王政　洪芳

摘要：信息傳播是環(huán)境群體性事件發(fā)生、應(yīng)對、處置中的重要環(huán)節(jié)，它往往決定著事件的最終走向，而政府傳播能力的提升是政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)之一。環(huán)境群體性事件既有環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益博弈的結(jié)構(gòu)性根源，又有社會轉(zhuǎn)型期利益沖突的社會根源，妥善預(yù)防和處置環(huán)境群體性事件是對政府應(yīng)對能力、執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。目前我國各級政府在應(yīng)對環(huán)境群體性事件的傳播活動中還有很多不足之處，為此各級政府應(yīng)該注重從傳者、受者以及傳受者心理互動等方面綜合考慮，提高傳播應(yīng)對的質(zhì)量，滿足受眾的心理需求，從而提升政府環(huán)境治理能力。

關(guān)鍵詞：信息傳播；環(huán)境群體性事件；政府傳播能力；心理互動；治理能力

中圖分類號： 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0040-03

基金項(xiàng)目：2012年河北省科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計劃項(xiàng)目“社會管理創(chuàng)新視角下應(yīng)對群體性突發(fā)事件的傳播策略研究”（批準(zhǔn)號：12456216）；2013年河北省法學(xué)會課題“環(huán)境群體性事件的法律規(guī)制研究”（批準(zhǔn)號：2013DF026）

作者簡介：王政（1977-），男，太原人，中國環(huán)境管理干部學(xué)院法學(xué)副教授，碩士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法與公共政策；洪芳（1977—），女，遼寧岫巖人，燕山大學(xué)文法學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)楝F(xiàn)當(dāng)代文學(xué)與傳播學(xué)。

引言

黨的十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”群體性事件已經(jīng)成為嚴(yán)重影響社會健康穩(wěn)定發(fā)展的突出問題，而信息傳播正是群體性事件發(fā)生、應(yīng)對、處置的重要一環(huán)。政府傳播行為是信息傳播與公共管理的結(jié)合，也是社會治理與公共服務(wù)的擴(kuò)展，政府傳播能力的提升是政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)之一。本文將以環(huán)境群體性事件為例，分析如何提升政府傳播能力，促進(jìn)政府環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化。

為了下面討論的方便，本文首先對環(huán)境群體性事件進(jìn)行類型化的界定。環(huán)境群體性事件主要有兩種類型，一類是因群體認(rèn)為受環(huán)境污染而利益受損，在維權(quán)過程中其訴求沒有得到有效及時回應(yīng)，其合法權(quán)益和要求沒有得到滿足而產(chǎn)生的集體行動，在集體行動過程中往往會出現(xiàn)矛盾激化、情緒發(fā)泄從而危害公共安全和擾亂社會秩序的情形，這種環(huán)境群體性事件可以稱之為維權(quán)泄憤型環(huán)境群體性事件，以浙江東陽環(huán)境群體性事件為代表。另一類環(huán)境群體性事件是指居民或周邊單位因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來不利后果，而采取的強(qiáng)烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨椋祟惌h(huán)境群體性事件可以稱之為鄰避沖突型環(huán)境群體性事件，以一系列PX事件為代表。環(huán)境群體性事件的產(chǎn)生既有環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益博弈的結(jié)構(gòu)性根源，又有社會轉(zhuǎn)型期利益沖突的社會根源，妥善預(yù)防和處置環(huán)境群體性事件是對政府應(yīng)對能力、執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。

一、政府傳播策略中的效果期待與控制

個人抑或組織的行為都是具有明確的目的性的，趨利避害是符合其理性的當(dāng)然選擇，他們是否愿意采取某種行動，取決于他們對具體目標(biāo)的理解以及對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能性的認(rèn)識。[1]政府作為公共政策的輸出者和責(zé)任者同樣期望他們所決定的公共政策伴有經(jīng)濟(jì)和社會效益，取得經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的成果，并能夠進(jìn)行控制。

不管是維權(quán)泄憤型的環(huán)境群體性事件還是鄰避沖突型環(huán)境群體性事件，都存在三個利益主體：政府、污染設(shè)施或具有污染威脅的設(shè)施的業(yè)主、公眾，公眾既包括“利益相關(guān)者”，也包括為數(shù)眾多的“無直接利益相關(guān)者”。[2]由于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展既和地方政府的財政收入直接相關(guān)，又和地方領(lǐng)導(dǎo)人的升遷有著很強(qiáng)的相關(guān)性，在“增長壓倒一切”的發(fā)展模式中，地方政府關(guān)注的首要問題往往是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對環(huán)境問題則重視不夠，甚至往往忽視環(huán)境問題，而弱勢群體則承受了因環(huán)境惡化帶來的損失，卻無法分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。政府與受損利益相關(guān)者之間在認(rèn)知上存在著很大的差距，政府需要提高財稅收入，地方領(lǐng)導(dǎo)需要提高政績，再加上其本身的強(qiáng)勢管理者角色，對受損利益群體的補(bǔ)償往往不到位，有些甚至要求受損利益群體獨(dú)自承擔(dān)損失。

在鄰避沖突型環(huán)境群體性事件中，政府鼓勵興建的可能是公益性項(xiàng)目，如污水處理廠和垃圾填埋場或焚燒設(shè)施，其目的本來是改善環(huán)境質(zhì)量，在其傳播策略中，也總是突出項(xiàng)目所帶來的公共利益的提升，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目能夠帶來良好的生活生產(chǎn)環(huán)境，提升環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻忽視了項(xiàng)目中的少數(shù)人——被征地拆遷者、選址周邊群眾的利益。政府對這些群體主要采取勸說、安撫等辦法，鼓勵其為公共利益而犧牲自己的利益。為了節(jié)省項(xiàng)目費(fèi)用的開支或是提高工作效率，往往會壓低給村民的征地拆遷補(bǔ)償款，或是不注重做好公眾參與工作，在沒有與項(xiàng)目受損人群做好協(xié)商的情況下就盲目的趕進(jìn)度，為日后社會沖突的產(chǎn)生埋下伏筆。[3]

目前，地方政府在應(yīng)對環(huán)境群體性事件的信息傳播時，常采用的媒體策略主要有三種：控制、管理與合作?！翱刂啤本褪怯捎谡畬ψ陨砝娴淖非蠛蛡鹘y(tǒng)新聞媒體對政府的依附，媒體面對環(huán)境群體性事件“失聲”、“失語”；“管理”指的是政府從自身利益和立場出發(fā)，允許媒體有針對性地發(fā)布一些對自己有利的信息，與此同時，也部分滿足受眾的需求；“合作”其實(shí)也包含著控制與管理，只是這種控制與管理不是通過行政層面的權(quán)力施壓來進(jìn)行，而是通過有利于自己的信息資源提供和議程設(shè)置以及限定事件的解釋框架來達(dá)到目的。[4]

二、政府傳播中傳受者的互動

根據(jù)傳受者心理互動理論，在傳播活動中，傳播者與受眾之間存在著不斷進(jìn)行的以媒介符號為中介的心理互動，媒介符號中的信息就是心理互動的內(nèi)容，心理互動的不斷外化就構(gòu)成了傳播過程。

在環(huán)境群體性事件的發(fā)展過程中，對于環(huán)境風(fēng)險的交流是關(guān)鍵的一環(huán)，特別是對鄰避沖突型環(huán)境群體性事件，政府部門往往認(rèn)為如果他們能有辦法更清楚地向群眾解釋科學(xué)數(shù)據(jù)，人們就能夠接受那些科學(xué)家稱之為最小化的風(fēng)險。然而，事實(shí)是僅僅向公眾更清晰地闡釋那些數(shù)字并不能讓公眾冷靜下來。endprint

政府部門的決策制定者們尤其對公眾對環(huán)境健康風(fēng)險的反應(yīng)感到迷惑和無奈。比如說，有時候政府預(yù)測某一風(fēng)險可能造成100萬人中的1個人患癌癥死亡，這時在聽證會上就會激起群眾的憤怒。但人們?nèi)匀粫跁h間歇吸煙，或開車回家路上不系安全帶——這些作法所帶來的風(fēng)險都比聽證會上討論的問題所帶來的風(fēng)險大得多。當(dāng)政府部門的科學(xué)家指出這些矛盾時，群眾往往變得更為生氣。[5]

不可否認(rèn)的是，公眾的恐懼心理經(jīng)常與政府的估測沒有太大聯(lián)系。政府一般集中精力收集關(guān)于危險評估、監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警等方面的數(shù)據(jù)，而公眾在科學(xué)數(shù)據(jù)以外還要考慮很多其他因素。若忽視影響公眾想法的因素，稱這些想法缺乏理性，并貶低這些想法，肯定會使社區(qū)成員和政府代表間的敵意升級，最終將阻礙在聽證會上成功獲得解決方案。

在環(huán)境風(fēng)險交流的過程中，不友善的交流經(jīng)常會讓政府和社區(qū)成員都感到無奈。雙方如果不停地爭論“誰在什么時候?qū)φl說了什么”這種問題，而不集中精力討論如何解決環(huán)境健康的實(shí)質(zhì)問題，只能讓所有人感到厭倦。作為回應(yīng)，有些政府部門認(rèn)為與公眾最好的交流就是根本不交流。但是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們只有良好的互動才能幫助雙方找到好的解決方案。

三、基于傳播能力的政府環(huán)境治理能力現(xiàn)代化路徑

從上述分析中，可知我國各級政府在應(yīng)對環(huán)境群體性事件的傳播活動中還有很多不足之處，暴露出政府傳播對受眾的心理需求與心理認(rèn)知的忽視，沒有理性地預(yù)估受眾的心理期待和正確看待傳受者之間的情感、認(rèn)知互動。各級政府應(yīng)該從傳者、受者以及傳受者心理互動等方面綜合考慮，提高傳播應(yīng)對的質(zhì)量，滿足受眾的心理需求，從而提升政府環(huán)境治理能力。

1.建立新型環(huán)境安全觀。在全社會環(huán)境安全需求不斷增強(qiáng)的時代背景下，政府必須有能力不斷改善環(huán)境質(zhì)量，治理環(huán)境污染，以回應(yīng)環(huán)境安全需求。針對公眾對環(huán)境安全的需求，政府除了應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、強(qiáng)化公共服務(wù)職能、履行政府環(huán)境責(zé)任外，也需通過建立新型環(huán)境安全觀以提高傳播應(yīng)對策略。在環(huán)境決策和對環(huán)境群體性事件的應(yīng)對中，政府往往是同意和采取專家的立場去評價環(huán)境風(fēng)險，而社會心理學(xué)知識告訴我們：風(fēng)險的認(rèn)知與容許方法在專家與一般群眾之間是不同的。[6]專家是用損失期望值法表現(xiàn)出來的一元尺度來評價、管理風(fēng)險的，而非專業(yè)者的評價尺度則要復(fù)雜得多。需要注意的是這種差異更多的是來自價值判斷的不同，而非僅僅是對事實(shí)的不同理解。非專業(yè)者作判斷時重視的因素包括：風(fēng)險的選擇性、控制性、公正性等等，一般情況下眾所周知的風(fēng)險、自我選擇的風(fēng)險、個人能夠掌控的風(fēng)險、看起來比較公正的風(fēng)險更易被非專業(yè)的一般群眾所接受。[7]

根據(jù)上述分析，“環(huán)境安全”不過是“環(huán)境可容許的風(fēng)險”，環(huán)境風(fēng)險管理的中心問題是如何設(shè)定容許的環(huán)境風(fēng)險水平，以及由誰承擔(dān)風(fēng)險。所以，政府在制定環(huán)境政策和對鄰避設(shè)施進(jìn)行選址時，特別是在環(huán)境群體性事件的應(yīng)對中必須加入有別于專家的一般群眾的風(fēng)險認(rèn)知和判斷，要在理解群眾的風(fēng)險認(rèn)知的基礎(chǔ)上解釋環(huán)境風(fēng)險，政府部門應(yīng)該花更多的時間去了解公眾的想法，而不是責(zé)怪他們?nèi)狈︼L(fēng)險的理解力。

2.建立利益共享的補(bǔ)償機(jī)制。對于環(huán)境群體性事件，特別是維權(quán)泄憤性環(huán)境群體型事件而言，既需要通過完善法律救濟(jì)機(jī)制來保障環(huán)境利益受損群體的權(quán)益，但更不可忽視的是利益受損群體的利益表達(dá)渠道是否暢通，其利益表達(dá)的機(jī)會也就是其話語權(quán)的體現(xiàn)，[4]而“在有話語的地方就有權(quán)力，權(quán)力是話語運(yùn)作的無所不在的支配力量，社會性的和政治性的權(quán)力總是通過話語去運(yùn)作”。[8]政府應(yīng)當(dāng)支持大眾傳媒為弱勢的利益受損群體提供相應(yīng)的信息空間和話語空間，讓他們的利益得到順暢表達(dá)，讓他們的情緒得到及時宣泄，從而避免群體通過極端的形式、手段來表達(dá)與發(fā)泄。

在鄰避沖突型環(huán)境群體性事件中，政府或業(yè)主企業(yè)補(bǔ)償力度與社區(qū)居民期望之間往往存在著較大的差距，這其中既有政府財政能力和企業(yè)資金的不足、缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)支持等客觀因素，也有計算居民損失上的不科學(xué)的主觀因素。[9]因此，在解決鄰避沖突型環(huán)境群體性事件時，需要采用全成本投資概算，其中應(yīng)包含污染防治成本、社會穩(wěn)定成本以及各種補(bǔ)償成本等負(fù)效應(yīng)成本。另外，還可以采取各種靈活的補(bǔ)償方式，如給予費(fèi)用減免和增加就業(yè)機(jī)會等。

3.推進(jìn)透明型、回應(yīng)型政府建設(shè)。2013年9月18日，李克強(qiáng)總理在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時強(qiáng)調(diào)，要采取配套措施，加強(qiáng)相關(guān)制度和平臺建設(shè)，讓政府政策透明，讓權(quán)力運(yùn)行透明，讓群眾看得到、聽得懂、信得過；要主動回應(yīng)社會關(guān)切，把人民群眾的期待融入政府的決策和工作之中，努力增強(qiáng)提升政府公信力、社會凝聚力的軟實(shí)力。在環(huán)境群體性事件的發(fā)生、發(fā)展及應(yīng)對的過程中，政府應(yīng)當(dāng)踐行透明型政府、回應(yīng)型政府的要求，在解釋風(fēng)險時，應(yīng)該考慮到公眾想要知道什么風(fēng)險信息，以及想要以什么方式知道。如果政府不向公眾公布信息，人們就可能自己胡亂猜想，認(rèn)為政府不公布信息是因?yàn)檎嫦嗵斎?，流言就可能滋生，特別是在新媒體發(fā)達(dá)的今天，政府不及時發(fā)布信息會使得新媒體有機(jī)會充分發(fā)揮其強(qiáng)大的情感動員和情緒感染作用。至于什么時候公布信息，在大多數(shù)時候政府可以視具體情況而定，通常拖得越久，人們的警覺度就會越高，越容易導(dǎo)致風(fēng)險交流中的敵對。政府可以考慮推遲聽證會召開的日期或是增開幾次聽證會，如果認(rèn)為所得出的數(shù)據(jù)確實(shí)存在嚴(yán)重的質(zhì)量控制或采樣方法上的錯誤，不要公布數(shù)據(jù)，但應(yīng)誠實(shí)地告訴群眾具體情況以及他們什么時候可以得到可靠的結(jié)果。[5]

4.構(gòu)建新型環(huán)境治理模式。面對社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種變化，現(xiàn)行的單一政府管理模式，因其所固有的在主體構(gòu)成上的要素缺陷必然導(dǎo)致包括權(quán)力結(jié)構(gòu)、行為結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性缺陷，將最終導(dǎo)致正當(dāng)性得不到公眾的普遍承認(rèn)。[10]因此，應(yīng)建立有效參與的共同治理模式，從立場正當(dāng)性和做法正當(dāng)性的角度構(gòu)建政府應(yīng)對環(huán)境群體性事件的策略。在環(huán)境群體性事件的應(yīng)對中，立場正當(dāng)性的建構(gòu)主要是政府應(yīng)該意識到，在同一個問題上，不同的公眾個體所受到的影響是不同的，政府應(yīng)該公平公正地對待這些受影響的利益群體。具體到鄰避設(shè)施的規(guī)劃、選址、環(huán)評、建設(shè)和運(yùn)營過程中，應(yīng)充分尊重民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，做到信息公開、補(bǔ)償機(jī)制和公眾參與的法治化，逐步實(shí)現(xiàn)從“公眾參與”到“共同決策”的轉(zhuǎn)變。在做法正當(dāng)性的建構(gòu)方面，應(yīng)該意識到雖然對風(fēng)險的解釋需要技巧，但政府對公眾參與的態(tài)度才是應(yīng)對環(huán)境群體性事件的決定因素，政府需要通過良好的互動贏得公眾的信任。政府部門應(yīng)該意識到公眾意見的重要性，因?yàn)楣姷膿?dān)憂本身就是有價值的信息。要贏得群眾的信任就應(yīng)在決策制定過程早期使他們參與其中，給他們機(jī)會檢查政府的程序，向他們提供準(zhǔn)確真實(shí)的信息而不是混淆的信息，做力所能及的承諾，兌現(xiàn)所做的承諾，傾聽各利益方的想法以贏得信任。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮靜. 基于需求層次理論和期望理論的比較分析及其啟示 [J].決策與信息，2012，（11）.

[2]郭星華. “無直接利益沖突”：社會矛盾新形態(tài)——“無直接利益相關(guān)者”新解 [J].人民論壇，2009，（16）.

[3]張向和.垃圾處理場的鄰避效應(yīng)及其社會沖突解決機(jī)制的研究[D]. 2010：74.

[4]曾慶香，李蔚.群體性事件：信息傳播與政府應(yīng)對[M]. 北京：中國書籍出版社，2010：204-212.

[5]周珂.環(huán)境保護(hù)行政許可聽證實(shí)例與解析[M]. 北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2005.

[6]社會心理學(xué)與風(fēng)險[M]. 北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2005：310-313.

[7]黑川哲志.環(huán)境行政的法理與方法[M]. 肖軍，譯.北京：中國法制出版社，2008：79-80.

[8]王一川.語言烏托邦[M].昆明：云南人民出版社，1994：227.

[9]湯匯浩.鄰避效應(yīng)_公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制與公民參與[J].中國行政管理，2011，（7）.

[10]李雪梅.基于多中心理論的環(huán)境治理模式研究 [D].2010：15.

【責(zé)任編輯：孫巍】endprint