[摘 要]我國從1998年開始對稀土實行出口配額管理至今已實施了一系列改革，但在出口配額的產(chǎn)品目錄、配額數(shù)量制定方法、配額和許可證的分配、配額下達(dá)時間和出口配額制度的監(jiān)管等方面仍存在不少問題，需要采取一系列措施，如細(xì)化并及時更新目錄、修改配額數(shù)量制定及分配方法、完善提前公告制度、建立稀土回收機制、加強監(jiān)管、建立配額取消機制等，以逐步完善我國稀土出口配額制度。

[關(guān)鍵詞]稀土；出口配額；監(jiān)管

[中圖分類號]F74 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]

2095-3283（2014）06-0004-03

[作者簡介]張群卉（1982-），女，湖北潛江人，講師，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：經(jīng)濟管制與公共經(jīng)濟。

[基金項目]受教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“轉(zhuǎn)型時期中國稀土出口管制機制研究” （項目編號：13YJC790203）、湖南省社科優(yōu)秀青年人才培養(yǎng)基金（項目編號：B21342）、湖南科技大學(xué)發(fā)展基金（項目編號：JA4310）資助。

一、引言

稀土是17種稀土元素氧化物的統(tǒng)稱，是信息技術(shù)、生物技術(shù)、能源技術(shù)等高技術(shù)領(lǐng)域和國防建設(shè)的重要基礎(chǔ)材料，有“工業(yè)維生素”的美稱，是國防安全和經(jīng)濟安全的重要保證，對國家安全極為重要。我國從1998年開始實施稀土出口配額管理，以期規(guī)范生產(chǎn)秩序，保護環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[1] 。然而，這一措施在一定程度上損害了其他國家的利益，遭至其他國家的不滿。2012年3月13日美國、歐盟、日本就中國限制稀土的出口問題，向WTO提起訴訟[2]。2014年3月26日，WTO裁定中國限制稀土出口的做法違背WTO相關(guān)規(guī)則，中國在保護本國稀土資源的戰(zhàn)役中首戰(zhàn)告負(fù) [3]。從國內(nèi)的情況來看，經(jīng)過多年的整合，稀土黑色產(chǎn)業(yè)鏈依然大行其道，國家每年的指令性生產(chǎn)計劃得不到落實，稀土供過于求的局面一直沒能改變[3]，稀土出口配額制作為一項重要調(diào)節(jié)措施在短時期內(nèi)不能放棄。因此，如何完善我國稀土出口配額制度已成為一個亟待解決的問題。

二、我國出口配額制度的歷史沿革

20世紀(jì)70年代，我國開始出口稀土。到90年代初，隨著出口權(quán)的放開，大量企業(yè)開始從事稀土的出口貿(mào)易，行業(yè)競爭日益激烈，加上大多數(shù)稀土產(chǎn)品都是低水平加工或不加工，只能競相壓低價格，出現(xiàn)了“散、亂、差”等問題，為解決這一問題，我國于1998年開始實施稀土出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。1999年，我國對稀土金屬礦、稀土金屬、氧化稀土、稀土鹽類、稀土永磁體實施配額管理，其中稀土金屬共4875噸，氧化稀土7500噸，稀土鹽類37500，稀土永磁體1199094噸，并提倡各地外經(jīng)貿(mào)主管部門將本地區(qū)出口配額下達(dá)到出口效益好、產(chǎn)品附加值高的出口企業(yè)，適當(dāng)向國有大中型生產(chǎn)企業(yè)傾斜[4]。2000年，出口配額向產(chǎn)地、資源地、主營企業(yè)所在地傾斜，與1999年出口配額相比，鹽類下降，金屬和氧化稀土增加，磁材不列入配額管理數(shù)[5]；2001年，我國正式加入WTO，但是我國在稀土、鎢等原材料的開采和貿(mào)易管理上并沒有因此而發(fā)生原則性的變化[2]。2005年，我國取消了稀土出口退稅，全年的出口配額為65609噸，與2004年基本持平，壓縮了出口配額企業(yè)名額；從2006年開始，我國稀土出口配額逐步緊縮，政府根據(jù)世界市場80%的用量下達(dá)出口配額；2008年，為對國內(nèi)稀土資源進行保護，我國實行出口配額管理制度，每年分兩批對獲得配額的企業(yè)和配額數(shù)量進行公布； 2009年之后，我國稀土監(jiān)管政策更加嚴(yán)格。2010年全年的稀土出口配額總量僅為30258噸，相比2009年的501451噸減少了近40%[6]。2011年，我國開始對稀土鐵合金、稀土初級產(chǎn)品實施出口配額許可證管理，限制初級產(chǎn)品的出口，促進稀土高附加值產(chǎn)品的出口，限額減少到30184噸；2012年，商務(wù)部宣布了新的稀土出口配額制度，根據(jù)生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保合規(guī)狀況來向他們分配配額，還將配額分為輕稀土配額和中重稀土配額[7]。2013年繼續(xù)分兩批公布出口配額，全年總配額數(shù)比2012年略有增加，達(dá)31001噸（見表1）。與配額數(shù)量的逐年減少相適應(yīng)，每年出口的企業(yè)數(shù)基本上也在不斷減少，從2007年批準(zhǔn)的41家減少到2010年的22家[4]。2013年這一數(shù)字雖有所增加，但也只有24家，是2007年的585%。

三、我國稀土出口配額制度中存在的問題

迄今為止，我國稀土出口管制措施已經(jīng)實施了16年。在這16年的時間里，我國稀土產(chǎn)業(yè)已經(jīng)呈規(guī)?；?、集約化發(fā)展，行業(yè)生產(chǎn)秩序有所改觀，產(chǎn)業(yè)鏈條基本上已經(jīng)建立。但也暴露出了不少問題和不足，具體說來，主要有以下幾點：

（一）實施出口配額的產(chǎn)品目錄不盡合理

1目錄的分類不夠詳細(xì)

從2012年起，中國分輕重稀土來分別下配額，此舉措是稀土出口配額管理制度的一大進步，對保護我國珍貴的中重稀土，完善配額分配方法發(fā)揮著重要作用。但輕重稀土也有很多具體的元素，各元素在資源稟賦、功能應(yīng)用、開采和冶煉加工模式、生產(chǎn)過程對環(huán)境的污染程度等方面都存在較大差異，可以做進一步的細(xì)分以體現(xiàn)這一差異。此外，對目錄的分類進行細(xì)化還可以從各元素被加工的程度來進行。加工程度低的給予較少的配額，加工程度深的給予較高的配額，以此來促進我國稀土行業(yè)向深加工轉(zhuǎn)變，提高出口產(chǎn)品的附加值和技術(shù)含量。

2對關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品的出口限制不夠

稀土雖然是不可再生資源，但是稀土中的17種元素卻可以再回收利用。如果只管制稀土，而不對關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品的出口加以限制，國外就可以進口廢舊物品，再提煉稀土，從而導(dǎo)致稀土的變相流失。但我國稀土出口配額目錄上并沒有反映出這一問題，對關(guān)聯(lián)產(chǎn)品未加限制。

3目錄更新速度慢

當(dāng)今科技飛速發(fā)展，對稀土中不同元素的需求和應(yīng)用也在不斷的變化，這就要求稀土出口目錄及時更新，以反映這一變化，并促進稀土產(chǎn)業(yè)向深加工和高技術(shù)型轉(zhuǎn)變[8]，我國的稀土出口目錄更新速度有待進一步提高。

（二）配額數(shù)量制定方法不盡合理

我國稀土出口配額每年均有剩余，雖然有諸多原因，如國外需求下降、稀土價格下跌、走私現(xiàn)象嚴(yán)重等，但出口配額過剩是事實，這從一個側(cè)面反映出我國的出口配額數(shù)量制定方法不盡合理。若配額數(shù)有時多于實際出口額，也存在少于的情況，還可能在各年之間進行調(diào)劑，把沒用完的配額分配到其他年份，但我國配額量每年都多，只能說配額已形同虛設(shè)。此外，雖然我國一直盡力在加強稀土開采管理的同時不影響國際市場對稀土的正常需求，在國際上卻仍然受到多國的指責(zé)和起訴。

（三）出口配額和許可證的分配不科學(xué)

我國出口配額和許可證主要根據(jù)企業(yè)往年的出口業(yè)績來制定。如商務(wù)部2007年稀土出口配額申報條件和申報程序規(guī)定，生產(chǎn)企業(yè)要獲得稀土出口配額，2005年出口供貨量達(dá)到2000噸以上或出口供貨金額達(dá)到3000萬元人民幣以上。若不能滿足上述要求，則需要近三年（2003-2005年）年均稀土出口數(shù)量在700噸以上或近三年年均稀土出口金額在400萬美元以上（以海關(guān)統(tǒng)計數(shù)字為準(zhǔn)）。而流通類企業(yè)則必須注冊資本在500萬元人民幣以上，近三年年均稀土出口數(shù)量在700噸以上或近三年年均稀土出口金額在400萬美元以上（以海關(guān)統(tǒng)計數(shù)字為準(zhǔn)）。2014年稀土出口配額申報條件和申報程序中也規(guī)定生產(chǎn)類企業(yè)2010—2012年每年均有出口實績（2010年以后獲得出口配額的企業(yè)，自獲得配額年份至2012年每年均有出口實績），相關(guān)數(shù)據(jù)以海關(guān)統(tǒng)計為準(zhǔn)。流通類企業(yè)注冊資本在5000萬元人民幣以上，2010-2012年每年均有出口實績，相關(guān)數(shù)據(jù)以海關(guān)統(tǒng)計為準(zhǔn)。商務(wù)部將以此為基礎(chǔ)，通過特定計算公式對配額進行分配。這一分配辦法并沒有考慮到不同類型稀土產(chǎn)品的價格和需求因素，不利于各種不同類型稀土產(chǎn)品的協(xié)調(diào)發(fā)展。過多地看重出口業(yè)績也使得配額的分配比較利于那些先進入該行業(yè)的企業(yè)和非生產(chǎn)企業(yè)，而對于一些較晚才拿到出口配額的企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)來說，沒有辦法用以往的業(yè)績來提供資質(zhì)證明，權(quán)重也就一直上不去，無法獲得更高的額度。不利于稀土行業(yè)的公平競爭，也容易滋生尋租行為，導(dǎo)致配額非法買賣。

（四）配額下達(dá)時間滯后

我國稀土出口配額下達(dá)到企業(yè)的時間平均滯后一個季度，這是稀土出口配額管理實行以來存在的一個大問題。稀土下達(dá)時間滯后，意味著企業(yè)要么等配額下達(dá)之后再制定具體的生產(chǎn)和銷售計劃，要么結(jié)合以往的情況和獲取的市場信息半盲目生產(chǎn)，在沒有取得配額的情況下與外商洽談交易。前者容易導(dǎo)致我國稀土產(chǎn)品供應(yīng)不穩(wěn)定，喪失部分國外訂單，促成了國外新的供應(yīng)源和替代產(chǎn)品的開發(fā)與擴展。后者容易導(dǎo)致我國企業(yè)在與外商洽談交易的過程中處于十分尷尬和被動的地位。

（五）對出口配額制度實施中監(jiān)管力度不夠

雖然中國海關(guān)將稀土列為重點打擊項目，但稀土產(chǎn)品的出口走私現(xiàn)象仍然存在?！吨袊南⊥翣顩r與政策》白皮書顯示，2006—2008年，國外海關(guān)統(tǒng)計的從中國進口稀土量，比中國海關(guān)統(tǒng)計的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出12倍。國內(nèi)外海關(guān)統(tǒng)計差異意味著這幾年中國稀土走私現(xiàn)象非常嚴(yán)重。有時走私數(shù)量甚至超出了正常渠道出口量。如2011年中國稀土走私量達(dá)到了2232萬噸，比國內(nèi)正常渠道出口量186萬噸還要多0372萬噸。更嚴(yán)重的是，有些走私數(shù)據(jù)也許并沒有查出來，實際走私數(shù)量可能比這一數(shù)據(jù)還多。如此巨大的走私量使得進一步加大我國稀土出口配額的監(jiān)管力度和懲罰力度刻不容緩。

四、完善我國稀土出口配額制度的政策建議

（一）細(xì)化并及時更新目錄

對出口配額目錄中的產(chǎn)品做進一步的分類，如按照稀土元素的種類、不同的元素加工程度來進行細(xì)分，并及時對目錄進行更新。不僅將該戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源都納入管理范圍，還應(yīng)對不同技術(shù)含量的產(chǎn)品實施不同程度的管制，以將資源留在國內(nèi)，保證國內(nèi)生產(chǎn)的充足供應(yīng)，促進稀土深加工、精加工，改變過去賤賣資源，而高價進口國外制成品的情況。

（二）結(jié)合國情確定配額數(shù)量及分配方法

配額的數(shù)量及其分配關(guān)系到我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的利用問題，關(guān)系到企業(yè)的利益，應(yīng)該綜合考慮多種因素，如我國長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、國內(nèi)需求量、企業(yè)的實際生產(chǎn)情況等。世界市場的需求可以作為考慮的因素之一，但其權(quán)重不應(yīng)該高于我國的國情，因為即使是WTO框架下也只是倡導(dǎo)自由貿(mào)易，絕不能強迫各國把國內(nèi)資源都賣掉。

（三）完善提前公告制度

目前，我國稀土出口配額總量一般都是由商務(wù)部參照各企業(yè)前幾年的出口實績分兩批決定，第一批于上一年年末公布，第二批則要等到當(dāng)年年中左右公布。這給許多企業(yè)帶來了諸多的風(fēng)險和不確定性，使其在生產(chǎn)、銷售中十分被動。這使得完善提前公告制度十分必要。有關(guān)部門可以為稀土行業(yè)制定中遠(yuǎn)期規(guī)劃，明確稀土出口配額趨勢，公布稀土出口配額調(diào)整的大致路徑。這樣企業(yè)就可以根據(jù)這些計算公式大致預(yù)測自己的配額，制定較為合理的生產(chǎn)經(jīng)營方案，在對外貿(mào)易中爭取主動。

（四）建立稀土回收機制

除了對稀土進行管制之外，還應(yīng)該對關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品的出口加以限制，防止國外進口含稀土元素的廢舊物品提煉稀土，以合理發(fā)揮稀土出口配額的效果。與此同時，國內(nèi)應(yīng)建立稀土回收機制，對關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品進行回收、再提煉和再利用。

（五）加強監(jiān)管

1加強對政府有關(guān)部門的監(jiān)管

加強對政府有關(guān)部門的監(jiān)管主要是為了防止和制止尋租行為，讓配額數(shù)量的制定、配額的分配以及審批程序更加公平、公正、合理?？梢詫徟^程透明公開，讓企業(yè)及時監(jiān)控配額的審批情況；讓非政府組織等部門定期對配額審批情況進行問責(zé)；鼓勵普通群眾監(jiān)督舉報違法違規(guī)的審批行為。

2加強對企業(yè)的監(jiān)管

加強對企業(yè)的監(jiān)管主要是為了防止和制止走私以及非法買賣配額的行為，讓企業(yè)按需出口、按能力出口、正當(dāng)競爭。具體的監(jiān)管環(huán)節(jié)包括申報前的監(jiān)管、申報時的監(jiān)管、審批后的監(jiān)管等。申報前的監(jiān)管主要考察企業(yè)的實際經(jīng)營狀況，申報時的監(jiān)管主要監(jiān)管企業(yè)是否真實具備稀土出口配額申報條件和申報程序中的各項要求，審批后的監(jiān)管主要監(jiān)管企業(yè)的配額使用情況，及時做出合理的調(diào)整。鼓勵社會大眾對稀土行業(yè)走私、非法買賣出口配額、不正當(dāng)競爭現(xiàn)象進行舉報[8]。

（六）建立配額取消機制

稀土出口配額許可證管理是為解決20世紀(jì)90年代我國稀土行業(yè)出現(xiàn)的“散、亂、差”問題建立的，此后又增加了保護環(huán)境等因素。因此，當(dāng)稀土產(chǎn)業(yè)呈規(guī)?；?、集約化發(fā)展，行業(yè)生產(chǎn)秩序完全改觀，產(chǎn)業(yè)鏈條日臻完善，稀土出口商品結(jié)構(gòu)和稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常合理，環(huán)境保護措施非常完善之后可以逐步取消出口配額機制，轉(zhuǎn)而用行業(yè)進入管制、征收資源稅和環(huán)境稅等措施來引導(dǎo)稀土行業(yè)的出口，使我國對稀土出口的管理更加符合WTO規(guī)則。

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[4]中華人民共和國對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部關(guān)于下達(dá)1999年稀土產(chǎn)品出口配額的通知[EB/OL]110網(wǎng)站，http：//www110com，1999-02-14

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[8]張振華我國稀土出口戰(zhàn)略研究[C]2011 International Conference on Information， Services and Management Engineering （ISME2011）[A]2011：1988-1991

（責(zé)任編輯：張彤彤）