張勇

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理的影響因素

（一）內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)因素

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理上的“條塊分割”影響著績效管理的實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政府，不僅存在多級政府部門多頭指揮的可能性，而且部分職能被條條分割。有些部門是由縣級政府直接管理或者以縣級為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理，這些部門主要包括工商、稅務(wù)、公安、司法、土地等部門；而像文化、廣播、衛(wèi)生院等事業(yè)單位基本上下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，如此一來，那些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當(dāng)程度上瓜分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權(quán)能，使得很多工作不好開展，在進行績效考核的時候也很難評定到底是誰的功勞。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要工作是執(zhí)行上級布置的任務(wù)，因此上級政策制定的合理與否，政策與當(dāng)?shù)貙嶋H的結(jié)合情況以及上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績的考核激勵機制等，都會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效產(chǎn)生很大影響。其次，管理層次偏多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)太少影響政府的績效管理。我國政府管理層次有五級之多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于最低一層。眾所周知，一個組織、部門是否具有活力，與其自主權(quán)的大小有密切聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)限比較小，行為活動總是要事前請示，事后匯報，這樣既增加了上下溝通的成本，也造成了水平溝通的困難。管理層次越多，管理成本就越高，管理效率就越低，不利于政府績效的提高。

（二）組織的管理制度因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理受組織監(jiān)督職能的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督主要來自上級部門，而群眾監(jiān)督壓力較少，致使很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策實施時不考慮群眾利益，剝奪群眾參與的權(quán)利。群眾對政府績效的影響幾乎無能為力，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的出臺連政府人員都缺少參與。然而一般情況下，社會公眾對政府的反控制和制約能力越強，政府的行政效率就越高，反之，政府行政效率就越低。群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效監(jiān)督，可以使政府對其開支負(fù)責(zé)，對其行動負(fù)責(zé)，對其承諾負(fù)責(zé)，使群眾真正了解政府到底完成了什么，是否為公眾提供了高質(zhì)量的服務(wù)，是否使自己真正受益并得到了滿足。反之，如果政府工作人員不參與決策，群眾又起不到監(jiān)督作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效管理不可能客觀科學(xué)地落實。

績效管理的專業(yè)知識欠缺影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理水平的提高。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自身使命和職能缺乏明確界定，在沒有搞明白應(yīng)該干什么，應(yīng)該扮演什么角色的問題之前，根本談不上績效管理。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府績效管理理論上的準(zhǔn)備也很重要。對于什么是政府績效，政府績效的標(biāo)準(zhǔn)是什么以及如何制定，中央政府的績效目標(biāo)與地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效目標(biāo)之間是一種怎樣的關(guān)系，如何考評政府績效，誰來考評績效等相關(guān)理論進行透徹研究才能防止實踐行為的盲目，才能真正地做好政府績效管理。第三，相關(guān)法律法規(guī)的完善與否也會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理的發(fā)展。目前我國關(guān)于政府績效管理的相關(guān)立法工作滯后，相關(guān)法律法規(guī)缺失，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體績效管理時無法立足于法律上的權(quán)威性，也缺少法規(guī)約束下的規(guī)范化。由此出現(xiàn)績效管理中的不正之風(fēng)和腐敗行為，導(dǎo)致不公平的績效評估，造成極大負(fù)面效應(yīng)，嚴(yán)重制約政府的績效管理。

（三）組織內(nèi)部人員因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理活動的主體。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，擁有一支積極主動、盡職盡責(zé)、精明強干的公務(wù)員隊伍，是實現(xiàn)績效目標(biāo)，提高工作效率的根本保證之一。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有工作人員當(dāng)中，領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)高低對組織績效管理的影響最大，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理過程中，從績效計劃目標(biāo)的制定、績效跟進與控制、績效信息的收集、績效考核與評價、績效信息反饋與匯報等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)帶頭部署完成。從這個角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的文化素質(zhì)、知人善任能力、分析決策能力、專業(yè)知識水平及知識面、創(chuàng)新能力與執(zhí)行能力等，都對政府績效管理起到至關(guān)重要的作用。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)素質(zhì)缺乏，決策能力差，任憑自己主觀臆測辦事，或者相關(guān)知識面不廣，公然帶頭違法等問題，很難想象鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效管理能夠進行下去。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府績效管理的現(xiàn)狀和問題

改革開放以來，我國政府不斷改革自身行政體制，不斷進行觀念改變、職能轉(zhuǎn)變、組織重塑，開始注重并實施績效管理，并取得了一定成效。首先，有力地促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更注重為公眾服務(wù)、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。其次，資源得到有效配置和充分利用。通過完善績效考核，充分利用考核結(jié)果獎優(yōu)懲劣，達到了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的有效監(jiān)督和充分激勵。再次，公共服務(wù)體系更加完善。通過加強公用設(shè)施建設(shè)，為公共服務(wù)提供了有力物質(zhì)支撐，公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量都有了較大提高。但是，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理的具體實踐中，仍然存在許多問題，這些問題嚴(yán)重地妨礙和削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理的順利實施和效果。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍素質(zhì)偏低，績效管理意識不強。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有接受過正規(guī)的高等教育，與農(nóng)村工作專業(yè)不對口，許多人員缺乏經(jīng)濟、管理、科技等方面的專業(yè)知識，不具備從事農(nóng)村工作所需要的基本文化基礎(chǔ)和政策水平，因而不了解也不能深刻把握中央有關(guān)農(nóng)村工作的一系列政策和措施。特別是在加快城鎮(zhèn)化新背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變、加強績效管理的內(nèi)涵、重要性認(rèn)識不足，往往停留在表象認(rèn)識層面，尚未上升到理性高度，這就勢必造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被動而不是主動尋求改革，從而產(chǎn)生諸多消極后果。

（二）傳統(tǒng)行政管理體制束縛，公民參與和公民回應(yīng)理念淡薄。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)上級政府為了完成各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，把任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，下派到下級，視其完成情況作為考核評價的主要依據(jù)，并進行經(jīng)濟和政治方面的獎懲。這些任務(wù)的完成情況直接涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔考核，這就必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力放在完成上級政府交辦的任務(wù)和各種檢查評比上，而輕視人民群眾的需求。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)行績效評估體制本身存在弊端。由于理論的不足和制度的不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行績效評估實踐還存在一些問題，妨礙和削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理所應(yīng)起到的作用?？冃гu估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不科學(xué)。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，政府職能主要表現(xiàn)為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效評估標(biāo)準(zhǔn)過于模糊，主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)與工作的相關(guān)性不強、操作性差或主觀性太強、過于單一和標(biāo)準(zhǔn)沒有量化等形式。以欠缺的基準(zhǔn)或不相關(guān)基準(zhǔn)來對被評估者進行考評，極易引致不全面、非客觀公正的判斷，而只能得出一種主觀印象或感覺，很難使被評估者對評估結(jié)果感到信服?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估指標(biāo)，著重強調(diào)GDP增長率，過多強調(diào)經(jīng)濟指標(biāo)，不能全面評估政府行使其他職能的績效。

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估多是政府內(nèi)部評估，主體單一，缺乏廣大民眾的參與。由于信息不對稱，主要是政府行為缺乏公開性、透明性，從而使一些政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力運用上失去群眾監(jiān)督，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。由于評估者選擇失誤、信息面窄，評估者在評估過程中容易出現(xiàn)兩種不良傾向：過分嚴(yán)厲和過分寬容。同時往往出現(xiàn)各種心理上和行為上的錯誤舉動，這些都會使政府績效評估的客觀性、公正性、準(zhǔn)確性大打折扣。

三、創(chuàng)新行政管理方式，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理的對策

（一）建立科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的設(shè)立既要充分符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)在要求，遵循經(jīng)濟社會發(fā)展一般規(guī)律，又要充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面工作。

總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理指標(biāo)體系的建構(gòu)必須遵循以下幾條原則：一是綜合性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展是一個綜合推進的過程，其發(fā)展目標(biāo)必須具有全面性、系統(tǒng)性，在指標(biāo)的選擇上，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對各個方面統(tǒng)籌兼顧，使各個方面構(gòu)成一個有機聯(lián)系的整體。二是代表性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)涵豐富，涉及經(jīng)濟政治文化社會生態(tài)等方方面面，但在選擇指標(biāo)時不可能面面俱到，否則會使指標(biāo)體系十分繁雜，不便于操作，因而必須堅持簡單明了的原則，用盡可能少的指標(biāo)衡量出鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的整體水平，體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主要情況。同時所選指標(biāo)必須具有代表性，必須能夠充分反映當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的典型特征，涵蓋面廣、包含信息量大。三是可比性。所選指標(biāo)應(yīng)是國內(nèi)通用的、常用的，在時間序列上的統(tǒng)計口徑、范圍、計算方法是一致的，便于進行橫向和縱向比較。通過橫向比較，才能看出當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展與國內(nèi)先進水平的實際差距；通過縱向比較，才能查找當(dāng)?shù)亟?jīng)濟文化社會發(fā)展階段的特點，明確不同階段的發(fā)展重點和難點。四是易獲得性。所選指標(biāo)需要的信息、數(shù)據(jù)具有較強的可獲得性，便于計算、統(tǒng)計，最好能從常規(guī)統(tǒng)計年報中取得，除少數(shù)十分重要的指標(biāo)需要另作專門調(diào)查統(tǒng)計外，一般到年終借助統(tǒng)計數(shù)據(jù)就可進行測算、實施、檢測。五是可操作性。所選指標(biāo)應(yīng)充分考慮決策部門和執(zhí)行部門的需要，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及上級政府全面了解本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟文化社會發(fā)展?fàn)顩r，制定有利于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施。

（二）創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理方式方法。一是將整個績效考核分為兩個層次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核的對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工，因而可以分層次進行考核。由縣績效管理考核領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子進行考核，特別是要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的考核力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子負(fù)責(zé)考核本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部。二是將平時考核與集中考核相結(jié)合，既重視平時的效能測評，也要重視年終的專項評議和年終集中評議，進一步拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核的考評內(nèi)容。例如，可建立季度分析評議報告制度，定期召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的季度分析報告會議，定期召開干部職工民主生活會，分析本階段工作取得的成就和存在的不足，充分聽取干部職工的意見。三是將民主測評與客觀打分相結(jié)合。民主測評要求被考核干部在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核大會上對年初承諾內(nèi)容進行公開述職，考核小組現(xiàn)場打分，客觀打分是根據(jù)指標(biāo)體系對其承擔(dān)工作進行客觀考評。

（三）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府績效管理長效機制。首先，成立縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理考核領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確1名分管績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和1名績效管理工作聯(lián)絡(luò)員，建立縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)組織、實施和監(jiān)督績效考核，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理工作納入全縣崗位目標(biāo)責(zé)任制考核，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理工作的自覺性和約束力。其次，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核制度體系，包括統(tǒng)計制度、財政制度、干部人事制度、政務(wù)公開制度等，建立完善的績效考核方法、程序，保證整個績效考核的質(zhì)量和效果。第三，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理獎懲激勵機制。盡快實行績效工資改革。對在績效考評中業(yè)績比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個人進行獎勵，對考核排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個人，不得評先樹優(yōu)。建立績效管理溝通機制，將考核結(jié)果告知考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部，讓其全面了解大家對自己工作的真實評價，以便認(rèn)識到工作中存在的差距和主要問題，共同分析原因，制定改進措施。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核變?yōu)樘岣邚V大黨員干部工作的積極性，凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)斗力的重要著力點，為來年工作開展奠定良好的基礎(chǔ)?！踝髡邌挝唬荷綎|社會科學(xué)院科研組織處 E：TC

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