黃健新， 楊建州

(1.福建農(nóng)林大學管理學院，福建 福州 350002; 2.福建廣播電視大學公共事業(yè)系，福建 福州 350003;3.福建農(nóng)林大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350002)

隨著公務員考核工作的持續(xù)推進，公務員考核指標體系的建設越來越受到各級公務員管理機關的重視。公務員考核分為平時考核和年度考核。平時考核著眼于工作的推進，以對崗位職責和目標任務完成情況的考核為主，考核指標主要是崗位職責與目標任務分解而成的KPI指標，是以結果為導向的考核。年度考核則是一種定期考核，主要考核公務員年度綜合表現(xiàn)情況和能力水平，目的是為公務員的行為改進和職業(yè)發(fā)展提供依據(jù)，其主要特征是以行為為導向的考核。筆者主要以年度考核指標設計為探討對象，即如何在指標設計中體現(xiàn)這種行為導向，使年度考核指標準確反映公務員在某一崗位工作的整體水平、能力和工作業(yè)績。此外，在當前公務員年度考核實際操作中，存在考核指標過于籠統(tǒng)，無法準確反映不同類型、層級公務員工作特點，導致考核可操作性和有效性差的問題，不少地方針對這一問題，在公務員分類分級考核方面積極展開了有益探索，但到目前為止還未有比較成熟的公務員分類分級標準。為建立公務員年度考核指標體系，筆者在實踐的基礎上，提出了以服務考核為目的的公務員分類分級三維模型，并在此基礎上，提出公務員年度考核指標體系設計思路。

一、公務員分類分級考核的現(xiàn)狀

(一)公務員管理中的分類與分級

按照職位分類進行管理是公務員管理的基礎?！吨腥A人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)第14條第1款為公務員職位分類管理提供了法律依據(jù)，即“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類”。在公務員管理中，公務員職位分類主要體現(xiàn)在4個方面，即職務分類、錄用考試內(nèi)容分類、培訓分類和工資制度分類。但是，《公務員法》中并未明確按職位分類對公務員進行考核。

除了職位分類，《公務員法》還在政治層面上將公務員劃分為“領導成員”與“非領導成員公務員”兩類，并特別指出領導成員指機關的領導人員，不包括內(nèi)設機構擔任領導職務的公務員。領導職務層次從國家級正職到鄉(xiāng)科級副職，非領導職務層次在廳局級以下設置?！豆珓諉T法》中關于“領導成員”與“非領導成員公務員”的分類管理規(guī)定，主要體現(xiàn)在考核、任免、交流、辭職等4個管理環(huán)節(jié)?！豆珓諉T法》和隨后出臺的《公務員考核規(guī)定(試行)》在公務員考核層面，將“領導成員”與“非領導成員公務員”的考核主管機關進行了區(qū)別界定，“領導成員”按干部管理權限由上級機關進行考核，“非領導成員公務員”由本機關進行考核。

(二)公務員分類分級考核現(xiàn)狀

公務員的工作包羅萬象，沒有分類分級的考核很難反映公務員的工作特點，也就很難準確全面對公務員進行評價?？梢钥闯?，《公務員法》中關于公務員的分類分級辦法主要是基于職位設置和管理層級設置考慮的。這樣的分類分級并不適合在公務員考核中應用。從分類來看，如果應用于考核，相對于公務員所在不同部門、行業(yè)領域的多樣性，綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等三類分法過于籠統(tǒng)，不利于真實全面地反映個人的工作狀況。從分級來看，無論是一至十三級領導職務的分級還是九至十五級的非領導職務分級，如果從公務員管理、薪酬設計的角度，這樣的遞進設立是可行的。但如果每一級都建立不同層級能力的考核標準，則過于復雜，也不符合實際情況。此外，從考核角度來看，行政級別并不是公務員能力考核的唯一劃分依據(jù)。同樣的行政職級，在不同級別、不同地區(qū)、不同隸屬關系的單位中，所擔任的職務和承擔的職責不一樣，對公務員能力的要求也不一樣。

2010年國家公務員局開展公務員考核試點以來，部分試點部門和地區(qū)對公務員按考核的要求進行了分類分級嘗試。具體表現(xiàn)在：(1)分類考核方面。外交部根據(jù)工作內(nèi)容的不同，將被考核公務員區(qū)分為外交業(yè)務類、高級翻譯類、行政技術類；國防部按照業(yè)務管理和服務保障兩種類型分別進行考核；天津市公務員局將被考核公務員分為基層執(zhí)法類、服務窗口類、綜合管理類；河北省廊坊市人社局，按照公務員的崗位、行業(yè)等特點的不同進行區(qū)別考核，全市按照理論決策類、執(zhí)法執(zhí)紀類、專業(yè)技術類、常規(guī)事務類、調研寫作類、開拓突破類進行分類考核；福建省公務員局將公務員分為綜合服務類、行政執(zhí)法類、經(jīng)濟管理類、垂直管理類；浙江省公務員局將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)分為工業(yè)主導型、綜合發(fā)展型、農(nóng)業(yè)生態(tài)型，將市級機關分為窗口單位、非窗口單位、評議單位；湖南省公務員局將單位分為綜合管理部門、經(jīng)濟管理部門、執(zhí)法監(jiān)督部門。這些實踐都為公務員分類考核積累了寶貴的經(jīng)驗。但也應該看到，上述分法很多是根據(jù)單位性質進行區(qū)分，與該單位部分公務員實際從事的工作并不一致。如同屬城建監(jiān)察大隊，其內(nèi)部公務員有執(zhí)法的，也有從事后勤保障的，都按行政執(zhí)法類公務員進行考核，顯然不夠準確。(2)分級考核方面。深圳市政府曾分別給科、處、局級制定了能力標準，即科級公務員要求具備政務執(zhí)行能力、崗位示范能力、項目管理能力和公文處理能力；處級公務員要求具備政策執(zhí)行能力、計劃統(tǒng)籌能力、策劃組織能力和團隊建設能力；局級公務員要求具備政務決策能力、戰(zhàn)略思維能力、資源配置與監(jiān)管能力以及社會協(xié)調能力[1]。湖北省公務員局從能力席位視角，根據(jù)廳、處、科、科員分別設定了考核指標。這些分級的試點主要是根據(jù)行政級別進行，雖然有一定意義，但在實際中可操作性較低。如同是正處級公務員，在縣處級單位是領導干部，在地廳級單位是中層管理人員，但在省部級單位，可能只是一個辦事人員。如果都按同一標準進行考核，顯然無法準確反映被考核人的真實表現(xiàn)。

從上述試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，按公務員管理辦法的分類分級標準很難適應公務員實際考核的需要。為使公務員考核更加有針對性，必須依照考核的特點要求，設計一種能有效區(qū)別公務員崗位和工作特點的分類分級辦法，并在此基礎上建立指標體系，才能對公務員的績效進行客觀有效地評價。

二、以考核為導向的公務員分類分級三維模型構建

我國公務員考核主要是指對非領導成員公務員的考核，這在2007年頒布的《公務員考核規(guī)定(試行)》中有明確規(guī)定。2009年《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法(試行)》頒布后，對領導成員的考核也開始如非領導職務公務員考核一樣進入常態(tài)化。但是在同一個單位，領導成員和非領導成員公務員的考核主體不同，使用的考核辦法不同，不利于將所有公務員的考核納入統(tǒng)一視野，也不利于全體公務員的職業(yè)發(fā)展。經(jīng)過比對，兩種考核辦法的體系框架及內(nèi)容標準有很大的趨同性，因此，筆者把領導成員與非領導成員公務員的考核統(tǒng)一起來，納入同一體系進行考慮。

(一)根據(jù)職能維度的公務員分類

古德諾在《政治與行政》一書中指出，所有的政府都存在著兩種基本職能，即政治與行政。政治履行表達國家意志的職能，行政履行執(zhí)行國家意志的職能。政治與行政分類理論指出了作為一切政府的兩大基本職能，是各有其獨立存在的特質。這是西方公務員政事分類的基礎。政事分類是指在國家人事制度的層面，把政府中執(zhí)掌國家權力、管理國家公務的公務員，分成“政務類”和“事務類”兩大類[2]。其中，“政務類”公務員一般經(jīng)由選舉產(chǎn)生或是由執(zhí)政黨任命的政府部門領導人員，其主要職責是貫徹政黨的政治意志，制定政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、對內(nèi)對外方針政策等，其任職與執(zhí)政黨的更替有關?！罢疹悺币酝獾墓珓諉T一般都歸入“事務類”，負責執(zhí)行“政務類”公務員的政治決策，從事政府的具體行政管理工作，“事務類”公務員一般通過招聘考試的方式錄用。

西方國家的“政務類”公務員，有點類似于我國選任制和委任制產(chǎn)生的領導類公務員，“事務類”公務員類似于我國非領導成員公務員。但我國不管哪一個層級的領導成員公務員或是非領導成員公務員，都在一個統(tǒng)一的體制內(nèi)，考錄、選拔、任用和考核具有傳承性。因此，這樣的分法并不適用于我國。從公務員考核的角度來看，考核主要是檢查一個公務員是否勝任所任職的崗位，以及完成其崗位職責與任務的程度。其中，是否是決策者以及在一個組織中的負責程度是區(qū)別考核內(nèi)容與標準的重要指標。

根據(jù)現(xiàn)行的管理體制，一個部門的領導成員與非領導成員分開考核，領導成員由上級部門考核，非領導成員由本級機關考核。領導成員中包括正職領導與副職領導。將領導成員正職與副職按一種類別考核，并不利于考核取得良好效果。在政府工作部門中，正職與副職雖然同屬領導班子成員，同歸上一級組織管理，但其職務不同，所承擔的責任也不盡相同。正職是政府工作部門的一把手，是部門日常工作的主持人，對部門的政策、方針、計劃等具有最終決策權，同時，對本部門工作順利開展以及本部門的發(fā)展，承擔最終責任。可見，正職處在領導班子的核心地位，其言行往往具有風向標的作用，因此，考慮問題的角度必須是全局性的，而不能局限于某一個方面或具體細節(jié)。對于正職領導公務員的考核，應以其所在部門績效高低作為該正職領導公務員考核的重要標準。而副職作為協(xié)助正職工作的參謀和助手，只需要在分管的工作范圍內(nèi)，承擔一項或幾項工作，在具體問題中提出自己的意見、建議，將分管工作做好，而對本部門工作的整體效益則較少考慮。因此，副職領導成員應該對其正職領導負責，其分管工作完成情況應以正職領導評價為主。

綜上，筆者從職能維度將公務員分為“決策類”與“一般決策與執(zhí)行類”?！皼Q策類”公務員是指一個地區(qū)或組織中有行政決策權的公務員。以一個地級市政府為例，市政府領導班子成員、所有政府部門的正職領導都屬“決策類”，其他歸屬于“一般決策與執(zhí)行類”。按這種分法，一個部門的副職應該歸屬“一般決策與執(zhí)行類”。對“決策類”公務員，應由上級組織部門綜合其所在部門的績效與本級機關工作人員評價進行考核，對領導成員副職的考核應該以本級機關為主，上級組織部門為輔。

(二)根據(jù)專業(yè)維度的公務員分類

《公務員法》將公務員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類。行政執(zhí)法類職位是指直接履行行政監(jiān)管、處罰、強制、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責的職位[3]，具有執(zhí)行性和現(xiàn)場強制性的特點。專業(yè)技術類職位是指履行專業(yè)技術職責，為實施公共管理提供專門的技術支持與保障的職位[3]，具有高技術性、低替代性和技術權威性的特點。綜合管理類職位就是指除了上述兩類以外的履行綜合管理以及機關內(nèi)部管理等職責的職位[3]，具體從事規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調、監(jiān)督、服務等機關內(nèi)部管理工作[3]。這種分法是為進行職位管理而進行的分類，《公務員法》雖然沒有明確按職位分類對公務員進行考核，但這種與職位分析相結合的職位分類辦法可以成為公務員分類考核的基礎。當然，僅按3種分類法進行劃分和考核過于粗放，而且這種分類往往只分到部門，過于籠統(tǒng)。因此，應該在3種類別公務員劃分的基礎上加以細分。

在《公務員法》將公務員分為三類的基礎上，結合各省公務員考核分類的經(jīng)驗，為銜接方便，筆者以考核為目的，從設計考核指標的角度，對綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類進行細分。將綜合管理類細分為黨群類、綜合決策類、調研文秘類、經(jīng)濟管理類、綜合服務類、開拓創(chuàng)新類、常規(guī)事務類、服務窗口類、后勤保障類；專業(yè)技術類根據(jù)其所屬行業(yè)的特點，分為醫(yī)學檢驗類、理工信息類、語言翻譯類，在這基礎上可再進行細分；行政執(zhí)法類細分為內(nèi)勤執(zhí)勤類和執(zhí)法執(zhí)紀類。這些分類并不是絕對的，只是為考核指標的設計提供一種思路，可以在實踐中調整改進。

(三)根據(jù)管理層次維度的公務員分類

管理層次是在管理權力等級鏈上設置的管理職位層級數(shù)量。隨著組織規(guī)模的進一步擴大，管理層級不斷增加，形成了等級制管理結構。在行政組織中，管理層次通常表現(xiàn)為縱向結構的等級層次，一般有3個層次，即高層、中層、基層。行政組織權力由高層向基層遞減，高層具有最高決策權，中層則起承上啟下的作用，基層主要擁有操作執(zhí)行權。

根據(jù)管理的3個層次，在任何一個具有一定規(guī)模的政府組織中，所屬公務員可以分為高層公務員、中層公務員和基層公務員，高層公務員對應政府組織的正、副職領導干部，中層公務員對應政府組織的中層干部，基層公務員對應政府組織的一般公務員。因此，從便于理解的角度，這3個層次也可以表述為領導層公務員、中層公務員、一般公務員。領導層公務員是組織中的管理者，其主要任務是從組織整體利益出發(fā)，對整個組織實行統(tǒng)一指揮和綜合管理，并制定組織目標及實行目標的一些政策方針。中層公務員是組織中的執(zhí)行者，其主要任務是負責目標的制定、擬定和選擇計劃的實施方案、步驟和程序，按部門分配資源，協(xié)調下級的活動，以及評價組織活動成果和制訂糾正偏離目標的措施等。一般公務員屬于組織中的操作者，其主要任務是按照規(guī)定的計劃和程序，完成各項計劃和任務。這3個層次對公務員的能力要求差異較大，其相對于組織的目標任務也差異較大，應作為公務員分級考核的主要分級依據(jù)，在考核時對不同層級的公務員差別對待，使用不同的考核指標。據(jù)此，可構建金字塔型公務員分級考核框架。

綜上，為準確評價公務員的能力和工作情況，明確考核結果指向，需要從職能維度、專業(yè)維度和管理層次維度設定考核指標，對公務員實行差異化考核。由此，設計公務員考核的三維分類分級模型(圖1)。

三、基于三維分類分級模型的公務員年度考核指標體系設計思路

公務員的分類分級考核主要通過區(qū)別公務員考核指標來實現(xiàn)。公務員分類分級考核的三維模型為建立不同類別、不同層級的公務員年度考核指標奠定了基礎框架。

圖1 基于考核的公務員三維分類分級模型Fig.1 An assessment-oriented three-dimensional model of the civil service classification and grading

(一)建立通用考核初級指標池

1．建立初級指標池。通過頻度統(tǒng)計法、經(jīng)驗總結法和理論分析法，最大范圍收集整理各地應用較好的考核指標，分析整理論文和研究報告中出現(xiàn)頻度較高的考核指標，形成原始的考核指標池。同時，以專家意見法為原則，集合公務員管理機關長期從事考核管理的領導、干部以及研究公務員考核的專家、學者，通過比較分析和綜合匯總，篩選符合公務員考核應用的初級指標，形成初級指標池。如工作績效、綜合素質、業(yè)務能力、任職情況、出勤情況、政治素質、作風態(tài)度、思想品質、紀律意識、翻譯水平、學習能力、誠實守信、大局意識、法律觀念、文字綜合能力、工作責任心、工作主動性等。

2．初步建立通用考核指標庫。按照《公務員考核規(guī)定(試行)》中關于“德、能、勤、績、廉”等5個考核維度的規(guī)定，以數(shù)據(jù)庫管理的思維，建立以“德、能、勤、績、廉”為一級指標的三級通用考核指標庫，將上述初級指標池中的指標分別對應進入二級或三級指標，利用數(shù)據(jù)庫的管理功能，可在日后的工作中對指標庫的指標進行增加和調整，成為公務員初級動態(tài)考核指標庫。如上述指標池中，在“能”這個一級指標下，“業(yè)務能力”為二級指標，“翻譯水平”則為三級指標。

(二)指標的三維屬性賦值

指標庫指標數(shù)據(jù)很多，多數(shù)公務員管理單位難以對指標進行組合和應用。三維模型為建立不同類別、不同層級的公務員考核指標奠定了基礎框架。根據(jù)三維模型，利用指標庫數(shù)據(jù)管理功能，以專家意見法和實踐檢驗為原則，對二、三級指標，特別是三級指標的不同維度屬性進行標識，使指標具有不同的屬性，為建立不同類別、不同層級公務員的考核模板奠定基礎。為了更好地說明問題，筆者選取3個三級指標進行賦值(表1)。

(三)建立分類分級考核指標模板

根據(jù)三維模型，在指標維度賦值的基礎上，在指標庫中選擇與公務員類別、層級相對應的指標，對選定的指標進行綁定，即可組成某一類別、層級公務員的考核指標模板。因職能維度中決策類公務員較為特別，且人數(shù)較少，一般應用中主要考慮從一般決策與執(zhí)行類維度中再進行細分。如執(zhí)法執(zhí)紀類領導層公務員、后勤服務類中層公務員等。分類分級確定后，可以專家法和層次分析法為基礎進行指標的綁定和各指標權重的設定。

表1 公務員考核指標三維屬性賦值表Tab 1 Values of three-dimensional attributes of civil service assessment indicators

筆者根據(jù)我國體制和公務員的特點，建立了以考核目的為基礎的公務員分類分級三維模型，為公務員分類分級考核奠定了基礎。通過對指標進行三維屬性賦值，可以建立不同類別不同層級公務員的考核指標模板。指標模板的建立應以國家或省級公務員管理機關為主，以信息化為手段，由國家公務員局收集建立不同類別層級公務員指標模板庫，供各級各單位人事部門在公務員年度考核時選用，并在實踐中逐步完善。

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