摘要：為了能夠集中有限的人力、物力和財(cái)力有效落實(shí)永州地區(qū)土地執(zhí)法與監(jiān)督管理工作，提高土地執(zhí)法與監(jiān)督管理工作的工作效率以及減少公共管理資源的支出，很有必要對土地違法現(xiàn)象成因及其治理對策進(jìn)行研究。以湖南省永州地區(qū)為例，分析永州地區(qū)的土地違法現(xiàn)象成因，針對土地違法情況提出相應(yīng)的治理對策，以促使土地違法現(xiàn)狀得到有效的遏制。

關(guān)鍵詞：土地違法；永州；現(xiàn)狀；對策

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2014）16-0307-02

中國處在一個社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的新時期，基礎(chǔ)設(shè)施用地、工業(yè)項(xiàng)目用地、交通水利用地、旅游用地、軍事用地和城市建設(shè)用地等各方面用地量激增，造成了土地資源的日益稀缺，土地資源的經(jīng)濟(jì)價值也隨之凸顯，單位和個人在眼前利益的驅(qū)使下，頂風(fēng)作案，違反土地管理相關(guān)的法律、法規(guī)，另外，現(xiàn)有土地使用規(guī)劃、管理機(jī)制、政績考核、監(jiān)督執(zhí)法制度等的缺陷，土地違法現(xiàn)象屢禁不止。雖然新的《土地管理法》于1998年出臺實(shí)施，但土地違法現(xiàn)象依然高發(fā)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新法出臺后的七年間，全國共發(fā)現(xiàn)大小各類土地違法現(xiàn)象超過100萬件，涉及土地面積33.3萬公頃以上。

一、研究區(qū)域概況

永州市的前身是零陵地區(qū)，歷史記載“舜南巡狩，崩于蒼梧之野，葬于江南九嶷，是為零陵”，于是，零陵由此而得名。1995年11月，通過國務(wù)院批準(zhǔn)，將零陵地區(qū)撤銷，建立了永州市（地級市）。目前包括冷水灘、零陵兩區(qū)以及道縣、祁陽縣、東安縣、雙牌縣、新田縣、藍(lán)山縣、寧遠(yuǎn)縣、江華縣和江永縣11個縣（區(qū)）。

二、永州地區(qū)土地違法現(xiàn)象的成因分析

本文從永州地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)因素和制度因素分析了土地違法現(xiàn)象的成因。

（一）經(jīng)濟(jì)因素

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展急于求成。永州地區(qū)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施欠帳較多，推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)繁重，全市上下加快發(fā)展的心情十分迫切，在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)上，一些縣區(qū)存在“重發(fā)展、輕保護(hù)”思想，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，違法占用一些耕地。其中，祁陽縣和冷水灘區(qū)的GDP總量在永州地區(qū)排名頭兩位，其2009—2011年土地違法規(guī)模也最大。

2.批地指標(biāo)和資金籌集制約嚴(yán)重。當(dāng)前，永州地區(qū)處于快速發(fā)展期，項(xiàng)目用地需求多。湖南省每年安排永州地區(qū)指標(biāo)430公頃左右，缺口較大。加之，市本級和縣區(qū)財(cái)力都有限，籌集報批資金比較困難，在項(xiàng)目開工建設(shè)十分緊的情況下，用地報批速度跟不上項(xiàng)目建設(shè)需要，發(fā)生了一些違法用地行為。同時，為了增加財(cái)政收入、吸引外資、刺激經(jīng)濟(jì)增長，各縣區(qū)對設(shè)立工業(yè)園區(qū)、無證開采亂采濫挖現(xiàn)象未充分調(diào)研、及時監(jiān)控，引發(fā)了一些本不可能發(fā)生的違法行為。

（二）制度因素

1.基本國策意識不強(qiáng)。一些縣區(qū)對土地資源特別是耕地的稀缺性認(rèn)識不夠，沒有把保護(hù)耕地這一基本國策貫徹落實(shí)到位。

2.依法行政思想不牢。一些縣區(qū)在保發(fā)展與保紅線上沒有處理好兩者關(guān)系，在依法批地用地的尺度上把握不當(dāng)，不同程度上發(fā)生了一些違規(guī)現(xiàn)象。

3.管理手段滯后?？傮w上講，永州地區(qū)土地管理制度是比較健全的，但一些縣區(qū)在制度落實(shí)上抓得不緊，忽視事前防范，督促檢查方面也還存在一些漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。

4.督查督辦監(jiān)管不力。職能部門和督查機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)工作做得多，對項(xiàng)目用地批后監(jiān)管督辦做得少，督促違法用地整改力度不夠。

5.發(fā)現(xiàn)問題處理不及時不果斷。對土地違法案件的查處，辦案時間長，有時有些失之于軟、失之于寬，有的只處理了違法事實(shí)，沒有查處到人。

三、治理對策

為有效促進(jìn)永州地區(qū)土地執(zhí)法與監(jiān)督管理工作，本文也提出了相應(yīng)的政策完善建議。

1.土地執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)督管理工作應(yīng)向那些經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)有所側(cè)重，但也不能忽視對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地執(zhí)法監(jiān)察與督察工作。2005—2011年永州地區(qū)道縣和冷水灘—祁陽地區(qū)的土地違法規(guī)模最大，其違法規(guī)模比永州地區(qū)其他縣區(qū)高3~5倍；此外，從土地違法行為的時空蔓延趨勢來看，江永、江華等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的縣區(qū)土地違法規(guī)模的年增長率有加快的跡象。因此，對那些經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的土地執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)督管理工作要有所側(cè)重，同時，也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢地區(qū)的土地執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)督管理工作，也要做到依法用地、合理用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)性發(fā)展。

2.建立健全土地違法現(xiàn)象的區(qū)域分級監(jiān)管體系，通過有重點(diǎn)地開展土地執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)督管理工作，提高對土地違法現(xiàn)象的監(jiān)管效率。2005—2011年土地違法現(xiàn)象在空間上除了表現(xiàn)為顯著的蔓延趨勢以外，還具有一定的空間匯聚特點(diǎn)，因此，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定差別化的區(qū)域分級監(jiān)管體系，集中全市國土資源部門的人力、物力和財(cái)力對違法集聚區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，利用遙感和地理信息技術(shù)等各種技術(shù)手段，對違法地圖斑進(jìn)行內(nèi)業(yè)、外業(yè)清理核對，查實(shí)情況，有針對性地采取整改措施。對確屬違法用地的，一律停止施工建設(shè)，同時分清情況和類型，該拆除的堅(jiān)決拆除，該沒收的堅(jiān)決沒收，該復(fù)墾的立即復(fù)墾；對比較嚴(yán)重的土地違法行為直接下達(dá)行政處罰決定書，是地方土地執(zhí)法監(jiān)察人員的重要任務(wù)之一，但是也必須把握好政策與法律的“度”，要做到適當(dāng)、合法、公平、公正。

對經(jīng)查實(shí)不屬于違法用地的，及時匯報，說明情況，爭取上級認(rèn)可；對符合規(guī)劃和建設(shè)用地報批條件的，抓緊組織材料，籌措資金，盡快報省國土資源廳窗口按程序?qū)徟?/p>

3.進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范土地執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)督管理制度。2005—2011年永州地區(qū)土地違法規(guī)?？偭亢涂臻g蔓延速度呈現(xiàn)下降態(tài)勢，但針對土地違法現(xiàn)象的相關(guān)管控措施仍需執(zhí)行，進(jìn)一步加強(qiáng)對整頓和規(guī)范工作領(lǐng)導(dǎo)，明確各縣區(qū)政府是整頓和規(guī)范工作的責(zé)任主體，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)和督促檢查等各項(xiàng)工作。要各司其職、密切協(xié)作、形成合力、加大對重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法力度，堅(jiān)決剎住違法用地的現(xiàn)象；進(jìn)一步加強(qiáng)督查，及時發(fā)現(xiàn)和督促整改存在的問題?？梢詫h級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談問責(zé)制度，通過約談問責(zé)，能夠及時了解下屬縣的土地違法情況，也表明了市政府對違法用地現(xiàn)象查處的負(fù)責(zé)，會把問責(zé)落到實(shí)處。要加大督查力度，及時發(fā)現(xiàn)問題。對督查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時督促各縣區(qū)按照“實(shí)踐服從質(zhì)量”的要求，認(rèn)真加以整改，防止走過場。同時，進(jìn)一步做好土地資源管理中違法違規(guī)行為的清查工作。另外，也應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷優(yōu)化和變革，推出應(yīng)對新情況的新措施。

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[責(zé)任編輯 陳鶴]

收稿日期：2014-03-09

作者簡介：曹慧（1990-），女，湖南祁陽人，碩士研究生，從事土地資源管理與可持續(xù)利用研究。