作者簡(jiǎn)介：王立（1989-），男，四川樂山人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅收學(xué)院碩士研究生，研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)。

摘要：利益集團(tuán)是任何一個(gè)時(shí)代、任何一個(gè)國(guó)家都會(huì)形成的產(chǎn)物。隨著中國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展轉(zhuǎn)型，利益集團(tuán)對(duì)我國(guó)改革的干預(yù)力度逐漸加強(qiáng)，開始積極的介入到公共政策的制定和執(zhí)行當(dāng)中。本文分析了利益集團(tuán)影響我國(guó)公共政策的4種主要途徑，它們分別是：利益訴求、官商勾結(jié)、聯(lián)盟合作和形成輿論。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán);公共政策;途徑;利益“無(wú)論是在哪個(gè)時(shí)代、哪個(gè)國(guó)家、那種社會(huì)都會(huì)產(chǎn)生利益集團(tuán)，利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響是無(wú)處不在的?！雹僦袊?guó)雖然是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，但隨著社會(huì)和政治的不斷發(fā)展進(jìn)步，利益集團(tuán)的形成也是一個(gè)無(wú)可避免的產(chǎn)物。近年來(lái)，利益集團(tuán)對(duì)我國(guó)改革的干預(yù)力度逐漸加強(qiáng)，開始積極的介入到公共政策的制定和執(zhí)行當(dāng)中。例如，在內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并上就形成了兩大對(duì)立陣營(yíng)：內(nèi)資企業(yè)、國(guó)稅總局和財(cái)政部為一方，外資企業(yè)、地方政府和商務(wù)部為一方。2005年1月，共有54家跨國(guó)公司聯(lián)名向財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和商務(wù)部提交了一份名為《在華跨國(guó)公司對(duì)新企業(yè)所得稅法的若干看法》的報(bào)告，該報(bào)告希望新所得稅法能繼續(xù)給予外資企業(yè)5-10年的稅收優(yōu)惠過(guò)渡期。緊接著，財(cái)政部作出回應(yīng)“合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅率的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)該立即統(tǒng)一稅率?！比欢?005年3月的兩會(huì)期間，“統(tǒng)一兩稅”的議案未能被付諸表決。美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》對(duì)此發(fā)文稱“外資企業(yè)在華贏了一場(chǎng)短暫的勝利?！苯?jīng)過(guò)各方長(zhǎng)時(shí)間的利益博弈，企業(yè)所得稅法（草案）在2007年3月提交全國(guó)人大審議，并最終審議通過(guò)，于2008年1月1日起，全面實(shí)行。

古語(yǔ)有云“天下熙熙皆為利來(lái)、天下攘攘皆為利往?！痹偌又袊?guó)自古以來(lái)就是一個(gè)講究人情社會(huì)、裙帶關(guān)系的國(guó)家，不同的人、不同的群體、不同的社團(tuán)為了共同的利益很容易形成一個(gè)聯(lián)盟或形成一個(gè)集團(tuán)。所以發(fā)展到現(xiàn)代，各種各樣、形形色色、大大小小的利益集團(tuán)已經(jīng)充斥著整個(gè)社會(huì)。那么，它們是通過(guò)什么樣的途徑來(lái)影響公共政策，訴諸自己利益的呢？

一、利益集團(tuán)影響我國(guó)公共政策的途徑。

中國(guó)特色的政治結(jié)構(gòu)決定了利益集團(tuán)對(duì)我國(guó)采取的策略將不用于西方國(guó)家，為了尋求最符合其利益的政策結(jié)果，它們會(huì)動(dòng)用一切資源優(yōu)勢(shì)，采用最行之有效的方法影響公共政策的出臺(tái)和執(zhí)行。黃衛(wèi)平（2003）認(rèn)為，中國(guó)利益集團(tuán)政治參與的途徑有:說(shuō)服；賄賂；媒體呼吁；求助主管部門領(lǐng)導(dǎo)；集體行動(dòng)等②。邢樂勤，顧艷芳（2010）認(rèn)為，利益集團(tuán)會(huì)通過(guò)集團(tuán)成員的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)、社會(huì)影響力和政治地位來(lái)影響公共政策的制定和執(zhí)行③。陳雪艷（2008）提出，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本利益集團(tuán)開始廣泛參選政協(xié)委員、人大代表和黨代表，積極主動(dòng)展現(xiàn)自己的實(shí)力，影響公共政策的導(dǎo)向④。本文根據(jù)上述國(guó)內(nèi)專家學(xué)者的研究，并結(jié)合具體案例，將利益集團(tuán)影響我國(guó)公共政策的途徑總結(jié)為如下幾種：利益訴求、官商勾結(jié)、聯(lián)盟合作和形成輿論。

（一）利益訴求

利益訴求是利益集團(tuán)表達(dá)自身利益，參與利益分配，影響公共政策制定的首要策略。我國(guó)利益訴求的渠道主要有3種：人大、政協(xié)代表大會(huì)的渠道；社會(huì)團(tuán)體和民主黨派的渠道；群眾信訪及媒體傳播的渠道，等等。⑤由于中國(guó)正處在高速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)資源分配不均加劇，擁有更多資源的利益階層能更好的追求和表達(dá)本集團(tuán)的利益，而掌握較少資源的利益階層其利益表達(dá)能力就相對(duì)較弱，各利益集團(tuán)間的利益訴求能力極不平衡。例如：隨著非公有制經(jīng)濟(jì)地位的不斷上升，越來(lái)越多的民營(yíng)企業(yè)主需要擁有政治團(tuán)體來(lái)為自己訴求利益。代表民營(yíng)企業(yè)主階層的組織，如全國(guó)工商聯(lián)、中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)等，就會(huì)積極為他們的合法權(quán)益進(jìn)行訴求，引導(dǎo)政府出臺(tái)符合民營(yíng)企業(yè)主利益的公共政策。與之相比較的是占中國(guó)2.6億人口的農(nóng)民工群體，至今尚沒有一個(gè)可以完全代表他們利益的社會(huì)組織，他們?nèi)鄙倮嬖V求的途徑和組織依托。

好在國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到了各利益集團(tuán)間發(fā)展失衡的局面，并開始調(diào)整全國(guó)人大代表的構(gòu)成比例，爭(zhēng)取讓弱勢(shì)階層在人民代表大會(huì)上能發(fā)出更強(qiáng)的聲音。例如，在第十二屆全國(guó)人大代表的選舉中，就首次實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉產(chǎn)生的目標(biāo)。在職業(yè)構(gòu)成比例上實(shí)現(xiàn)了“一降三升”，即降低了黨政干部代表的人數(shù)，提高了一線工人及農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員和婦女代表的人數(shù)，使他們分別占到了總?cè)藬?shù)的34．88％、13．42％、20．42％和23．4％。雖然這些弱勢(shì)階層的利益訴求未必就很順暢，但目前至少為他們提供了一個(gè)利益訴求的平臺(tái)和空間，從某種意義上來(lái)講，這也是體制改革的一種進(jìn)步。

（二）官商勾結(jié)

何清漣（1998）曾指出，政府部門掌握著資源分配的權(quán)利，很容易成為利益集團(tuán)尋租的“獵物”。⑥尋租是官商勾結(jié)的理論基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)是資本和權(quán)力的謀和，當(dāng)官僚精英和資本集團(tuán)形成利益同盟之后，他們就會(huì)把持公共政策的導(dǎo)向，為本利益集團(tuán)服務(wù)。官商勾結(jié)的現(xiàn)象在中國(guó)十分普遍，根源還是在于政府部門掌握了大量的社會(huì)資源，行政權(quán)力過(guò)于集中，而監(jiān)督部門又不能有效的防范和查處，才導(dǎo)致了這種體制性的腐敗行為頻發(fā)。

官商勾結(jié)的突出特點(diǎn)就是權(quán)錢交易。資本集團(tuán)通過(guò)給予黨政機(jī)關(guān)工作人員購(gòu)物卡、會(huì)員卡、過(guò)節(jié)費(fèi)等物質(zhì)資助，拉攏和腐蝕公職人員，以達(dá)到“構(gòu)建良好關(guān)系”影響政策制定的目的。例如：前成都工投集團(tuán)董事長(zhǎng)戴曉明為了促使中石油彭州項(xiàng)目的啟動(dòng)，拉攏中石油四川方面的部分中層、成都政界及金融界一批掌權(quán)人物，為該項(xiàng)目做人際“勾兌”，實(shí)現(xiàn)了“利于權(quán)”的結(jié)合，使該項(xiàng)目成為這些利益集團(tuán)的尋租工具。再如前四川省政協(xié)主席李崇喜為了幫助某私營(yíng)企業(yè)主延攬攀枝花市的一個(gè)項(xiàng)目工程，公開干涉攀枝花市政府工程招標(biāo)。干涉未果后，竟勃然大怒，利用公權(quán)力促紀(jì)檢部門調(diào)查攀枝花市分管領(lǐng)導(dǎo)，以達(dá)到公報(bào)私仇的目的。

可見，官商勾結(jié)能讓利益集團(tuán)快速的介入到公共政策的運(yùn)作當(dāng)中，讓官員為其利益“身先士卒、保駕護(hù)航”。這當(dāng)中特別值得警惕的是，官商勾結(jié)一旦形成，官員手中的公權(quán)力可能被私用、被濫用，甚至導(dǎo)致官場(chǎng)中出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。而治理之策只能是建立權(quán)力公開運(yùn)行的機(jī)制，并讓這種機(jī)制常態(tài)化、正常化，讓人民來(lái)監(jiān)督公權(quán)的使用，防止官商勾結(jié)的并軌。

（三）聯(lián)盟合作

利益一致或目標(biāo)相近的利益集團(tuán)通常會(huì)聯(lián)合起來(lái)，增強(qiáng)聲勢(shì)和影響力，共同行動(dòng)。⑦利益集團(tuán)采取聯(lián)盟合作的原因可以從兩方面來(lái)看。一方面是因?yàn)槟稠?xiàng)公共政策的制定和出臺(tái)通常涉及的利益相關(guān)者比較多、比較復(fù)雜。利益集團(tuán)為了擁有更大的行動(dòng)能力和談判能力，需要結(jié)成聯(lián)盟采取合作，以便在利益博弈中占據(jù)先機(jī)。另一方面，在政策的形成過(guò)程中，不同利益集團(tuán)可能會(huì)出于“互投贊成票”的需要，相互支持，共同維護(hù)自己的利益，形成聯(lián)盟合作。例如：中國(guó)前幾年的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展過(guò)熱，每次當(dāng)中央想出臺(tái)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，房地產(chǎn)商馬上就會(huì)宣稱中國(guó)房?jī)r(jià)正處于一個(gè)合理價(jià)位；銀行便會(huì)形成報(bào)告警告房地產(chǎn)業(yè)不能離開銀行信貸支持，否則房開商的資金鏈將會(huì)斷裂，使中國(guó)各個(gè)城市出現(xiàn)大量爛尾樓。地方政府也表示擔(dān)憂，打壓房地產(chǎn)會(huì)使地方出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，大量財(cái)政收入減少，經(jīng)濟(jì)硬著陸等現(xiàn)象?？梢姡彩巧婕袄?，就會(huì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。不同的利益相關(guān)集團(tuán)會(huì)通過(guò)這種“抱團(tuán)“合作的方式，相互支持、各取所需，聯(lián)盟影響或推遲中央調(diào)控政策的出臺(tái)。

聯(lián)盟合作沒有朋友好壞之分，只有永久的利益，各利益集團(tuán)之間的合作關(guān)系通常是不穩(wěn)定和階段性的。但值得我們警惕的是，若少數(shù)幾個(gè)掌握大量社會(huì)資源的利益集團(tuán)通過(guò)達(dá)成某種協(xié)議或契約形成多頭或寡頭壟斷，就很容易威脅公民的利益甚至綁架或操控國(guó)家的公共政策。例如電信三巨頭（移動(dòng)、聯(lián)通、電信）、中國(guó)三桶油（中石油、中海油、中石化）已經(jīng)牢牢控制住他們所經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，并在定價(jià)方面擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。對(duì)于這種聯(lián)盟合作，有關(guān)國(guó)家應(yīng)該給予治理和規(guī)制，逐步放開民營(yíng)資本進(jìn)入的步伐，真正實(shí)現(xiàn)讓利于民。

（四）形成輿論

利益集團(tuán)會(huì)利用現(xiàn)代社會(huì)提供的一切輿論工具，如網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊、廣播、專家、學(xué)者等來(lái)影響公共政策的制定。當(dāng)利益集團(tuán)的利益受到威脅或?yàn)榱藸?zhēng)取更大利益時(shí)，他們便會(huì)買通部分媒體，并主動(dòng)提供相關(guān)誘導(dǎo)信息，經(jīng)媒體之手廣泛傳播，利用社會(huì)大眾存在的“信息不對(duì)稱”，成功勾起他們的輿論支持，從而對(duì)決策層形成巨大壓力。

近些年來(lái)，我國(guó)利益集團(tuán)利用媒體輿論影響公共政策的能力在逐漸提高。越來(lái)越多涉及民生的公共項(xiàng)目都會(huì)通過(guò)媒體公開征求民眾意見，以供決策者參考。例如城市公共交通是否漲價(jià)、某某石化項(xiàng)目是否適宜修建等等。從一定意義上來(lái)講，這是我國(guó)公共政策走向透明和開放的關(guān)鍵一步，也是保障決策科學(xué)民主的有效方法。但有些媒體經(jīng)過(guò)商業(yè)化和市場(chǎng)化的洗禮，本身就成為了利益集團(tuán)，與各種利益有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)，其報(bào)告逐漸偏離獨(dú)立、公正、客觀的道路，論為各種利益集團(tuán)攝取利益的喉舌。以房地產(chǎn)業(yè)為例，開發(fā)商為了抵制國(guó)家打壓房地產(chǎn)業(yè)的力度，扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)對(duì)房?jī)r(jià)看跌的悲觀態(tài)度。他們買斷媒體廣告，鼓吹房?jī)r(jià)只漲不跌；他們投資入股網(wǎng)絡(luò)，刪除任何不利于房地產(chǎn)業(yè)的文章評(píng)論。他們控制大量房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)，贊助某些知名學(xué)者教授，讓其到處強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)取消經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的建設(shè)，為開發(fā)商提供有力理論支持。

利益集團(tuán)出于自身利益形成輿論的行為可以從兩方面來(lái)看。從好的方面來(lái)講，這有利于推動(dòng)大眾政治的發(fā)展，讓更多群眾加入到對(duì)公共政策的深入探討和研究當(dāng)中，提高政策制定的質(zhì)量和水平，防止公共政策的“拍腦門”決定和暗箱操作，對(duì)決策層形成有力監(jiān)督。從負(fù)面影響來(lái)看，出生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代傳媒可能會(huì)更信奉“金錢和利益至上”，因而那些擁有雄厚財(cái)力的利益集團(tuán)就很容易掌握話語(yǔ)權(quán)，操作各路媒體，引導(dǎo)和利用大眾心理，對(duì)決策者的思路形成影響。在這種情況下，輿論便不再是維護(hù)人民利益的武器，而是成為掠奪大眾利益的兇器。利益集利用公共輿論維護(hù)自己的利益做法其實(shí)本也無(wú)可厚非，但這種手法必須經(jīng)得起陽(yáng)光的照射、經(jīng)得起人民的經(jīng)驗(yàn)、對(duì)得起自己的良心！

參考文獻(xiàn)：

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[7]MJC.維爾.美國(guó)政治[M].王合等譯,北京:商務(wù)印書館,1981:2—12.

注解

①孫大雄.憲政體制下的第三種分權(quán)[J].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004:1.

②黃衛(wèi)平.中國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)研究[J].戰(zhàn)略與管理，2003，(4).

③邢樂勤,顧艷芳.中國(guó)利益集團(tuán)政治參與的特點(diǎn)分析[J].浙江學(xué)刊,2010,(2).

④陳雪艷.關(guān)于轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)的思考[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2008,(2).

⑤王春福.論科學(xué)民主決策的社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制[J].求實(shí),2006,(4).

⑥何清漣.現(xiàn)代化的陷阱[M].北京:今日中國(guó)出版社,1998:118—119.

⑦M(jìn)JC.維爾.美國(guó)政治[M].王合等譯,北京:商務(wù)印書館,1981:2—12.