摘要：非營利性被認(rèn)為是社會(huì)組織的本質(zhì)屬性之一。目前，我國社會(huì)組織營利化色彩比較濃厚，其主要原因是：指導(dǎo)思想偏差、社會(huì)監(jiān)督不力、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、審計(jì)監(jiān)督弱化。祛除社會(huì)組織的營利化色彩，必須以章程為重點(diǎn)完善自律機(jī)制，建立健全審計(jì)制度，完善信息公開及失信懲戒機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；營利化；非營利性；自律機(jī)制；失信懲戒機(jī)制

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）-05-0016-04

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“境外非政府組織對中國意識(shí)形態(tài)安全的挑戰(zhàn)及對策研究”（13CKS037）；河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“維護(hù)國家安全視角下的涉外民間組織管理研究”（2012BZZ011）階段性成果。

作者簡介：孫發(fā)鋒（1977-），男，河南信陽人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向：政府治理與改革。

改革開放以來，我國社會(huì)組織經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從少到多的發(fā)展歷程。蓬勃發(fā)展的社會(huì)組織對我國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生了重要影響。但是，一些亟待解決的問題阻撓了社會(huì)組織的健康發(fā)展，如社會(huì)組織營利化問題。有學(xué)者指出：“當(dāng)前，在中國非營利組織的發(fā)展過程中，一個(gè)較為普遍的問題是許多公眾對非營利組織的非營利性表示懷疑。少數(shù)人甚至認(rèn)為中國的非營利組織只是一種表象，其實(shí)質(zhì)都是以營利為目的。”[1]社會(huì)組織營利化帶來了許多消極影響：不利于發(fā)揮社會(huì)組織的公共服務(wù)提供和政策倡導(dǎo)功能；不利于提高社會(huì)組織的公信力；不利于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序。因此，研究社會(huì)組織營利化問題，提出“去營利化”的思路對策，對于充分發(fā)揮社會(huì)組織對于改革開放事業(yè)的助推作用，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)組織營利化及其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

非營利性被認(rèn)為是社會(huì)組織的本質(zhì)屬性之一。在我國，社會(huì)組織主要有三種組織形態(tài)：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體是“非營利性社會(huì)組織”?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是“從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》將基金會(huì)界定為非營利性法人。可見，現(xiàn)行法規(guī)強(qiáng)調(diào)了非營利性這一社會(huì)組織的本質(zhì)屬性。

非營利性是從經(jīng)濟(jì)角度對企業(yè)與社會(huì)組織屬性作出的劃分。前者是獲取利潤的工具，后者是“使命共同體”。作為“使命共同體”，社會(huì)組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是不完全產(chǎn)權(quán)，一方面出資人不享有剩余索取權(quán)，即資金和財(cái)產(chǎn)的提供者并不期望按照其所提供的資金或財(cái)產(chǎn)比例獲得經(jīng)濟(jì)利益，收支結(jié)余不得向出資者分配。[2]另一方面，社會(huì)組織因故出售、轉(zhuǎn)讓、變賣或清算時(shí)，也不存在可以分享一份剩余資金或財(cái)產(chǎn)的明確的所有者。它們的剩余資產(chǎn)不能像企業(yè)那樣在成員之間分配，而只能轉(zhuǎn)交給其他公共部門（政府或其他的社會(huì)組織）。[3]上述界定與我國政府對非營利性的評判標(biāo)準(zhǔn)是一致的。國家法制辦和民政部對社會(huì)組織非營利性的界定是：“非營利組織和營利組織的主要區(qū)別，不在于是否營利，而在于營利所得如何分配。目前國際上比較一致的觀點(diǎn)是，第一，非營利組織的資產(chǎn)及其所得，任何成員不得私分，不得分紅；第二，非營利組織注銷后，剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)移交同類非營利組織，用于社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展?！盵4]19

盡管“非分配性約束”被公認(rèn)為社會(huì)組織的本質(zhì)屬性，但是，并非所有的社會(huì)組織均能恪守非營利原則。所謂社會(huì)組織營利化，是指社會(huì)組織背離不以營利為目的的宗旨和原則，以追逐利潤為主要甚至惟一目標(biāo)，導(dǎo)致自身行為扭曲和行為失范，社會(huì)公益或互益功能弱化、喪失，進(jìn)而使社會(huì)整體福利受到損失。由于社會(huì)組織種類多樣，對于非營利性的評判難以提出統(tǒng)一的量化指標(biāo)；由于社會(huì)組織營利行為具有隱蔽性，對變相營利難以建立敏銳的識(shí)別機(jī)制；由于社會(huì)組織商業(yè)化經(jīng)營成為時(shí)代潮流，適度商業(yè)化與過度商業(yè)化的界限難以區(qū)分。這些原因?qū)е录词乖诎l(fā)達(dá)國家，遏制營利化現(xiàn)象也成為社會(huì)組織監(jiān)管的難點(diǎn)。

與西方國家相比，我國社會(huì)組織的自利性和營利化傾向更為強(qiáng)烈。[5]營利化現(xiàn)象在社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位中均不同程度地存在。有些社會(huì)團(tuán)體不僅自身亂收費(fèi)、亂排名、亂認(rèn)證，而且設(shè)立眾多的分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)從事違規(guī)經(jīng)營活動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為：“絕大多數(shù)的社團(tuán)都在從事營利性活動(dòng)。”[6]2009年，41家基金會(huì)年度工作報(bào)告顯示，基金會(huì)支付給員工以及為員工支付的現(xiàn)金達(dá)3940多萬，人均7928922元（共497名專職工作人員，已剔除不在基金會(huì)領(lǐng)取薪酬的專職工作人員49人），工作人員人均福利支出56208元，其中1家基金會(huì)支付給員工以及為員工支付的現(xiàn)金甚至達(dá)到人均385731元，人均福利支出170770元。41家基金會(huì)專職人員的薪酬水平遠(yuǎn)高于國家統(tǒng)計(jì)局公布的2009年北京市非私營單位在崗職工年平均工資，使公眾有理由懷疑少數(shù)社會(huì)組織在為個(gè)人營利。[7]但是相對來說，當(dāng)前民辦非企業(yè)單位的營利化色彩更濃一些。有關(guān)政府部門認(rèn)為：“民辦非企業(yè)單位不得從事營利性的經(jīng)營活動(dòng)，并不妨礙其在從事社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的過程中進(jìn)行合理的收費(fèi)，按照國家的規(guī)定根據(jù)自己提供的服務(wù)收取合理的費(fèi)用，以確保成本，略有盈余，對于維持其活動(dòng)，促進(jìn)和擴(kuò)大其業(yè)務(wù)規(guī)模是非常必要的，這與從事營利性經(jīng)營活動(dòng)是完全不同的概念，必須嚴(yán)格加以區(qū)分?！盵4]118上述規(guī)定是粗放式的，“合理的收費(fèi)”、“略有盈余”的標(biāo)準(zhǔn)彈性過大。因此，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對民辦非企業(yè)單位“從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”的定位幾乎成為一紙空文。

二、我國社會(huì)組織營利化的根源

“非營利組織的存在與發(fā)展雖然有利他精神的驅(qū)使，但組織成員仍然擺脫不了有限理性經(jīng)濟(jì)人的人性特征?！盵8]所以，一旦監(jiān)督和約束機(jī)制松弛，社會(huì)組織營利化現(xiàn)象就會(huì)大行其道。具體來說，我國社會(huì)組織營利化的根源如下：

第一，指導(dǎo)思想偏差。我國社會(huì)組織監(jiān)管體制的本義是確保社會(huì)組織的政治正確性。因此，嚴(yán)格控制和限制社會(huì)組織的數(shù)量，避免其行為失控，避免其從事敵對性政治活動(dòng)，避免其像西方國家的壓力集團(tuán)一樣，通過游行示威等方式提出政治訴求，以維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定。這也是政府歷次清理整頓社會(huì)組織的重點(diǎn)。[9]但有關(guān)方面并未將確保政治正確性與“非營利性”擺在同等重要的位置，對社會(huì)組織營利化問題重視不夠，對其危害性缺乏應(yīng)有的警惕。有學(xué)者認(rèn)為，盡管營利化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，但是實(shí)踐中因營利性經(jīng)營活動(dòng)對社會(huì)組織予以查處的案件很少。[10]事實(shí)上，在執(zhí)政黨已經(jīng)受住執(zhí)政考驗(yàn)的情況下，社會(huì)組織的非法違法活動(dòng)，主要表現(xiàn)在營利化上。例如，在北京市，沒有經(jīng)過登記擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的，90%以上都與經(jīng)濟(jì)有關(guān)系。[11]我國社會(huì)組織監(jiān)管指導(dǎo)思想上的偏差導(dǎo)致政府管理部門的主要精力沒有放在禁止社會(huì)組織從事營利性活動(dòng)上，從而放縱了社會(huì)組織的逐利行為，客觀上給社會(huì)組織的過度營利行為以可乘之機(jī)。endprint

第二，社會(huì)監(jiān)督不力。我國社會(huì)組織具有明顯的行政化傾向。有學(xué)者認(rèn)為：“中國內(nèi)地社會(huì)團(tuán)體不僅依附在官僚部門之下，且成為各部門爭奪市場資源與權(quán)力的工具，因而多不具自主性”。[12]許多學(xué)者也注意到這一現(xiàn)象，他們用不同的術(shù)語來描述這一現(xiàn)象，如“組織外形化”、“官民兩重性”、“制度的形同質(zhì)異”、“政府辦的非政府組織”、“準(zhǔn)市民社會(huì)”，等等。在行政化背景下，社會(huì)組織與政府部門容易結(jié)成利益共同體，這種利益共同體通常會(huì)削弱政府監(jiān)管的效能。因而，開辟政府系統(tǒng)之外的社會(huì)監(jiān)督渠道對于督促社會(huì)組織遵循非營利底線、承擔(dān)公共責(zé)任具有舉足輕重的作用。然而，目前社會(huì)監(jiān)督基本處于缺位狀態(tài)。眾所周知，輿論監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督主角。相對于政府部門和商業(yè)企業(yè)來說，我國媒體對社會(huì)組織的監(jiān)督興趣較弱。絕大多數(shù)媒體沒有設(shè)置監(jiān)督社會(huì)組織的版面，對社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)間也較短。2005年“胡曼莉事件”被視為媒體充當(dāng)慈善衛(wèi)道士、看門狗角色的開始。輿論監(jiān)督不具有法定強(qiáng)制力，如果它不與國家性監(jiān)督相結(jié)合，其效力就會(huì)大打折扣，在現(xiàn)實(shí)中，一些被媒體揭露的社會(huì)組織營利化現(xiàn)象常常得不到官方回應(yīng)。如，河北紅十字石家莊中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院在學(xué)生中散發(fā)低俗刊物、偽造紅會(huì)批文去鄉(xiāng)間義診。對于該醫(yī)院打著公益、慈善的幌子營利的行為，河北一家媒體曾進(jìn)行曝光，但是，“無論你怎么曝光它永遠(yuǎn)能正常營業(yè)”。[13]

第三，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。社會(huì)組織與政府機(jī)構(gòu)的重要區(qū)別在于其實(shí)行民主自治機(jī)制。健全的民主自治機(jī)構(gòu)能夠增強(qiáng)社會(huì)組織的自我監(jiān)督和自我約束能力，是督促社會(huì)組織恪守非營利原則的重要屏障。一般來說，社會(huì)組織的民主自治機(jī)制包括會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但在我國，許多社會(huì)組織是精英人物創(chuàng)建的，因而其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有濃郁的強(qiáng)人色彩和家長制色彩。此外，雖然一些社會(huì)組織建立了民主自治機(jī)構(gòu)，但是大多有名無實(shí)。例如，“高規(guī)格社團(tuán)”——中國國情研究會(huì)因嚴(yán)重營利化而被查處。在組織機(jī)構(gòu)方面，國情研究會(huì)的最高機(jī)構(gòu)是全國會(huì)員代表大會(huì)，其次是理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)以及顧問、會(huì)長，再往下是副會(huì)長、秘書長、副秘書長；研究會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)為秘書處，實(shí)行秘書長負(fù)責(zé)制。從形式看，社會(huì)團(tuán)體民主治理的要素一個(gè)也不少，但是，這些民主治理機(jī)制均在“空轉(zhuǎn)”。特別重要的是，我國絕大多數(shù)社會(huì)組織缺乏貨真價(jià)實(shí)的理事會(huì)。有學(xué)者認(rèn)為：“理事會(huì)是非營利組織的決策核心和權(quán)力中樞，作為非營利組織的掌舵人，負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)組織的重大使命，對組織的成敗負(fù)最終的責(zé)任，因此必須對整個(gè)組織握有最大的控制權(quán)?！盵14]拿此標(biāo)志衡量，我國社會(huì)組織的理事會(huì)不過是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的“橡皮圖章”。在這種情況下，理事會(huì)難以成為社會(huì)組織內(nèi)部制衡關(guān)系的中心環(huán)節(jié)，難以成為社會(huì)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的核心問責(zé)主體。

第四，審計(jì)監(jiān)督弱化。審計(jì)職責(zé)是通過取證以證實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)認(rèn)定與既定標(biāo)準(zhǔn)的符合程度，并將結(jié)果傳達(dá)給有關(guān)使用者。對于社會(huì)組織來說，這里的“既定標(biāo)準(zhǔn)”就是非營利性。但是，審計(jì)監(jiān)督的作用并沒有發(fā)揮出來。一是社會(huì)組織內(nèi)部審計(jì)力量弱小。相對多的社會(huì)組織不設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，或者雖然設(shè)立，但審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)差，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)。更為重要的是，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)人員往往在經(jīng)濟(jì)利益、行政關(guān)系、血緣關(guān)系上與被審計(jì)對象有千絲萬縷的聯(lián)系，因而在具體審計(jì)項(xiàng)目上會(huì)或多或少受到來自單位負(fù)責(zé)人、被審單位或相關(guān)人員的影響。[15]審計(jì)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立會(huì)嚴(yán)重影響審計(jì)質(zhì)量；二是社會(huì)組織與外部審計(jì)單位往往結(jié)成利益共同體。一些社會(huì)組織會(huì)與自己熟悉的會(huì)計(jì)師事務(wù)所簽訂長期合同，由該會(huì)計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)專門做賬，而做假賬則是公開的秘密，有些事后還要求分百分之幾的好處費(fèi)。[16]這在一些科研類社會(huì)組織中表現(xiàn)尤其突出。其結(jié)果使外部審計(jì)淪為走形式、走過場；三是審計(jì)資金的來源沒有明確規(guī)定?！叭髼l例”均要求，社會(huì)組織需要接受審計(jì)監(jiān)督?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，基金會(huì)年度工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告等；《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，資產(chǎn)來源屬于國家撥款或者社會(huì)捐贈(zèng)、資助的，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。但是，類似條款并沒有規(guī)定審計(jì)經(jīng)費(fèi)的來源，因而其并沒有得到有效執(zhí)行。

三、社會(huì)組織“去營利化”的對策建議

第一，以章程為重點(diǎn)，完善自律機(jī)制。章程是社會(huì)組織內(nèi)部的根本大法，是社會(huì)組織成員集體共識(shí)的凝聚，也是社會(huì)組織自律的主要依據(jù)。禁止社會(huì)組織營利化，應(yīng)以審查社會(huì)組織章程為重點(diǎn)。這樣做不僅可以為社會(huì)組織提供具體的、標(biāo)準(zhǔn)化的行為規(guī)范，而且可以防止政府過多干預(yù)所造成的行政化傾向。通過審查章程，督促社會(huì)組織對自身的使命、目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、權(quán)力分配、財(cái)務(wù)管理、經(jīng)營監(jiān)督等作出明確規(guī)定。特別是對于法律不便規(guī)定的問題應(yīng)該由章程加以規(guī)定。要保障章程的權(quán)威性，使之落實(shí)到社會(huì)組織每一位成員的日常行為和工作實(shí)踐中?，F(xiàn)行的民政部制定的《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》稍顯粗糙，例如，該文本規(guī)定社會(huì)團(tuán)體要建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度，但“嚴(yán)格”的標(biāo)準(zhǔn)沒有作出詳細(xì)規(guī)定。所以，財(cái)務(wù)管理制度的嚴(yán)格性僅停留在口號(hào)的層次上。又如，該文本對監(jiān)事會(huì)這一重要的財(cái)務(wù)監(jiān)督主體沒有提及。日本《民法典》規(guī)定，法人根據(jù)章程、捐助章程或全會(huì)的決議，設(shè)置監(jiān)事一人或數(shù)人，負(fù)責(zé)監(jiān)察法人的財(cái)產(chǎn)狀況、業(yè)務(wù)執(zhí)行狀況。[17]根據(jù)這一規(guī)定，日本公益法人在組織結(jié)構(gòu)上普遍設(shè)置了監(jiān)事或評議員。

需要指出的是，章程應(yīng)該對理事會(huì)的制度建設(shè)提供指導(dǎo)性規(guī)范。為了使理事會(huì)在社會(huì)組織財(cái)務(wù)治理過程中發(fā)揮積極作用，成為名副其實(shí)的問責(zé)主體，必須做到以下幾點(diǎn)：一是促進(jìn)理事會(huì)成員的多元化和專業(yè)化。要限制創(chuàng)辦人及其親屬在理事會(huì)任職，為受益人、捐贈(zèng)人乃至社會(huì)知名人士在理事會(huì)任職創(chuàng)造條件。有條件的社會(huì)組織，應(yīng)考慮像企業(yè)一樣，設(shè)立獨(dú)立理事，以避免“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。獨(dú)立理事的來源可以是社會(huì)知名人士、咨詢公司、新聞媒體，也可以是律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所。事實(shí)上，律師、審計(jì)師等專業(yè)人士在理事會(huì)任職，不僅能夠促進(jìn)社會(huì)組織理事多元化，而且能夠優(yōu)化理事會(huì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)。在選用理事時(shí)，應(yīng)優(yōu)先任用具備基本財(cái)務(wù)知識(shí)的人才，或者通過培訓(xùn)提高理事的財(cái)務(wù)控制能力和商業(yè)經(jīng)營能力。美國的有關(guān)法律對這一點(diǎn)作出了硬性規(guī)定?！懊绹梢?guī)定，非營利機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和董事會(huì)必須掌握有關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)算和報(bào)表的基本知識(shí)，能夠?qū)C(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)情況作出有效的評估和監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，作出調(diào)整，保證機(jī)構(gòu)的健康運(yùn)作?！盵18]二是適度控制理事會(huì)的人數(shù)。英國有句諺語：“大會(huì)無成”。我國部分社會(huì)組織存在以捐贈(zèng)換取理事職位的做法，導(dǎo)致理事會(huì)成員過多。在這種情況下，理事會(huì)決策效率低下、決策能力羸弱，甚至形同虛設(shè)。三是健全理事會(huì)決策制度。完善議事制度、會(huì)議制度、表決制度，建立民主理財(cái)機(jī)制；健全理事會(huì)決策失誤追究制度，對理事的個(gè)人圖利行為、違規(guī)財(cái)務(wù)決策進(jìn)行問責(zé)，提高理事的責(zé)任意識(shí)和使命感。endprint

第二，建立健全審計(jì)制度。審計(jì)是重要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度，對于禁止社會(huì)組織營利化具有直接現(xiàn)實(shí)意義。鑒于我國社會(huì)組織的審計(jì)現(xiàn)狀，應(yīng)該建立三審制度，“即實(shí)行非營利組織內(nèi)部審計(jì)、注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)和政府審計(jì)三種審計(jì)制度的治理模式；實(shí)現(xiàn)由內(nèi)向外、內(nèi)外結(jié)合、內(nèi)外同治”。[19]首先，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)是組織內(nèi)部的一種獨(dú)立客觀的監(jiān)督和評價(jià)活動(dòng)，它通過審查和評價(jià)經(jīng)營活動(dòng)及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在美國，為了提高內(nèi)置審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，非營利組織理事會(huì)一般設(shè)有審計(jì)委員會(huì)，“負(fù)責(zé)金融控制、責(zé)任審計(jì)，確保組織和管理層（及雇員）行為符合法律和倫理要求”。[20]我們也應(yīng)在社會(huì)組織內(nèi)部設(shè)置符合《中國內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》《中國內(nèi)部審計(jì)職業(yè)道德規(guī)范》要求的審計(jì)機(jī)構(gòu)。有條件的社會(huì)組織，應(yīng)考慮在理事會(huì)設(shè)置審計(jì)委員會(huì)，以改變內(nèi)部審計(jì)受制于管理層的狀況，從而提高審計(jì)質(zhì)量；其次，加強(qiáng)政府審計(jì)。在美國，非營利組織提交年度財(cái)務(wù)報(bào)告后，國稅局會(huì)選擇部分非營利組織進(jìn)行審計(jì)。特別是當(dāng)某些違法行為引起社會(huì)公眾關(guān)注時(shí)，國稅局會(huì)對某些行業(yè)的非營利組織進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。我國現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，社會(huì)組織在接受政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)時(shí)，政府審計(jì)部門才會(huì)介入。這導(dǎo)致大量社會(huì)組織游離于政府審計(jì)監(jiān)督之外。因此，要適當(dāng)拓展政府審計(jì)監(jiān)督的范圍。在根據(jù)資金來源確定政府審計(jì)對象時(shí)，也應(yīng)考慮社會(huì)組織的規(guī)模和影響力；再次，加強(qiáng)社會(huì)審計(jì)。應(yīng)該規(guī)定規(guī)模大、影響力強(qiáng)的社會(huì)組織接受社會(huì)專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督為一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)。建議將審計(jì)結(jié)果以方便公眾知曉的方式向社會(huì)公布，通過強(qiáng)制性的審計(jì)監(jiān)督使社會(huì)組織的營利化行為無處藏身。

為充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督功能，還應(yīng)將任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)引入社會(huì)組織，在其理事會(huì)換屆時(shí)，對組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行離任審計(jì)，實(shí)事求是地反映組織存在的經(jīng)濟(jì)問題，真實(shí)、全面、準(zhǔn)確地反映有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。此外，要拓展審計(jì)監(jiān)督的功能，把財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)擺在同等重要的位置上。財(cái)務(wù)審計(jì)側(cè)重于監(jiān)督組織資金使用的合規(guī)性，有利于督促社會(huì)組織遵守法律法規(guī)，完善財(cái)務(wù)管理制度。財(cái)務(wù)審計(jì)只能說清資金撥到哪里，但是無法客觀準(zhǔn)確地評估資金的使用效益，績效審計(jì)可以衡量資源投入后社會(huì)組織行為的實(shí)際效果，測度組織行為績效，這是對財(cái)務(wù)審計(jì)的有益補(bǔ)充。

第三，完善信息公開及失信懲戒機(jī)制。信息公開是公民個(gè)人、新聞媒體監(jiān)督社會(huì)組織的前提。假如公民個(gè)人、媒體處于信息不對稱的境地，社會(huì)監(jiān)督的有效性就會(huì)大打折扣。正因?yàn)槿绱?，崇尚社?huì)監(jiān)督的國家十分重視社會(huì)組織信息公開。例如，美國有兩家網(wǎng)站每年從美國國內(nèi)稅務(wù)局以比較低的價(jià)格拿到所有501（C）3機(jī)構(gòu)的990表，屏蔽一些個(gè)人信息后，將表格放在網(wǎng)站上，任何人都可查到任何501（C）3機(jī)構(gòu)的990表，從而了解這個(gè)機(jī)構(gòu)的有關(guān)情況。[21]我國“三大條例”對社會(huì)組織信息公開作出了原則性規(guī)定，但由于缺乏懲罰細(xì)則，實(shí)施效果并不理想。所以，要完善相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述、重大遺漏或未披露信息等基本事實(shí)時(shí)，社會(huì)組織及其理事、監(jiān)事、高層管理人員等應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任、民事責(zé)任乃至刑事責(zé)任。通過完善法律責(zé)任體系，對社會(huì)組織信息公開工作作出硬性規(guī)定，強(qiáng)制要求社會(huì)組織及時(shí)公開收支管理、資金使用等財(cái)務(wù)信息，以彌補(bǔ)自愿性信息公開的不足，扭轉(zhuǎn)“暗箱操作”的不正常局面。

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【責(zé)任編輯：孫巍】endprint