行與一般行政強(qiáng)制執(zhí)行相比較，又具有以下特點(diǎn)[7]：以行政相對(duì)人不履行規(guī)定的義務(wù)為前提；確保實(shí)現(xiàn)的依據(jù)只能是已經(jīng)成立并發(fā)生效率的具體行政行為；執(zhí)行主體可請(qǐng)第三方代為執(zhí)行；執(zhí)行目的不是制裁違法行為。

2 消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的原則

為了保障消防行政強(qiáng)制執(zhí)行合法、公正、高效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，公安消防機(jī)構(gòu)在實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)應(yīng)遵循以下原則：依法強(qiáng)制執(zhí)行原則；比例原則；及時(shí)、準(zhǔn)確原則；強(qiáng)制與教育和預(yù)防相結(jié)合的原則；權(quán)利保障原則。

3 我國(guó)消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀和不足

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，火災(zāi)隱患處處存在，火災(zāi)事故頻發(fā)，這一切與社會(huì)消防安全意識(shí)差有一定關(guān)系，同時(shí)消防管理監(jiān)督不力也有一定的原因[8-10]。除了消防監(jiān)督制度本身的問(wèn)題、警力不足以及一些地方執(zhí)法不嚴(yán)、行政干預(yù)執(zhí)法等因素外，消防行政強(qiáng)制執(zhí)行不足也是導(dǎo)致消防監(jiān)督不力的主要因素。從我國(guó)消防行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的現(xiàn)狀看，主要存在著以下不足：

1）立法上的缺陷

法律關(guān)于消防行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定不夠明確，易形成實(shí)踐中行政處罰實(shí)施主體的多重性；再者，地方消防法規(guī)與法律之間關(guān)于消防行政強(qiáng)制的規(guī)定存在沖突，使得各地的消防行政強(qiáng)制執(zhí)行也比較混亂。

2）消防行政強(qiáng)制執(zhí)行模式本身的缺陷

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)強(qiáng)制拆除等即時(shí)強(qiáng)制和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰決定的執(zhí)行沒(méi)有操作性強(qiáng)的法律依據(jù)，且沒(méi)有查封、扣押等相應(yīng)的執(zhí)行措施。

3）執(zhí)行時(shí)間不合理

根據(jù)《行政訴訟法》和最高人民法院的相關(guān)司法解釋，公安消防機(jī)構(gòu)作出的行政處罰決定要在行政相對(duì)人三個(gè)月的訴訟期滿后才能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而由于火災(zāi)隱患的動(dòng)態(tài)性和危險(xiǎn)性特點(diǎn)，行政相對(duì)人的起訴期限可能導(dǎo)致行政處罰的執(zhí)行變得毫無(wú)意義，并無(wú)限放大了火災(zāi)危險(xiǎn)性。

4）消防行政強(qiáng)制執(zhí)行手段單一，程序的欠缺

在現(xiàn)行模式下，公安消防部門基本上所有的行政處罰和行政決定的執(zhí)行都須申請(qǐng)法院，以至于一些罰款、沒(méi)收或責(zé)令停止違法行為的處罰在法院久拖不決，難以得到及時(shí)執(zhí)行。

4 加強(qiáng)消防強(qiáng)制執(zhí)行建設(shè)的建議

由于理論研究的缺乏和認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，致使制度實(shí)踐也表現(xiàn)出諸多困擾與沖突，導(dǎo)致立法目標(biāo)部分落空[11]。消防行政強(qiáng)制實(shí)踐的現(xiàn)狀折射出現(xiàn)行消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的諸多缺陷，因而需要對(duì)消防行政強(qiáng)制執(zhí)行制度加以完善，應(yīng)當(dāng)從消防行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定、消防行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的程序控制以及消防行政強(qiáng)制救濟(jì)制度的健全三方面綜合完善，結(jié)合消防工作的實(shí)踐需要并與相關(guān)制度銜接，在每一環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的方案，使公安消防機(jī)構(gòu)與行政相對(duì)人之間保持平衡，才有利于行政目的的實(shí)現(xiàn)和法律法規(guī)的良好運(yùn)行。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)確定消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念、特征和原則，闡述了新《消防法》頒布后，消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并提出加強(qiáng)消防強(qiáng)制執(zhí)行建設(shè)的建議。對(duì)消防強(qiáng)制執(zhí)行的深入研究，有助于立法機(jī)關(guān)規(guī)范設(shè)定消防行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施消防行政強(qiáng)制執(zhí)行，切實(shí)提高執(zhí)法能力和水平，促進(jìn)執(zhí)法公正，維護(hù)公共利益。

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