胡 熠， 黎元生

(1.福建省委黨校行政學院區(qū)域生態(tài)環(huán)境公共治理研究基地，福建 福州 350001；2.福建師范大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350007)

建設社會主義生態(tài)文明的核心是要確立人與自然和諧、平等、共存共榮的關系，其實質(zhì)是要建設以資源環(huán)境承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則，以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。水是生命之源，土是生存之本，保護土地和水資源不僅是改善生存條件、生態(tài)環(huán)境和治理江河的根本措施，也是社會主義生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。改革開放以來，福建省水土保持工作堅持長短結(jié)合、標本兼治的策略，既突出重點區(qū)域防治，抓好水土流失區(qū)域的綜合治理，又注重制度建設，加強頂層設計和總體規(guī)劃，探索工作機制創(chuàng)新，完善水土保持工作政策體系，水土保持工作取得顯著成效。然而，當前福建省水土保持工作仍面臨艱巨任務：水土流失區(qū)大多處于二、三重山交通偏遠地區(qū)，治理難度大；有的地方水土保持預防監(jiān)督工作滯后，一些礦區(qū)和生產(chǎn)建設項目造成新的水土流失現(xiàn)象屢有發(fā)生；水土流失治理區(qū)生態(tài)功能比較脆弱，防火、防亂砍濫伐和防病蟲害等“三防”任務繁重；暴雨和洪水等自然災害造成的水土流失依然比較嚴重；水土保持部門人員編制不足，執(zhí)法力度不夠；水土保持信息化系統(tǒng)平臺亟須建設。因此，有必要總結(jié)福建水土治理經(jīng)驗，深化體制機制改革，完善水土保持制度，探索建立符合可持續(xù)發(fā)展要求的水土保持長效機制。

一、福建水土保持工作機制的探索與成效

(一)初步形成了穩(wěn)定運行的水土保持工作機制

經(jīng)過各地多年的探索和實踐，福建走出了一條符合省情實際、適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的水土流失治理新路子，初步形成了“政府主導、群眾主體、社會參與、市場運作、統(tǒng)籌施策、典型示范”的水土保持工作機制。

1．強化政府的輿論宣傳、規(guī)劃引領、資金籌措、組織協(xié)調(diào)和行政監(jiān)管職能。福建各地注重水土保持宣傳活動，堅持面向社會、領導、學生、開發(fā)建設項目業(yè)主和施工單位、農(nóng)民等開展水土保持宣傳教育，認真開展水土保持宣傳教育進人大、進政府、進機關、進學校、進基層、進社會的“六進”等工作，努力提高全社會的生態(tài)安全意識和責任意識。制定和實施水土治理總體規(guī)劃，建立水土流失治理項目庫，按照輕重緩急，確定水土治理的階段性任務，完善行政責任分工和目標考核機制，不斷推進工作機制創(chuàng)新。如泉州市將水土保持工作納入“五大戰(zhàn)役”范圍，列為各級政府績效考核的重要內(nèi)容，層層簽訂目標責任狀；大田縣在全省率先成立了縣級生態(tài)綜合執(zhí)法局，實行河長負責制,等等。

2．堅持把人民群眾作為治理水土流失的主體和力量源泉。農(nóng)民既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的微觀經(jīng)濟主體，又是水土保持乃至生態(tài)建設的主力軍。只有正確處理農(nóng)民要“票子”(收入增長)、地方政府要“面子”(政績考核)與中央政府要“被子”(生態(tài)保護)的關系，實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟利益與國家生態(tài)利益的兼容，才能為生態(tài)建設與環(huán)境保護凝聚正能量，才能實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的良性互動。福建將水土流失治理、整體生態(tài)保護與改善人民群眾生活三者緊密結(jié)合起來，堅持生態(tài)治理與經(jīng)濟發(fā)展并重、環(huán)境保護與民生改善并行，努力走水土流失治理的群眾路線。制定出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民、合作社等主體進行開發(fā)性治理；采取行政命令、村規(guī)民約，實行“封禁”與疏導相合，積極探索封禁治理配套措施，讓群眾成為水土治理的參與主體、責任主體和受益主體。建立群眾燃料補助制度，實行以電代燃料補貼政策，盡力解決封禁區(qū)域群眾生活用柴草問題。長汀、寧化、清流等縣級政府在水土流失重點治理區(qū)域?qū)κ芊饨绊懙霓r(nóng)民實施電價補貼；永定和上杭縣為水土流失區(qū)域的果園免費提供種苗，配套完善路網(wǎng)和水網(wǎng)等基礎設施；長汀縣依托針織、輕紡等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，幫助封禁區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)。

3．建立優(yōu)惠政策引導、經(jīng)濟利益激勵、公共服務外包的市場運作機制。福建省出臺了水土流失治理的財政補助和專項獎勵政策，帶動社會資本參與水土流失區(qū)域的開發(fā)性治理，挖掘水土流失區(qū)域資源的經(jīng)濟和生態(tài)價值。引導開發(fā)主體把山地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，增加農(nóng)民收入，真正實現(xiàn)“生態(tài)美”和“百姓富”的雙重目標。如龍巖市按照“誰治理誰受益”的原則，建立山林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實行“誰種誰有、誰治理誰受益”的政策，推行承包、租賃、股份合作等治理開發(fā)模式，山林經(jīng)營權(quán)30年不變，帶動社會投資，形成了多元化籌集資金的格局。

4．完善政府、企業(yè)和公眾協(xié)同參與，政企學研一體化的社會共擔機制。引導山地資源、礦山資源和農(nóng)業(yè)資源開發(fā)企業(yè)與政府簽訂自主性環(huán)境保護協(xié)議，努力實施資源開發(fā)利用與生態(tài)治理改造同步策略，使水土保持工作成為企業(yè)的自覺行為。加大12369等環(huán)保舉報電話宣傳，充分發(fā)揮人大、政協(xié)和社會各界的監(jiān)督作用，采取重點檢查、輿論曝光等多種形式，不斷加大水土保持工作監(jiān)督力度。積極開展與高等院校及省水土保持試驗站對接，建立水土保持院士工作站、水土保持博士后科研流動站、南方水土保持研究院等科研平臺，聘請行業(yè)專家、教授開展現(xiàn)場調(diào)查和技術(shù)指導，實現(xiàn)政企學研有機結(jié)合，建立起水土流失生態(tài)恢復治理的技術(shù)保障和支撐體系[1]。

5．遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、多措并舉和因地施策的水土保持技術(shù)路線。福建省堅持從實際出發(fā)，根據(jù)區(qū)域自然條件，按照“一區(qū)一策”要求，圍繞“山水田林路”綜合規(guī)劃、系統(tǒng)設計，認真編制水土流失治理工作方案，因地制宜，創(chuàng)新治理理念和技術(shù)，以小流域為單元，推動生物措施、工程措施和農(nóng)業(yè)技術(shù)措施有機結(jié)合，人工治理與自然恢復雙管齊下，創(chuàng)新實施“等高草灌帶”、“老頭松”施肥改造、陡陂地“小穴播草”等行之有效的治理模式。

6．發(fā)揮典型區(qū)域和項目在水土保持工作中的示范帶動作用。有重點、分步驟地將有限的水土保持資金投入福建省水土流失重點區(qū)域，鼓勵開展工作機制創(chuàng)新。實行邊治理、邊創(chuàng)新、邊總結(jié)、邊推廣，創(chuàng)新提升治理經(jīng)驗，發(fā)揮長汀等地在福建省乃至我國水土保持工作中的先行示范作用。依托水土保持科普示范園，將水土保持科研、科技教育培訓、實用技術(shù)應用推廣與休閑觀光有機結(jié)合，發(fā)揮了很好的宣傳、示范和帶動作用。

(二)福建省水土保持工作成效顯著

從主要技術(shù)指標看，全省水土流失面積減少、強度減弱、分布有所優(yōu)化。據(jù)《2012年福建省水土保持公報》，福建省水土流失總面積從1985年的21130.09 km2降至2011年的12180.58 km2，減少了42.35%。典型地區(qū)水土流失治理取得明顯進展。與2008年第一次水土流失衛(wèi)星遙感調(diào)查數(shù)據(jù)相比，2012年22個水土流失治理重點縣的水土流失面積減少了734.74 km2，水土流失率下降1.62%。主要江河輸沙量明顯減少(表1)。2012年，福建省主要江河總徑流量1217.26億 m3，比常年多30.5%；總輸沙量512.24萬 t，比常年少68.2%。其中，閩江徑流量814.41億 m3，比常年多41.5%；輸沙量188.13萬 t，比常年少72.6%。

表1 2008-2012年福建省主要江河流域面積、徑流量和輸沙量一覽表Table 1 Watershed area, river runoff and sediment delivery of main river in Fujian Province, 2008-2012

從宏觀層面看，水土保持工作具有顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，為福建生態(tài)省建設作出了重要貢獻。水土保持工作提升了福建省森林覆蓋率和森林蓄積率，持續(xù)改善福建省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；減少了江河泥沙和面源污染物的輸入量，主要江河水質(zhì)達標率維持在較高水平上。水土流失與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧開發(fā)有機結(jié)合，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，提高了山地利用率和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，提高了水土治理區(qū)農(nóng)民收入，增強了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力，促進了人與自然和諧相處。

二、福建省水土保持工作機制存在的問題

(一)政府部門間協(xié)調(diào)機制有待完善

我國實行自然資源分部門多頭管理體制，山、水、林、地、路等分屬不同的部門管理。水土保持工作涉及到水利、財政、林業(yè)、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、國土資源等多個部門的協(xié)調(diào)配合，由于各個部門的職能和考核目標存在差異，導致各職能部門在水土保持工作中權(quán)責利的分歧和矛盾，部門間的職能交叉和權(quán)利重疊，加大了協(xié)調(diào)的難度，削弱了水土保持政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效果。如這些機構(gòu)之間總是立足于部門利益進行水土流失治理的計算，水利部門統(tǒng)計水土流失治理面積僅包括流失斑的治理面積，即僅包括強化治理、坡耕地改造、崩崗治理等面積，不包括采用封禁、鞏固提升等治理的面積；而林業(yè)部門將水土流失重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)采取的樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林更新、森林撫育、封育提升等均作為已完成治理面積加以統(tǒng)計，旨在爭取更大的公共資源配置權(quán)力，并創(chuàng)造可享受的部門利益。水土保持相關職能部門間責任權(quán)利邊界模糊導致經(jīng)常出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)作不力、相互推諉乃至扯皮的現(xiàn)象，造成公共行政效率低下。

(二)水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法力度有待加強

(1)當前，福建省部分地區(qū)水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)力量薄弱，個別地方水土保持監(jiān)督管理部門還屬于自收自支的單位，存在著機構(gòu)性質(zhì)與執(zhí)法任務不相匹配的現(xiàn)象，造成執(zhí)法經(jīng)費少、設備差和人員配備不足等問題。(2)水土保持“三同時”制度落實不到位。目前，我國有關法律沒有規(guī)定對不編報方案即開工建設的業(yè)主進行處罰的條文，僅有水利部的規(guī)章有相關規(guī)定，導致水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)督促編報水土保持方案的操作難度大[2],開發(fā)建設項目論證不充分，普遍存在先開工后補編水土保持方案或不編報水土保持方案的現(xiàn)象，生產(chǎn)建設項目水土保持方案申報率、執(zhí)行率和水土保持設施驗收率有待提高，個別地方甚至存在政府行政干預現(xiàn)象，等等。這些問題的存在一定程度上制約著福建省水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的開展。

(三)水土保持生態(tài)補償機制尚未建立

福建省水土保持資金是以中央財政轉(zhuǎn)移支付和省級財政投入為主，市、縣兩級配套資金比例較低。2013年3月省級水土保持計劃調(diào)整后，部分已招標簽約的水土保持項目，由于到位資金嚴重不足導致其實施受阻。雖然2011年頒布實施的《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱《水土保持法》)第31條規(guī)定“將水土保持生態(tài)效益補償納入國家建立的生態(tài)效益補償制度”，但這只是對水土保持生態(tài)補償作了原則性、指導性的規(guī)定。目前，尚未出臺具有可操作性的法規(guī)或細則，對水土保持生態(tài)補償?shù)闹黧w與客體、補償標準、補償方式等方面仍缺乏明確的規(guī)定，導致水土保持“兩費”(水土保持補償費、水土流失防治費)征收難，水土保持生態(tài)破壞者繳納補償資金偏少，加劇了水土保持資金缺口。

(四)水土保持長效管護機制不健全

長期以來,地方政府對水土保持項目存在“重建設輕管護”的現(xiàn)象，由于各級財政和項目業(yè)主缺乏對項目后期管護的資金預算，配套資金到位率低，治理資金缺口大，造成水土流失治理速度慢、規(guī)模小、標準低、綜合配套差，治理成果不能得到鞏固和提高，水土保持項目的持續(xù)生態(tài)效益面臨著巨大壓力。如一些地方林草建設工程，由于缺少后續(xù)的管護經(jīng)費和管護工作投入，林草成活率低、保存率低，致使水土保持成果難以產(chǎn)生應有的效益。

(五)水土保持觀念比較淡薄

一些縣(市、區(qū))政府因財政困難，在財政預算內(nèi)沒有安排水土保持專項資金。一些涉及國家、省、市大中型建設項目的企業(yè)，不愿意將水土保持補償費納入企業(yè)生產(chǎn)成本，項目建設給當?shù)卦斐蓢乐氐乃亮魇?，既沒有治理也未交治理費。對此，地方政府缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)督手段。政府官員偏好經(jīng)濟指標而淡化環(huán)保指標，部分山區(qū)縣由于大規(guī)模的山地開發(fā)造成水土流失面積增長較快，沿海局部地區(qū)由于礦山開發(fā)、交通建設、城市建設、能源開發(fā)等建設項目加大了水土流失的強度。受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，部分開發(fā)建設業(yè)主水土保持責任意識淡薄，生產(chǎn)建設中急功近利、忽視生態(tài)保護的現(xiàn)象仍較為普遍。群眾水土保持的意識有待加強，生態(tài)環(huán)境保護和建設的形勢不容樂觀。

三、建立健全福建省水土保持長效機制的思路與對策

建立健全福建省水土保持長效機制，必須以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞福建省經(jīng)濟社會發(fā)展和全國生態(tài)文明先行示范區(qū)建設大局，以水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境有效保護為目標，以水土保持工作的薄弱環(huán)節(jié)作為深化改革的突破口，完善體制機制，建立兼顧相關者利益和激勵相容的水土保持法律法規(guī)體系，確保水土保持工作穩(wěn)定運行并有效發(fā)揮預期功能，為搞好水土保持、建設美麗福建提供制度保障。當前，要重點圍繞組織協(xié)調(diào)、預防監(jiān)管、資金保障和技術(shù)支撐等相對薄弱環(huán)節(jié)深化改革，建立水土保持“源頭嚴防、過程嚴控和后果嚴懲”制度體系。

(一)完善水土保持組織協(xié)調(diào)機制

1.提升政府公共治理能力。(1)提升部門間協(xié)作水平。將福建省水土保持委員會和福建省水土保持領導小組的職能進行整合、充實，健全運行機制。依托省、市、縣各級水土保持委員會，加強各級政府對水土保持工作的統(tǒng)一領導，推進各部門明確責任、合理分工，建立契約，在資金、技術(shù)、信息等方面形成合力，提升部門間協(xié)作效率。各級政府涉及基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設、公共服務設施建設等領域的規(guī)劃時，要在報請審批前征求本級水利部門的意見。(2)落實水土保持目標責任制。按照《水土保持法》的要求，在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，地方各級政府要嚴格實行水土保持目標責任制和考核獎懲制度。2012年，福建省出臺了按照“屬地管理”原則實施水土保持的目標責任制。要進一步優(yōu)化、細化考核內(nèi)容，既要有水土保持組織、預防保護、綜合治理等宏觀層面的內(nèi)容，又要有結(jié)合水土保持方案申報率、執(zhí)行率和驗收率，水土保持投入比重，水土保持科技貢獻率等具體量化指標；既要有新增水土治理面積的考核，又要關注鞏固水土流失的情況，強化長期的效益評估。(3)建立水土保持考核獎懲制度。要進一步細化福建省水土保持考核獎懲細則。各級政府除了要對水土保持目標責任考核結(jié)果進行例行通報外，還應當把考核結(jié)果與年度業(yè)績評價、獎懲以及干部使用掛鉤。對于注重工作機制創(chuàng)新、取得顯著水土治理業(yè)績的，在后續(xù)項目、資金等方面給予優(yōu)先安排。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對于那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成水土流失嚴重后果的領導干部，要終生追究責任。

2.積極探索水土保持公共服務外包。水土保持工作實質(zhì)上是一項區(qū)域性的生態(tài)公共服務供給過程。省級政府既要盡可能地下放行政審批權(quán)限，增強地方政府的積極性和主動性，又要把市場能做的盡可能地交給市場，充分發(fā)揮市場機制在水土保持工作中的激勵作用。進一步規(guī)范福建省水土保持方案審批、水土保持監(jiān)測資質(zhì)審核等行政審批事項，提高行政服務效率。推動地方各級政府積極采取各種市場化方式購買水土保持公共服務，除了水土保持方案技術(shù)審查之外，可以將生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收技術(shù)評估、水土保持監(jiān)測資質(zhì)技術(shù)審查、水土保持項目的績效評估等納入政府購買服務范圍[3]。進一步制定鼓勵社會資本參與水土流失治理的優(yōu)惠政策，通過引入競爭機制和利用外部優(yōu)勢資源，將本應由政府承擔的“歷史舊帳”，委托私人部門或非盈利部門來完成，而政府只負責監(jiān)督合同的履行，并支付報酬。進一步規(guī)范水土保持服務外包程序，采取市場化運作，實行項目法人責任制，遴選有資質(zhì)的企業(yè)或業(yè)主參與水土流失治理，并通過行業(yè)協(xié)會等第三方組織進行項目監(jiān)管、績效評估。

(二)規(guī)范水土保持全過程預防監(jiān)督機制

1.確立水土保持規(guī)劃的權(quán)威性和指導性。抓緊編制福建省各級各類水土保持規(guī)劃，確立水土保持規(guī)劃的前瞻性、科學性和權(quán)威性，發(fā)揮水土保持規(guī)劃的頂層設計作用和指導性功能，強化水土保持規(guī)劃在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎性作用。水土保持工作作為各級地方政府生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，要確保其在地方財政一般性轉(zhuǎn)移支付中占有相應位置。

2.強化水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力和水平。根據(jù)福建省水土保持工作的目標任務，應扎實推進福建省水土保持監(jiān)督管理能力建設，進一步充實基層機構(gòu)和隊伍，增加人員編制，加強業(yè)務培訓，切實增強基層水土保持部門的執(zhí)法力量。(1)嚴格落實水土保持“三同時”制度。切實抓好建設項目中水土保持設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用的水土保持“三同時”制度，把好水土保持方案審批關、水土保護監(jiān)督管理關和水土保持設施竣工驗收關，依法加強水土保持補償費的征收與管理。(2)強化森林“三防”(防火、防亂砍濫伐和防病蟲害)任務。針對現(xiàn)行護林員聘用管理機制不合理、管護經(jīng)費不足、管護壓力大和管護成效差等問題，可考慮推廣連城、寧化等地的管護模式，以縣(市、區(qū))或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位集中管理公益林，統(tǒng)一配備專職護林員，建立比較穩(wěn)定的封禁治理管護機制，促進自然生態(tài)修復。同時，在中央和省級政府下?lián)艿纳稚鷳B(tài)效益補償基金中，將直接管護費支出比例提高到30%，專項用于提高專職護林員工資和獎勵，強化考核和獎懲，落實管護責任。

3.加快建立水土保持損害賠償制度。要根據(jù)《水土保持法》，加快出臺“福建省水土保持條例”，建立福建省水土保持損害賠償制度。對于破壞水土保持設施的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令其停止違法行為、恢復原狀或賠償損失，并可處以罰款。適時借鑒美國以人為本的懲罰制度，對于違法者屬無意或是危害性認識不足所造成的水土流失，水土保持部門可以提供成本分攤資助，幫助業(yè)主糾正違法行為，共同開展水土治理；如果業(yè)主在規(guī)定時間內(nèi)沒有采取任何改正措施，或是治理效果不符合要求，再對其采取刑事處罰措施。廣泛依靠各類民間組織及公眾的自覺保護和相互監(jiān)督，賦予公民環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

4.探索水土流失治理項目的管護結(jié)合機制。水土流失治理項目具有“三分建七分管”的特點，要根據(jù)水土保持工程的性質(zhì)，分類明確管護主體，提高項目的使用壽命，發(fā)揮項目的使用功能。針對福建省小流域、崩崗、坡耕地等水土保持工程的后續(xù)管護機制缺失現(xiàn)狀，要完善水土流失治理效益的評估機制，制定和完善水土治理監(jiān)測評估指標體系，及時提供動態(tài)監(jiān)測評估信息，逐步建立水土治理統(tǒng)計信息發(fā)布制度；實施水土流失治理建設項目的長期生態(tài)效應評估制度，鞏固既有的水土流失治理成果，確保治理成效不退化。(1)小流域環(huán)境整治工程應當由所在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負責后續(xù)管護。借鑒推廣大田縣的河長負責制，明確縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對小流域水土治理、環(huán)境整治等工程的后期管護職責，并輔以適當?shù)呢斦a貼。(2)坡地茶果園、坡耕地改造的水土保持工程應當由受益主體負責后續(xù)管護。對坡地茶果園、坡耕地改造的水土保持工程雖然也是公益性項目，但它具有明顯的正外部效應，具有明確的受益主體，應當由受益的種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等業(yè)主負責管護，改變當前財政大包大攬的做法，各級財政專項資金只能給予定額補助。(3)納入村民“一事一議”的水土保持工程由村委會負責后續(xù)管護。將政府定額補助和農(nóng)民投工投勞相結(jié)合，由村委會作為集體代表承擔后期管護責任。政府在安排“以獎代補”資金預算時，要提留5%～10%作為項目后續(xù)管護資金，由村委會負責具體實施管護任務。

(三)建立水土保持生態(tài)補償機制

1.明晰水土保持生態(tài)補償?shù)闹骺腕w。對于“新賬”——新建和在建的生產(chǎn)建設項目所造成的水土流失，堅持“誰開發(fā)誰保護、誰造成水土流失誰治理、誰影響水土保持功能誰補償”和“確保不欠新賬”的原則，明確開發(fā)建設企業(yè)就是水土保持的補償主體。探索實行水土保持生態(tài)功能恢復保證金制度。要求開發(fā)建設項目業(yè)主根據(jù)生態(tài)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、項目所處區(qū)域的水土資源狀況、項目對水土資源影響評價及生態(tài)環(huán)境保護的要求，編制和實施水土保持方案，并繳納一定的保證金。水利水土保持部門在開發(fā)建設期間按照水土保持設施進度逐年下?lián)鼙ＷC金，及時為水土保持設施建設提供資金支持。對于“舊賬”——由于歷史原因造成的水土流失，難以明確水土保持的生態(tài)補償主體，可以采取以下思路：(1)實行開發(fā)性治理。對于兼有潛在經(jīng)濟和生態(tài)效益的水土流失治理，按照“誰受益，誰治理”的原則，鼓勵農(nóng)民、企業(yè)和其他社會組織前來承包、租賃進行開發(fā)治理。將水土流失山地納入集體林權(quán)制度改革范圍，享受國家林改政策，發(fā)放林權(quán)證；將水土流失治理承包、租賃期限延長至 50～70 年，建立開發(fā)性治理中地權(quán)和林權(quán)明晰、穩(wěn)定和可流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，賦予更加完整的財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；制定比扶持商品林發(fā)展更優(yōu)惠的經(jīng)濟政策支持水土流失山地的開發(fā)性治理。(2)實行保護性治理。對于單純具有生態(tài)效益的水土流失治理，政府負有不可推卸的責任。可以設立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，負責水土保持資金的統(tǒng)一管理、水土保持項目的招投標、投融資，以及水土保持管護體系建設。有條件的地方，可以積極探索水土保持管護的專業(yè)化服務、市場化運作機制。

2.多渠道籌集水土保持生態(tài)補償資金?！端帘３址ā返?1條規(guī)定：國家加強江河源頭區(qū)、飲用水源保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補償納入國家建立的生態(tài)效益補償制度。除了要繼續(xù)向中央政府爭取更多的財政支持外，還要努力增加各級地方政府財政預算，建立水土保持受益地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的補償機制，形成長期、穩(wěn)定、多元的籌資體系[4]：(1)設立水土保持生態(tài)補償專項資金。各級政府依照《水土保持法》的要求，在財政預算中將水土保持經(jīng)費單列；加強省級統(tǒng)籌，從礦山開采、土地出讓收益中提取一定比例的資金用于水土流失治理。(2)建立水土保持受益地區(qū)的補償機制。流域是一個自然生態(tài)系統(tǒng)，按照“保護優(yōu)先，合理補償，監(jiān)測為據(jù)，以補促治”原則，歸并閩江、九龍江流域試行的上下游水環(huán)境和森林生態(tài)效益補償政策，建立綜合反映上游地區(qū)森林管護、環(huán)境治理和水土保持等生態(tài)效益的流域上下游生態(tài)補償體系。將上下游行政交界斷面涇流量、輸沙量、主要污染物削減量等水文指標和上游地區(qū)森林覆蓋率、森林蓄積率等生態(tài)建設指標作為主成份因子，按照一定的權(quán)重確定綜合系數(shù)，作為上下游生態(tài)補償資金浮動的依據(jù)。如果行政交界斷面涇流量和輸沙量為常年水平、水質(zhì)為Ⅲ類，就按基準給予補償；如果輸沙量下降20%、水質(zhì)達Ⅱ類，補償金額就上浮30%；如果輸沙量增長20%、水質(zhì)下降為Ⅳ類，就按基準的30%給予賠償。生態(tài)補償基準可以按照生態(tài)重建成本分攤法進行測算，即將上游地區(qū)為維持常年水平的輸沙量和水質(zhì)達標所付出的生態(tài)投入成本，按照上下游的生態(tài)受益程度和支付意愿進行分攤，測算出下游補償上游的基準。(3)建立水土保持受益行業(yè)的補償機制。已經(jīng)發(fā)揮效益的大中型水利、水電工程，要按照庫區(qū)防治任務的需要，每年從收取的水費、電費中提取部分資金，專項用于本庫區(qū)或上游源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和飲用水水源保護區(qū)等區(qū)域水土流失的預防和治理。(4)認真貫徹落實自然資源有償使用制度。采取屬地征收和管理的辦法，加大水土保持補償費的征收力度，將水土保持費用納入生產(chǎn)建設項目的生產(chǎn)成本中。(5)加快建設福建省碳匯交易市場。明確各市、縣重點企業(yè)的碳排放量與節(jié)能減排目標，推動地區(qū)之間、企業(yè)之間的碳匯交易，為生態(tài)建設籌集補償資金。(6)鼓勵國內(nèi)外民間個人、企業(yè)、協(xié)會、團體、基金會對水土保持提供資金捐助或者修復技術(shù)資助。

3.推廣水土流失重點區(qū)域燃料補貼政策。對水土流失重點區(qū)域?qū)嵭腥娣饨卫?，是充分利用自然生態(tài)修復能力，治理中輕度水土流失最基本、經(jīng)濟且有效的方法。近年來，由于煤、氣等燃料成本上升，群眾上山割草打枝現(xiàn)象有所回潮。鞏固封山育林的治理成果，關鍵要解決農(nóng)民居家的燃料問題。當前，福建省農(nóng)民生活能源消費正由秸稈、薪柴和煤炭等低質(zhì)能源為主，向電力、燃氣和沼氣等高質(zhì)能源為主轉(zhuǎn)變，采取“電”“電+燃氣”“電+沼氣”或“電+燃煤”等不同組合，其中電力是最基本的能源消費。應當在福建省人口密度大、農(nóng)民對薪柴依賴度比較高的水土流失重點治理縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，推廣“以電代柴”的燃料補貼政策。(1)分類指導。水土流失重點預防區(qū)燃料補貼資金，應當由省、市、縣三級財政按照1∶1∶1的比例籌集，并在財政預算中設立燃料補貼支出科目，規(guī)范財務支出，自覺接受人大、審計和輿論的監(jiān)督。水土流失重點治理區(qū)燃料補貼資金，可從中央和省級下?lián)艿乃林卫眄椖抠Y金中列支，水土保持項目結(jié)束后，參照水土流失重點預防區(qū)的政策，由省、市、縣三級財政共同負擔。(2)實施必要補償。根據(jù)福建省經(jīng)濟發(fā)展階段和地方政府財力，對全封山的水土流失重點預防區(qū)，以全封山所造成的農(nóng)村家庭額外用電支出的50%為基準，實施必要的燃料補貼。據(jù)測算，目前長汀、寧化兩縣全封山導致農(nóng)村家庭人均每月生活用電量增加40～50度，按照每度電0.56元計算，3口之家每月額外增加電費支出67.2～84元。目前，長汀、寧化兩地均以農(nóng)村家庭生活用電量為基礎，實行每度電補貼0.2元，3口之家每戶每月大約補貼為33～40元?？梢?，目前的燃料補貼水平相當于單純用電農(nóng)村家庭額外增加電費支出的50%左右，對他們而言，現(xiàn)行政策基本達到了必要補償?shù)乃?。但對于采用“?燃氣”“電+燃煤”的農(nóng)村家庭而言，所得的燃料補貼占燃料額外支出的比例相對較低。(3)加強省級燃料補貼資金的統(tǒng)籌力度。按照必要補償?shù)臉藴屎腿∷亮魇е攸c區(qū)受封山育林影響的農(nóng)村常年人口的數(shù)量，測量實施燃料補貼政策的資金需求及其省、市、縣三級財政分攤比例。(4)完善配套政策。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和地方政府財力水平，逐步提高燃料補貼標準；加快水土流失重點區(qū)域的農(nóng)村電網(wǎng)改造步伐，提高農(nóng)村電網(wǎng)負荷水平。堅持水土流失治理與扶貧開發(fā)相結(jié)合、資金補償與技術(shù)補償相結(jié)合，積極發(fā)展適合留守老人、婦女等閑散勞動力從事的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和家庭手工業(yè)，引導發(fā)展林下經(jīng)濟，拓展農(nóng)民收入來源，減少農(nóng)民對薪柴的消耗,這是治理水土流失,恢復植被，重建區(qū)域生態(tài)-經(jīng)濟系統(tǒng)平衡的根本出路。

(四)完善水土保持科技支撐體系

1.建立水土保持科研機構(gòu)的協(xié)同創(chuàng)新機制。大力貫徹科技興水保土戰(zhàn)略，以重大水土保持科技項目為載體，促進福建省高校、科研院所水土保持科技資源的整合，引導開展福建省水土流失區(qū)林草植被快速恢復與生態(tài)修復關鍵技術(shù)、主要江河的水沙關系和水土保持宏觀效益評價等水土保持重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的重大科技項目聯(lián)合攻關、協(xié)同作戰(zhàn)。制定各類科技資源的標準規(guī)范，建立促進科技資源共享的政策法規(guī)體系，針對不同類型科技資源的特點，采用靈活多樣的共享模式，建立科技資源的共享機制[5]。重點抓好水土保持科技研發(fā)人員、水土保持科技推廣人員和水土保持農(nóng)民技術(shù)員等三支隊伍的培養(yǎng)，完善官產(chǎn)學研一體化的科技創(chuàng)新機制，為福建省水土保持工作提供人才支撐和智力支持。

2.加大水土保持的科技投入。發(fā)達國家都很重視水土保持領域的科技投入和科技支撐作用。以美國為例，1985年水土保持預算總經(jīng)費中，研究經(jīng)費占總經(jīng)費的8%，科技支撐經(jīng)費占13%。1985年，60%的水土保持投資用于科技、研究支持和直接技術(shù)援助[6]。相比之下，目前我國的水土保持科研和技術(shù)推廣投入不足。水土保持中公益性和基礎性科學研究，主要由政府投入；同時，要充分發(fā)揮公共財政投入的引導、示范和帶動作用，通過財政直接投入、稅收優(yōu)惠等多種政策，增強高校、科研院所和企業(yè)投入水土保持公益性科學研究的積極性。進一步優(yōu)化水土保持資金投入結(jié)構(gòu)，提高科技投入占水土保持資金總投入的比重，建立起科技與生產(chǎn)緊密結(jié)合的運行機制，提高水土保持科技成果轉(zhuǎn)化率、水土保持科技貢獻率。鼓勵科技人才以技術(shù)、資金入股等參與水土保持治理。

3.完善水土保持應用技術(shù)推廣體系。繼續(xù)完善水土保持標準體系建設，加強技術(shù)指導和科技推廣，強化業(yè)務指導職能，加強對地方水土保持工作的引導。鼓勵有條件的水土流失區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府設立專職的水土保持技術(shù)員；加強水土保持技術(shù)員和群眾的培訓工作，采取戶外教室與實用技術(shù)培訓相結(jié)合的措施，促進科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。發(fā)揮水土保持試驗示范與科普教育基地的示范、推廣、擴散作用，帶動周邊地區(qū)的土壤侵蝕綜合治理與開發(fā)，提高水土保持的科技貢獻率，給水土保持科技研發(fā)、推廣方面有突出貢獻者以重獎。推進區(qū)域水土流失的綜合協(xié)同治理，推進多學科的協(xié)同配合，促進山水林田路統(tǒng)一規(guī)劃和管護。

4.加快建設水土保持信息化平臺。組織實施水土流失遙感綜合調(diào)查與監(jiān)測、水土保持信息平臺的核心技術(shù)攻關，分步推進水土保持信息化工作，充分利用福建省水土保持研究中心平臺，爭取國家重大水土保持科技支撐項目等重點課題，構(gòu)建“福建省水土保持遙感綜合監(jiān)測與分析評價信息平臺”，爭取在水土保持信息化管理工作中取得突破。

[參考文獻]

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[2]王素芳.淺析水土保持生態(tài)補償機制[J].統(tǒng)計與管理,2012(6):102-103.

[3]喬殿新.十八屆三中全會指導下的水土保持改革發(fā)展思考[J]．中國水土保持,2013(12)：2-7.

[4]中國水土保持生態(tài)補償機制研究課題組.我國水土保持生態(tài)補償機制研究[J]．中國水土保持,2009(8)：5-8.

[5]水利部.全國水土保持科技發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年) [EB/OL]．(2008-09-22)[2014-03-27]. http://www.china.com.cn/policy/txt/2008-09/22/content_16514578.htm.

[6]劉孝盈,汪崗,陳月紅,等．美國水土保持的特點及對我國的啟示[J]．中國水土保持科學，2003(6)：102-107.