文/沈志先

關(guān)于完善人大工作機制的幾點思考

文/沈志先

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，推動人民代表大會制度與時俱進，具有十分重要的地位和作用。為此，迫切需要加強人大制度理論和實踐創(chuàng)新，需要不斷完善人大工作機制。

一、進一步增強人大監(jiān)督和立法的工作力度

十八屆三中全會要求我們加強人大監(jiān)督職能，提高立法質(zhì)量。市人大常委會近年來在這方面已有許多成功的經(jīng)驗和做法，但仍然存在監(jiān)督有待進一步到位、立法質(zhì)量有待進一步提高的問題。

先談監(jiān)督方面。如：政府在重大決策前要征求人大的意見，但有時存在“形式”大于“實質(zhì)”的現(xiàn)象。政府當(dāng)年有哪些重大決策，尚缺乏全面的事先通報；一方面，常委會委員有時因時間倉促事先研究得不夠充分；另一方面，政府在聽取意見后反饋得也不夠及時充分，建議對此加以改進，以便更好地實現(xiàn)政府依法決策、民主決策、科學(xué)決策。又如：在常委會層面開展對“一府兩院”的監(jiān)督活動畢竟有限，而各專門委員會和工作委員會在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合日常工作開展專題監(jiān)督調(diào)研活動則較多，但最終往往僅以“調(diào)研報告”的形式提供參考，監(jiān)督的力度不夠。建議可否借鑒法院“司法建議”和檢察院“檢察建議”的方式，探索采用人大“監(jiān)督建議書”的形式，隨同調(diào)研報告一并發(fā)送相關(guān)單位。這樣做，并無法律上的障礙。被建議的單位在收到人大的“監(jiān)督建議書”后，應(yīng)及時反饋對建議事項的落實情況，從而使人大監(jiān)督的針對性、有效性、及時性及覆蓋面有所增強。

再談立法方面。十八屆三中全會強調(diào)健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制。目前，地方性法規(guī)由市人大專門委員會或工作委員會直接起草的很少，大多是由政府相關(guān)部門起草的，這是由當(dāng)前的客觀條件所決定的。從內(nèi)司委參與立法審議工作的情況看，有的政府部門所起草的立法議案，帶有明顯的政府部門痕跡，局限性頗大，尤其是對有實際需求但政府部門之間無法協(xié)調(diào)的難題往往予以回避，影響了立法的實效。為了提高立法質(zhì)量，有必要從立法起草的源頭抓起，把工作做在法規(guī)一審之前。為此建議：一是相關(guān)專門委員會或者工作委員會，在政府部門立法起草階段即提前介入調(diào)研工作，不是禮節(jié)性介入而是深度介入，以便立法起草能夠更好地體現(xiàn)民意、體現(xiàn)法治精神，體現(xiàn)十八屆三中全會提出的由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼钡乃悸?，可否對此作出一些制度性安排；二是將原來所?guī)定的，政府的立法議案要在市常委會會議召開前一個月提交的做法，修改為至少提前兩個月，以便于地方性法規(guī)一審前，有較為充分的論證、評估、協(xié)調(diào)的準備時間，也可以“開門立法”方式廣泛征求意見；三是改變過去對政府之間協(xié)調(diào)不下的內(nèi)容不入法的慣例，要打破部門利益的藩籬，以實際需求為導(dǎo)向，以解決問題為導(dǎo)向，切實發(fā)揮人大在立法上的主導(dǎo)作用。

二、進一步增強人大工作的透明度

近年來，市人大常委會在人大工作增強公開性和透明度方面有許多大動作，深受廣大市民的歡迎。但是，仍然存在可以進一步拓展的空間。人大工作的公開性和透明度，是事關(guān)尊重人民主體地位、豐富民主形式、擴大公民有序政治參與的大事。建議：一是盡快實現(xiàn)市人大常委會會議實時公開直播的常態(tài)化。其實，市人大常委會會議除個別涉及國家秘密的內(nèi)容外，其他所有會議過程，均可通過新媒體直面全體市民。即使在常委會討論中存在不同意見也不要緊，這是人大制度民主集中制的生動體現(xiàn)，也是市人大常委會委員履職，接受人大代表和選民監(jiān)督的有效途徑之一。直播的形式既可以通過網(wǎng)絡(luò)在各大門戶網(wǎng)站上運行，也可以利用諸如上海電視臺“法治天地”頻道等實現(xiàn)同步全程直播。二是凡由人大常委會任命的“一府兩院”的政府官員、法官、檢察員，均可事先在市人大公眾網(wǎng)等媒體上公示，以接受全市人民的監(jiān)督。三是通過各種形式深入廣泛地宣傳人民代表大會制度。建議在東方網(wǎng)和市人大公眾網(wǎng)開設(shè)“上海人大網(wǎng)上博物館”，以便生動形象地介紹人大制度在上海的實踐歷程。人大制度作為我國的根本政治制度，應(yīng)以各種“潤物細無聲”的方式在全體公民中加強宣傳和教育。人大制度迄今已有近60年的歷史，改革開放以來越來越體現(xiàn)出這一制度的優(yōu)越性?！吧虾Ｈ舜缶W(wǎng)上博物館”的建設(shè)，將以法治的正義感、歷史的厚重感、現(xiàn)實的親切感，更好地使人民代表大會制度深入人心。四是建議將公開出版的《上海人大月刊》擴版增容，現(xiàn)在每期只有50多頁，容量太小，難以拓展理論研究的深度。人大制度理論和實踐的創(chuàng)新，亟需有一個在全市乃至全國有重大影響的，能充分承載人大理論和實踐創(chuàng)新研究成果的載體。

近年來，市人大常委會在人大工作增強公開性和透明度方面有許多大動作，深受廣大市民的歡迎。但是，仍然存在可以進一步拓展的空間。人大工作的公開性和透明度，是事關(guān)尊重人民主體地位、豐富民主形式、擴大公民有序政治參與的大事。

三、進一步增強人大工作與政府職能轉(zhuǎn)變及司法體制改革的耦合度

所謂耦合度，是指兩個體系或兩種運動形式，通過互相作用彼此影響而推動事物發(fā)展的程度。人大正是通過發(fā)揮立法、監(jiān)督、重大事項決定和人事任免等職能作用，來監(jiān)督并支持“一府兩院”工作的。按照十八屆三中全會的精神，加快政府職能轉(zhuǎn)變，是市政府當(dāng)前的主要任務(wù)之一。市人大常委會可在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護、行政執(zhí)法體制改革等方面，運用好上述職能，增強人大與政府職能轉(zhuǎn)變的耦合度。十八屆三中全會決定中論及司法體制改革的深度、廣度和力度是空前的，如改革司法管理體制、建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度、健全司法權(quán)力運行機制、完善人權(quán)司法保障制度、廢止勞教、健全司法救助等，這對人大常委會特別是人大內(nèi)司委的工作，提出了新的任務(wù)、新的要求。市人大常委會可否與“兩院”聯(lián)手及時開展深入而細致的調(diào)查研究，將解題寓于調(diào)研之中，將推進寓于跟蹤之中，將支持寓于監(jiān)督之中，為司法體制的改革做好充分的準備。其中，有一事我感到頗為緊迫，十八屆三中全會提出，探索建立知識產(chǎn)權(quán)法院。我感到：上海的自貿(mào)區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，迫切需要我們進一步加強知識產(chǎn)權(quán)司法保護。上海有必要、有條件也有能力在全國率先探索建立知識產(chǎn)權(quán)法院。市人大常委會基于與司法改革的耦合度，可否主動對此予以關(guān)心、支持、推動、監(jiān)督。如果上海能夠爭取到中央和最高人民法院的支持，在全國建立第一家知識產(chǎn)權(quán)法院，功莫大焉！建議知識產(chǎn)權(quán)法院以中級法院建制為宜。據(jù)了解，全市現(xiàn)有6個知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)審判庭，分布在6個基層法院，分片集中受理一審知識產(chǎn)權(quán)案件。2013年1至11月，全市一審知識產(chǎn)權(quán)案件共受理4683件，二審知識產(chǎn)權(quán)案件共受理505件。一審仍放在基層法院，有利于方便當(dāng)事人的訴訟，二審集中于知識產(chǎn)權(quán)法院，將有利于進一步加強本市對知識產(chǎn)權(quán)的司法保護力度，有利于上海更好地擔(dān)負起“先行者”和“排頭兵”的重任。（作者系市人大內(nèi)司委主任委員）