黃+偉

[摘要]在加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變的背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為必然。但是，在當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中違背“三個不得”的現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化，以及雖然從事農(nóng)業(yè)，但流轉(zhuǎn)的土地卻不是用來種糧的非糧化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化，對我國的糧食安全構(gòu)成潛在的風險。文章力圖對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化及形成機理進行分析，并闡釋其危害，進而從發(fā)展家庭農(nóng)場、設(shè)置耕地保護金、加大對農(nóng)業(yè)的扶持、提高糧食直補和設(shè)置永久性農(nóng)田基本保護區(qū)等方面進行規(guī)避風險。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)； 非農(nóng)化與非糧化； 風險規(guī)避

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）08-0039-05

一、相關(guān)研究文獻及本文的拓展

自20世紀80年代，隨著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和農(nóng)民外出務(wù)工的增多，農(nóng)地開始以代耕、轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)。鑒于當時社會經(jīng)濟條件的限制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處于緩慢發(fā)展的階段。當時，在一些地方由于種田不賺錢，于是出現(xiàn)了把田租給別人耕種還要倒貼的現(xiàn)象，也有些干脆不種，把田地撂荒。等到國家取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民開始擺脫了繁重的稅費，又加上近些年國家對農(nóng)業(yè)進行糧食直補和農(nóng)資綜合補貼，使農(nóng)民種田的積極性有所提高，也使農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加快的趨勢。由于各地情況不一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了不同的流轉(zhuǎn)模式，如成都“兩放棄三保障”和重慶“農(nóng)地入股”等。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)開始加快的背景下，流轉(zhuǎn)中的風險也開始顯現(xiàn)。根據(jù)筆者對四川、安徽和河北等地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的調(diào)查，把流轉(zhuǎn)的土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，或者雖然用于農(nóng)業(yè)，但用來搞農(nóng)家樂、果樹種植的時有發(fā)生。

國內(nèi)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化與非糧化風險研究有代表性的包括：譚榮、曲福田（2006）認為城市化與工業(yè)化需要更多的建設(shè)用地，而現(xiàn)階段建設(shè)用地的主要來源就是農(nóng)地資源的非農(nóng)化。對于人多地少的中國來說，農(nóng)地是非常稀缺的資源，為了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展需要對農(nóng)地進行保護。將農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)地資源保護由兩難的境地轉(zhuǎn)變?yōu)殡p贏的局面，對于現(xiàn)階段中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長和農(nóng)地保護政策的執(zhí)行都有著重要的意義?；诖耍麄兲岢隽藦膶ふ液侠磙r(nóng)地非農(nóng)化的數(shù)量出發(fā)，并將其與實際非農(nóng)化過程結(jié)合起來，并從減少農(nóng)地非農(nóng)化的過度性損失，加快完善國有土地市場體系，減少對土地價格的行政干預(yù)等方面提出政策建議。[1]張合林（2008）認為農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)是社會經(jīng)濟因素共同作用的結(jié)果，這不僅需要以市場機制為基礎(chǔ)，同時要求國家相關(guān)法規(guī)等制度的調(diào)整。[2]黎霆、趙陽、辛賢（2009）認為農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為基本上符合理性假設(shè)，在當前一系列新的政策條件下，農(nóng)戶土地經(jīng)營行為的經(jīng)濟特征變得更加顯著。另外，新形勢下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“去糧化”現(xiàn)象值得關(guān)注。[3]楊瑞珍、陳印軍、易小燕、方琳娜（2012）認為，種糧比較效益低、法律和政策規(guī)定對土地流轉(zhuǎn)的用途不夠明確、地方政府對種糧缺少應(yīng)有的支持與鼓勵、農(nóng)地管理制度和監(jiān)督缺乏、土地流轉(zhuǎn)費用高以及對流轉(zhuǎn)后耕地用途的片面理解等是“非糧化”種植的主要原因，并提出了相關(guān)對策。[4]陳偉、肖麗群、吳群（2012）從耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)進行管制區(qū)劃分的角度，總結(jié)各管制區(qū)土地利用特點和管制方向，認為長三角地區(qū)可劃分為4個級別管制區(qū)，不同管制區(qū)應(yīng)實行差別的耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)管制措施，以保證耕地總量不減少、質(zhì)量不下降。[5]楊振、劉會敏、余斌（2013）從土地非農(nóng)化生態(tài)價值損失過程機制進行了理論探索，建立了價值損失估算方法，并以江漢平原為例進行案例分析。認為土地非農(nóng)化是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象，也是一個土地生態(tài)服務(wù)功能不斷減少和消亡的過程。土地非農(nóng)化雖然在一定程度上提高了土地的經(jīng)濟效益和社會效益，但生態(tài)效益損失巨大，可能會導致總效益凈減。這需要將生態(tài)價值納入土地價值體系，計入征地成本，并在一定程度上提高現(xiàn)行土地價格體系的合理性，防止建設(shè)用地的過度擴張，減少生態(tài)價值損失。[6]

由上可見，已有的研究多把農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化進行單獨分析。有些學者從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的經(jīng)濟效益上進行闡釋，這種轉(zhuǎn)變實質(zhì)已超出流轉(zhuǎn)真正的內(nèi)涵，不是通常意義的流轉(zhuǎn)，應(yīng)屬于征用的范疇；而有些則從非農(nóng)化或非糧化的成因上，或從非農(nóng)化的危害上進行探討。前有的研究對筆者具有一定的啟迪和借鑒作用，本文的拓展之處在于吸收已有研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的調(diào)研，對農(nóng)村流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風險進行界定及形成機理進行綜合分析，闡述其危害，然后從發(fā)展家庭農(nóng)場、設(shè)置耕地保護金、加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度和設(shè)置永久性基本農(nóng)田保護區(qū)上進行規(guī)避。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風險及形成機理

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是作為受讓方的農(nóng)戶或從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)和承包方。在流轉(zhuǎn)過程中會受到經(jīng)營、市場、政策及自然等因素的影響。從整個國家的層面上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中面臨的主要是非農(nóng)化和非糧化風險。

1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化與非糧化風險

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化風險是指流轉(zhuǎn)后農(nóng)地沒有用在農(nóng)業(yè)，不進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是用在其他產(chǎn)業(yè)上，以致有損于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位風險。鑒于保有一定數(shù)量耕地才是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的必備條件，在我國目前耕地面積已連年減少的背景下，如果仍將主要用于耕作的土地流轉(zhuǎn)成非農(nóng)業(yè)用地，這將侵蝕到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，處理不好將會造成無法彌補的經(jīng)濟和社會后患。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非糧化風險是指農(nóng)地流轉(zhuǎn)后雖然還從事“大農(nóng)業(yè)”，但流轉(zhuǎn)后易種糧的土地不是用來種糧，而是用來種植果樹、花卉等經(jīng)濟作物，有些甚至用來挖塘、養(yǎng)魚等改變農(nóng)地種糧的用途，對國家糧食生產(chǎn)造成的隱患。在某些地方盛行的“農(nóng)家樂”、種植經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖特種動物等現(xiàn)象就是非糧化表現(xiàn)。近年來，伴隨著世界性的糧食危機不斷突現(xiàn)，糧食安全也成為一個國家不容忽視的難題。無論社會發(fā)展到什么程度，吃飯是個永遠無論如何強調(diào)重要也都不會過分的問題。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非糧化風險會影響到“糧以地為本”和“民以食為天”，如果處理不好將帶來重大的災(zāi)難。

2. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化與非糧化風險的形成機理

首先，利潤差異是非農(nóng)化與非糧化流轉(zhuǎn)的客觀成因。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化風險源自土地的非農(nóng)利用與農(nóng)業(yè)使用在經(jīng)濟效益上會產(chǎn)生較大的差異。土地的農(nóng)業(yè)使用與他用相比較處于弱勢地位，特別是位于城市周邊地區(qū)的土地，相同的田地是用來從事工業(yè)和商業(yè)還是用于農(nóng)業(yè)，在經(jīng)濟效益上會懸殊很大。同樣，如果去建造房屋，搞房地產(chǎn)開發(fā)，就會使土地升值幾倍、幾十倍甚至更多。出于對利益的追逐，于是就有一些人或者企業(yè)不顧法律規(guī)定把承包經(jīng)營的農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用。在某些地方，對農(nóng)地“批租”的現(xiàn)象就是例證，一些非農(nóng)的公司打著發(fā)展現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)的幌子，把土地進行長期“批租”，租到后又改用于其他產(chǎn)業(yè)，于是原本用于耕作的農(nóng)地就流轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非糧化風險源于在農(nóng)業(yè)使用的范圍內(nèi)，種糧比較效益低下。土地是用來種糧還是用于培育花卉園林、養(yǎng)殖或者種植經(jīng)濟作物上，會有不同的利潤差異。而且，我國糧食的價格同世界一些發(fā)展相近或發(fā)達國家的糧價相比明顯偏低。根據(jù)筆者調(diào)研，種植糧食所得，如果刨去勞動力、化肥、種子、農(nóng)藥和機械等成本后所得不多，而如果改為種植經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖用地，經(jīng)濟效益就會明顯增加。追求成本最小化和利潤最大化是市場經(jīng)濟主體的最原始動力，因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中時時存在著非糧化風險，這是由農(nóng)地種糧弱勢性所決定。

其次，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)使用上的漠視是主觀成因。在我國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民具有承包經(jīng)營使用權(quán)。但是在追求利益最大化的驅(qū)動下，有些農(nóng)民經(jīng)不住高回報租金的誘惑，當有人要求去轉(zhuǎn)包自己的承包地時，在利益面前農(nóng)民往往選擇出租。而且隨著農(nóng)民外出務(wù)工的增多，農(nóng)地撂荒現(xiàn)象又再次抬頭。在筆者的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)一些農(nóng)地被荒蕪，特別是在山區(qū)、丘陵不適合使用農(nóng)機耕作的地方。在此境況下，如果有人愿意轉(zhuǎn)包，無論是養(yǎng)殖還是種植果樹等，農(nóng)民大多數(shù)都愿意出租自己所承包的土地。農(nóng)民是農(nóng)地最直接的利益者，當農(nóng)民對自己的土地使用都不關(guān)注時，其他的又有誰來關(guān)注？

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再次，地方政府與基層鄉(xiāng)村干部的行為不力是監(jiān)管成因。在我國農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體所有，而這個“集體”的概念就很模糊，到底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是行政村或自然村？在各地都在追求GDP的態(tài)勢下，不去進行招商引資的地方政府又有幾個？各地都忙于多搞工程，快上項目，很少有時間關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最終去處。而且招進來的一些從事農(nóng)業(yè)的企業(yè)中，有些是進行養(yǎng)殖或種植的，純粹進行糧食種植的企業(yè)并不多見。在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，也有個別企業(yè)確實是進行糧食種植，但把流轉(zhuǎn)的土地進行粗放經(jīng)營，主要目的是為了套取政府對糧食規(guī)模種植的補貼，而地方政府多數(shù)是聽之任之，不加監(jiān)管，表面看這些企業(yè)是在進行糧食生產(chǎn)，但是由于目的不純，一方面沒有對土地進行精耕細作，沒有使土地達到應(yīng)有的生產(chǎn)能力；另一方面也使這些企業(yè)通過不當方式，套取了國家的財政支農(nóng)資金。在這方面，地方政府和基層鄉(xiāng)村干部，特別是負責土地管理的干部具有不可推卸的責任。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化危害

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化，從社會經(jīng)濟發(fā)展上看，短期會影響我國的糧食安全，中期會影響我國的土地安全，長期則會影響到整個國家的經(jīng)濟安全。

1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化短期會影響到我國的糧食安全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風險會對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)生極大的負面效應(yīng)。我國家庭承包經(jīng)營責任制經(jīng)過30多年的實踐，證明是我國農(nóng)村必須堅持的正確的基本制度。但是，一家一戶的經(jīng)營模式在滿足我國居民吃飯，解決了農(nóng)民的溫飽問題之后，隨著農(nóng)業(yè)市場化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著新瓶頸，最主要的是小農(nóng)經(jīng)營在應(yīng)對市場變化上不敏感，不能適應(yīng)市場需求，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不高。而解決這些的關(guān)鍵就是在堅持農(nóng)村基本制度的前提下，使農(nóng)戶具有承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步推進農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；通過流轉(zhuǎn)把家庭式的小農(nóng)經(jīng)營改造成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使其具有應(yīng)對市場變化和抗御風險的能力。

盡管經(jīng)濟類作物或者養(yǎng)殖會使流轉(zhuǎn)的土地升值，但是糧食是人類最基本的食物，蔬菜和瓜果可以改善人民的生活，豐富人們的餐桌，使人們食物來源多樣化，但是這些是無法代替大米、小麥和玉米等基本糧食。況且，我國人口的最高峰還沒有到來，對糧食的需求會有增無減。由于糧食還作為工業(yè)原料和動物飼料的原因，將來對糧食的需求也會進一步增加。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化風險會直接影響到糧食生產(chǎn)，這給人們敲響了警鐘，糧食安全是國家經(jīng)濟安全的基礎(chǔ)，拋開糧食安全，去研究其他的安全一切都是妄談。

2. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化中期會影響到我國的土地安全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化風險會導致用于農(nóng)業(yè)的土地減少。而一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地是保證糧食總產(chǎn)量的前提條件，盡管一些農(nóng)作物的產(chǎn)量和以前相比已有很大的提高，但單產(chǎn)量提升的空間還有多少？這是一個很難預(yù)測的難題。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化，毫無疑問，會對土地造成巨大的毀壞，而這種毀壞如果進行修復(fù)又需要大量的資金和時間?，F(xiàn)在我國非農(nóng)用地除去舊村改造和土地整理外，其他能夠進行修復(fù)為種糧用地的非農(nóng)用地并不多見。就是舊村改造和農(nóng)村溝、河、路、坎的整理多數(shù)是以政府出資進行，農(nóng)民自己或者村集體進行改造和整理的很少，其中一個原因就是需要大量的資金。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非糧化風險，使流轉(zhuǎn)的土地用于養(yǎng)殖或者種植經(jīng)濟類作物，從而會使糧食的總面積減少。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非糧化在某種程度上也會危害到農(nóng)業(yè)種糧用地的安全，如果流轉(zhuǎn)中的土地用于養(yǎng)殖或者種植經(jīng)濟類樹木等就會對農(nóng)業(yè)土地造成毀壞。在一些地方的養(yǎng)雞場、養(yǎng)豬場和養(yǎng)牛場等，一般都會建場所占用農(nóng)地，而且產(chǎn)生的垃圾又缺乏處理，在危害所占土地的時候也對周邊土地造成一定不利影響。

3. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化長期會影響到我國的經(jīng)濟安全

一國經(jīng)濟安全是在整體上主權(quán)獨立、基礎(chǔ)穩(wěn)固、運行健康、增長穩(wěn)定、發(fā)展持續(xù)；在國際經(jīng)濟生活中具有一定的自主性、防衛(wèi)力和競爭力；不至于因為某些問題的演化而使整個經(jīng)濟受到過大的打擊和遭受過多的損失；能夠避免或化解可能發(fā)生的局部性或全局性的危機。農(nóng)地流轉(zhuǎn)看似一個和經(jīng)濟安全關(guān)聯(lián)度不高的問題，但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)果會影響到我國居民吃飯、工業(yè)原料和生態(tài)環(huán)境的等諸多方面。如果對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化不加重視，短期可能會影響到糧食生產(chǎn)和工業(yè)用糧，長期則會對我國經(jīng)濟安全造成威脅。試想如果一個國家連最基本的居民生活用糧都不能保障，又如何能實現(xiàn)基礎(chǔ)穩(wěn)固，又怎能在國際經(jīng)濟生活中具有一定自主性和競爭力。

雖說我國糧食2013年實現(xiàn)了10連增，但這個統(tǒng)計里面有沒有水分？一方面是我國糧食產(chǎn)量增加，而另一方面則是我國糧食進口在增加。在和平年代，在國際市場上進口糧食相對容易，但如果發(fā)生戰(zhàn)爭或者貿(mào)易爭端，糧食進口就會大打折扣甚至買不到。這樣，不可避免的就會影響到整個國家的經(jīng)濟安全。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化，也會增加我國經(jīng)濟發(fā)展中的不穩(wěn)定因素，長遠的方面將會影響到我國的經(jīng)濟安全。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風險的規(guī)避

鑒于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風險的成因是由于土地使用在非農(nóng)與農(nóng)業(yè)之間具有不同的利潤，土地的“大農(nóng)業(yè)”范圍內(nèi)種糧與種植經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖在利潤上也具有很大差異，以及有些地方政府執(zhí)行國家政策的不力所引致。因此，應(yīng)從以下幾個方面進行規(guī)避：

1. 大力發(fā)展家庭農(nóng)場

當前，在我國農(nóng)村土地經(jīng)營體制創(chuàng)新中，出現(xiàn)了如聯(lián)合經(jīng)營、家族互助、技術(shù)外包、勞務(wù)外包、土地托管、合作社、家庭農(nóng)場和股份農(nóng)場等形式，而與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)，又能夠有效防御非農(nóng)化和非糧化風險的則是家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場以追求效益最大化為目標，使農(nóng)業(yè)由保障功能向盈利功能轉(zhuǎn)變，克服了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟弊端，商品化程度高，能為社會提供更多、更豐富的農(nóng)產(chǎn)品，它是以農(nóng)戶家庭為主進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本組織，它符合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的的趨勢，可以充分利用家庭和農(nóng)場兩個方面的優(yōu)勢。一方面，以農(nóng)戶家庭為主，農(nóng)戶深諳種植技術(shù)，愛惜土地，而且生產(chǎn)上易于管理，權(quán)屬上明確，不會存在管理上的扯皮和混亂；另一方面，農(nóng)場可以使用現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)機具，進行精耕細作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

大力發(fā)展家庭農(nóng)場，首先，應(yīng)該對家庭農(nóng)場進行界定，對家庭農(nóng)場的土地規(guī)模、農(nóng)機具數(shù)量、從業(yè)人口及每年估計的產(chǎn)糧進行量化，對達到家庭農(nóng)場條件的應(yīng)給予認定，使其能夠充分享有各級政府對家庭農(nóng)場的各種優(yōu)惠政策。其次，應(yīng)對家庭農(nóng)場給予一定的扶持。應(yīng)該在資金、技術(shù)、財政與稅收、用地與金融服務(wù)等方面給予一定的扶持，通過扶持逐漸使家庭農(nóng)場能夠成為市場化的主體。再次，應(yīng)該對家庭農(nóng)場主進行培訓。家庭農(nóng)場主的素質(zhì)直接決定這個農(nóng)場的成敗，因此國家應(yīng)該加大對家庭農(nóng)場主的培訓，培訓內(nèi)容應(yīng)該涵蓋農(nóng)業(yè)法、農(nóng)機操作、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)保險、產(chǎn)品營銷等多方面的知識，培訓后還要通過農(nóng)業(yè)技能鑒定以及培訓考試，對合格者頒發(fā)職業(yè)農(nóng)民證書，使其成為新型的職業(yè)農(nóng)民或職業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)理人。[7]

2. 設(shè)置及推廣耕地保護基金

耕地保護金是為提高農(nóng)民保護耕地的主動性和積極性而由政府設(shè)立的。在全國各地中，成都市最早進行相關(guān)探索并實施。耕地保護金具有以保護耕地為主要目的，從新增建設(shè)用地有償使用費、耕占稅、土地出讓收入等中籌集資金，通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，主要用于耕地流轉(zhuǎn)擔保、農(nóng)業(yè)保險補貼、承擔耕地保護責任農(nóng)戶養(yǎng)老保險補貼的專項基金。成都市實施的耕地保護金制度對預(yù)防農(nóng)地的非農(nóng)化使用，提高農(nóng)民的種糧積極性，扭轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)業(yè)使用和非農(nóng)使用的利潤差異，起到了顯著的作用。

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現(xiàn)在我國采用耕地保護金的地方逐漸增多，但還沒有全面鋪開，應(yīng)該借鑒、吸收與創(chuàng)新成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革綜合配套實驗區(qū)中一些地方實行的“耕保金”的做法，在擯棄兌現(xiàn)期限較長和“連坐制”等不合理方面的基礎(chǔ)上加以完善，并在條件允許的情況下逐步向全國推廣。由于農(nóng)用地最主要的部分是耕地，對在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和使用中種糧性質(zhì)不變，且一直從事糧食生產(chǎn)的耕地設(shè)立專門性的保基金，會有利于農(nóng)地使用種糧性質(zhì)不變的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國最新的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公報，我國2013年全國GDP已經(jīng)達到568 845億元人民幣，而公共財政收入也已達到129 143億元人民幣，在這樣大環(huán)境下設(shè)置耕地保護基金，以中央政府財政為主及地方政府適當配套補助來共同負擔具有一定可操作性。

3. 加大對農(nóng)業(yè)扶持力度和提高對糧食的補貼力度

要改變土地非農(nóng)用途與農(nóng)業(yè)使用的利潤差異，就需要國家加大對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科研的投資。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施對于保障糧食生產(chǎn)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)量具有重要作用，但是隨著農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責任制的實行，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)出滯后現(xiàn)象。近些年，我國自然災(zāi)害的發(fā)生頻率有明顯增加趨勢，每年總會有些地方發(fā)生程度不同的旱災(zāi)和水災(zāi)等。加大對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并且修建與之相配套的工程，這樣既可以增加農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風險，同時，也可以增強農(nóng)業(yè)抵御自然風險能力。加大對農(nóng)業(yè)科研投資是為了改良農(nóng)作物品種、增加農(nóng)業(yè)利潤和提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。當前，在我國居民消費等級、消費結(jié)構(gòu)和消費模式都在轉(zhuǎn)型的背景下，關(guān)鍵是在農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量增加的同時，也能使其質(zhì)量相應(yīng)地提高，而這就需要農(nóng)業(yè)科研去攻關(guān)。

當前，應(yīng)把現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補和糧食直補進行整合，整合成糧食綜合直補。自從實行糧食補貼以來，農(nóng)民的種糧積極性有了一定程度的提高，但現(xiàn)行補貼方式存在明顯的不足，一是補貼按地畝算，種一畝地給補多少錢，田地種好種壞一個樣，沒有差別；二是補貼金額較少，一畝地補貼多則幾十元，少則十多元，家里田地一年的補貼趕不上農(nóng)民在外務(wù)工幾天的工資；三是糧食補貼的種類有待擴大，補貼不能只限于水稻、小麥、玉米、土豆等，要盡量擴大糧食的范圍。同時，今后要把對糧食的補貼真正用在種糧的田地上，對于非糧種植及流轉(zhuǎn)后用于非農(nóng)用途則不予補貼。而且，應(yīng)根據(jù)國家經(jīng)濟增長的趨勢，逐步地提高對種糧田地的補貼幅度。

4. 加強對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理及建立永久性基本農(nóng)田保護區(qū)

目前，我國對農(nóng)地管理主要由地方各級土地管理部門負責，而對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理卻由農(nóng)業(yè)管理部門來實施，這易于造成多頭管理現(xiàn)象。據(jù)筆者調(diào)查，在農(nóng)村一些地方，對宅基地使用管理要相對嚴些，而對農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理則相對較松。在冀南和皖北農(nóng)村的一些地方，農(nóng)民大多反映沒聽過當?shù)赜修r(nóng)地流轉(zhuǎn)管理或相關(guān)的部門，而成渝地區(qū)的農(nóng)民則大都聽說過本地有此類組織。因此，應(yīng)把基層土地管理和農(nóng)業(yè)部門進行重新組合，組成新的農(nóng)業(yè)監(jiān)管和服務(wù)機構(gòu)，使其在服務(wù)農(nóng)民的同時，也能加強對農(nóng)地流轉(zhuǎn)使用的方向監(jiān)管，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的種糧用途農(nóng)業(yè)使用不變。

我國在1994年頒布了《基本農(nóng)田保護條例》，1998年又重新制定，這顯示出我國中央政府對基本農(nóng)田保護的重視。但是，自進入21世紀后，我國各地都興起了開發(fā)熱潮。在一些地方，特別是城市周圍，基本農(nóng)田保護區(qū)早已徒有虛名，已被高樓大廈所取代。為此，要在對功能指標進行地域分異特征分析的基礎(chǔ)上，綜合考慮各項功能的重要程度和空間尺度特征，以及農(nóng)業(yè)功能實現(xiàn)的制約因素的空間差異，采用自下而上與自上而下相結(jié)合，劃分農(nóng)業(yè)功能區(qū)。要盡快確定禁止開發(fā)區(qū)，并作為永久基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴禁開發(fā)，不得作為他用，并真正賦予農(nóng)民敢對損害自己承包經(jīng)營權(quán)說“不”的權(quán)利，以此遏制各地無序開發(fā)，只看當前利益，不顧長遠發(fā)展的現(xiàn)象。同時規(guī)定，永久性基本農(nóng)田保護區(qū)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，只能用于種糧，堅決杜絕利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之名，從事非農(nóng)經(jīng)營的現(xiàn)象再次發(fā)生。

五、結(jié)語

當前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)處在方興未艾的階段。由于各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的程度不同，而使流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模上也有所差異，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化風險，還沒有引起足夠的重視，這與農(nóng)地流轉(zhuǎn)還沒有全面鋪開，矛盾有個逐漸顯露的過程有關(guān)，也和人們的風險觀念和風險意識淡薄有關(guān)。在本文中，筆者在實踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)理論，在借鑒已有成果的基礎(chǔ)上對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化和非糧化風險進行分析，起到拋磚引玉的作用，但由于調(diào)研地區(qū)的局限和作者能力的限制，文章還有一些不足之處，相關(guān)問題的研究和探索還有待延伸。

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