文/朱杰

文物保護(hù)地方立法：留住城市的記憶

文/朱杰

人有記憶，城市也有記憶，文物就是城市記憶的重要載體。上海這座近代發(fā)展起來(lái)的國(guó)際化大都市，蘊(yùn)含著豐富的文物資源，這些資源是延續(xù)城市記憶、維系城市文脈的重要因素。2013年11月，為了加強(qiáng)文物保護(hù)立法工作，市政府向市人大常委會(huì)提請(qǐng)審議《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法>辦法（草案）》。12月25日，市十四屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)《辦法（草案）》進(jìn)行了初審。

上海是國(guó)家歷史文化名城，文物資源有著與城市歷史密不可分的特征：一是以革命史跡、工業(yè)遺存、名人故居為代表的近現(xiàn)代建筑數(shù)量眾多，約占文物總數(shù)的近四分之三，外灘建筑群、楊樹浦水廠等建筑被評(píng)為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位；二是以上海博物館為代表的博物館、紀(jì)念館等文物收藏單位藏品豐富、質(zhì)量精湛、管理科學(xué)，上海博物館、孫中山故居紀(jì)念館在近年的全國(guó)一級(jí)博物館評(píng)估中分別位列歷史與文化類博物館和紀(jì)念類博物館第一；三是上海民間文物收藏活躍，文物流通市場(chǎng)發(fā)達(dá)，成交量、成交金額位居全國(guó)前列。

上海歷來(lái)重視文物保護(hù)工作，市文物管理委員會(huì)和政府相關(guān)部門根據(jù)《文物保護(hù)法》等上位法的規(guī)定，立足本地實(shí)際，采取了形式多樣的保護(hù)措施，成效顯著，例如在崧澤、廣富林等文物遺址考古發(fā)掘中形成了于城市建設(shè)中妥善保護(hù)文物的成熟做法，《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》有效保護(hù)了不可移動(dòng)文物中的優(yōu)秀歷史建筑。但是，本市文物保護(hù)實(shí)際工作中仍然面臨了一些問(wèn)題，如重視城市建設(shè)輕視文物保護(hù)的現(xiàn)象依然存在、文物保護(hù)政府投入尚顯不足、對(duì)兼具優(yōu)秀歷史建筑身份的不可移動(dòng)文物的管理職責(zé)不清晰、部分單位在文物資源的旅游開展中忽視文物保護(hù)工作，亟需通過(guò)地方立法予以妥善解決?！段奈锉Ｗo(hù)法》于1982年實(shí)施以來(lái)，上海是僅有的2個(gè)尚未完成文物保護(hù)地方性法規(guī)的省、直轄市之一，這與上海的國(guó)家歷史文化名城身份不相符合。文物是不可再生的文化資源，一旦文物被毀壞、流失，損失不可挽回，因此，上海制定一部完善上位法規(guī)定、借鑒兄弟省市立法經(jīng)驗(yàn)、切合本地實(shí)際、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、操作性強(qiáng)的文物保護(hù)地方性法規(guī)刻不容緩。

市人大教科文衛(wèi)委堅(jiān)持人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，以科學(xué)立法、民主立法為原則，提前介入、全程參與草案起草過(guò)程，開展一系列立法調(diào)研活動(dòng)，聽取多年從事文物保護(hù)工作的市文物管理委員會(huì)和上海博物館老專家、市政府相關(guān)職能部門、部分區(qū)文物行政部門的意見和建議，實(shí)地考察了部分重點(diǎn)文物保護(hù)單位，還數(shù)次聽取草案起草部門的匯報(bào)，及時(shí)反饋委員會(huì)在立法調(diào)研中獲得的可行性建議，幫助起草部門提高草案質(zhì)量。

此次提交審議的《辦法（草案）》不分章節(jié)，以條款形式排列，共三十七條，主要內(nèi)容包括：文物保護(hù)工作的原則、管理體制和經(jīng)費(fèi)保障，地下文物埋藏區(qū)考古調(diào)查、勘探，不可移動(dòng)文物的定級(jí)、核定公布、評(píng)估、升級(jí)、降級(jí)和撤銷，文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶要求，不可移動(dòng)文物的保護(hù)要求，館藏文物的定級(jí)和檔案管理，文物經(jīng)營(yíng)管理，文物資源利用等?！掇k法（草案）》中不乏亮點(diǎn)、特色，如不可移動(dòng)文物的評(píng)估、升級(jí)、降級(jí)和撤銷等制度填補(bǔ)了《文物保護(hù)法》的制度空白，屬于創(chuàng)制性規(guī)定；建筑類不可移動(dòng)文物的三類保護(hù)要求借鑒了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的規(guī)定，富有上海特色。

在常委會(huì)審議中，常委會(huì)組成人員就如何突出上海特色、增強(qiáng)法規(guī)可操作性，對(duì)《辦法（草案）》提出不少修改建議。比如，在落實(shí)文物保護(hù)從嚴(yán)方針?lè)矫妫瘑T們建議充實(shí)完善相關(guān)條款，體現(xiàn)文物利用應(yīng)當(dāng)在確保文物安全的前提下遵循“合理、適度、可持續(xù)”的原則；針對(duì)建筑類不可移動(dòng)文物的三類保護(hù)要求，明確各處文物的具體保護(hù)要求，防止出現(xiàn)降格保護(hù)現(xiàn)象；明確不可移動(dòng)文物的降級(jí)、撤銷的程序及條件，嚴(yán)格防止借降級(jí)、撤銷之名逃避保護(hù)不力的責(zé)任。在文物保護(hù)政府管理職責(zé)方面，針對(duì)兼具優(yōu)秀歷史建筑的不可移動(dòng)文物的保護(hù)管理，委員們建議對(duì)市規(guī)劃土地管理部門、市住房保障房屋管理部門和市文物行政部門的職責(zé)劃分問(wèn)題再作研究論證。關(guān)于法律責(zé)任方面，委員們認(rèn)為，《辦法（草案）》規(guī)定較為簡(jiǎn)單，不利于及時(shí)、有力地查處文物違法行為，建議對(duì)違法行為設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。