摘要：作為應(yīng)對現(xiàn)代復(fù)雜性社會環(huán)境的新型治理方式，柔性治理的興起有著深刻的歷史淵源和現(xiàn)實背景。柔性治理對紓解現(xiàn)代政府治理困境具有極強的價值功用，代表著未來的公共治理發(fā)展方向。只有理性地分析面臨的挑戰(zhàn)，構(gòu)建起系統(tǒng)科學(xué)的治理方略，才能發(fā)揮柔性治理的作用，從而實現(xiàn)治道變革的理想。

關(guān)鍵詞：柔性治理；政府治理；治道變革；國家治理體系；治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0023-03

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“西部貧困地區(qū)縣級政府扶貧開發(fā)政策執(zhí)行力問題研究”（12CZZ045）的階段性成果；廣西黨校咨政類重大項目“進一步貫徹落實國家對廣西的優(yōu)惠政策研究”（2012ZZZD009）的階段性成果。

作者簡介：譚英?。?980-），男，湖南茶陵人，武漢大學(xué)管理學(xué)博士，廣西行政學(xué)院公共管理教研部副教授、碩士研究生導(dǎo)師，主要從事公共管理與公共政策方面的研究。

黨的十八屆三中全會首次提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是對政府治理提出的新命題和新要求。改革開放30多年，我國在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域都取得了舉世矚目的成就。但是進入21世紀(jì)以來，隨著改革進入深水區(qū)，社會環(huán)境的復(fù)雜性、多元性以及不確定性與日俱增，特別是在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，現(xiàn)代性因素不斷代替?zhèn)鹘y(tǒng)性因素，原有社會系統(tǒng)被解構(gòu)，新的社會系統(tǒng)尚未很好建立起來，社會問題不斷涌現(xiàn)，社會矛盾日益凸顯，對政府治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，是當(dāng)前各級政府面臨的重大課題。對此，作為21世紀(jì)前沿治理模式，柔性治理可以為政府治道變革提供豐富的理論營養(yǎng)和實踐啟示。

一、柔性治理的歷史邏輯：政府治理價值的嬗變

從國外公共治理的歷史源流上看，柔性治理的出現(xiàn)與政府失靈現(xiàn)象有著深刻的邏輯聯(lián)系。20世紀(jì)中期以來，特別是二戰(zhàn)后，在凱恩斯主義理論的影響下，西方各國的政府職能不斷擴大與豐富，從“搖籃”到“墳?zāi)埂保矙?quán)力深度介入經(jīng)濟社會發(fā)展，產(chǎn)生了“行政國家”現(xiàn)象，福利國家一時盛行。但是，全球化、信息化以及分權(quán)化的發(fā)展，治理環(huán)境的變遷，使得公共事務(wù)的復(fù)雜性、動態(tài)性與多元性大大增強，傳統(tǒng)科層制的政府治理方式面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)：一是科層制的自我膨脹趨勢，使得原本的效率優(yōu)勢喪失；二是科層制的過分剛性，不能靈活處理日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù)；三是科層制的技術(shù)統(tǒng)治的傾向排斥民主參與。[1]科層制治理所帶來的管理危機、財政危機和信任危機等政府失靈現(xiàn)象導(dǎo)致政府治理重新進入深刻反思的階段。皮埃爾等學(xué)者就指出，“當(dāng)前的較為普遍的看法是，國家作為社會行為者之一，仍然保留著某些唯一的權(quán)力，諸如行政權(quán)和司法權(quán)及推行公共政策的權(quán)力。但同時，國家對其他社會行為者的依賴性正在增長，這是因為國家在公共服務(wù)中面臨資源的缺乏，或正面臨著不斷增長的無法管制的環(huán)境?！盵2]20世紀(jì)80年代以后，新公共管理、新公共服務(wù)、治理與善治以及整體性治理等理論形態(tài)不斷更迭演進，對傳統(tǒng)科層制的單級強制型治理方式進行了深刻的批評，倡導(dǎo)建立一種政府與社會合作共治的柔性治理模式。

我國在計劃經(jīng)濟時代，對全社會施以全面而嚴格的管控，政府主要是通過政策、命令、指示等方法貫徹其意志，各級政府之間層級分明、令行禁止，一切團體、個人都必須按照政府設(shè)定的方向和制定的政策來運轉(zhuǎn)，不得偏離政府規(guī)定的軌道。這種強制性治理方式使社會的獨立自主性受到嚴重的削弱，社會組織和公民的自主思考與行為能力也受到了限制。改革開放建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，盡管政府不再像之前那樣對社會進行全面的管理和控制，但政府依然是一個權(quán)力集中的強勢力量。進入21世紀(jì)以來，我國的社會問題與社會矛盾呈多發(fā)狀態(tài)，政府能力的有限性與社會治理的挑戰(zhàn)性之間的矛盾遂變得非常突出。

國內(nèi)外的歷史表明，政府憑借政治權(quán)威，運用行政命令等強制性方式對公共事務(wù)進行單一向度的排他性治理，不但不能滿足日益增長的公共事務(wù)治理需求，反而成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的因素，使政府背負巨大的財政包袱和治理壓力。政府作為唯一公共事務(wù)主體并通過自上而下的方式進行治理的方式已經(jīng)積弊難返，亟需治理方式的創(chuàng)新。正如庫依曼指出的，“回應(yīng)多樣的、動態(tài)的和復(fù)雜的社會問題需要一種新的模式，它應(yīng)該包括以前沒有包括的伙伴，不僅關(guān)注市場，也要關(guān)注公民社會，以及各種各樣的管理伙伴。因為政府并不是解決社會問題的唯一行為者，除了傳統(tǒng)的方法外，需要新的治理方式解決這些問題。”[3]在這樣的背景下，柔性治理作為一種新型的治理方式登上歷史舞臺。

所謂柔性治理，就是指政府堅持以人為本，不是依靠自上而下的行政強制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非強制性方式激發(fā)治理伙伴與治理對象的內(nèi)在潛力、主動性與創(chuàng)造性，以尋求社會對于政府治理的信任、配合和參與，從而實現(xiàn)善治的目標(biāo)。相對于傳統(tǒng)的政府治理方式，柔性治理旨在讓政府從高高在上的權(quán)威治理者走向平等協(xié)作的合作者，其權(quán)力強制性色彩逐漸淡化減弱，而更多地體現(xiàn)出民主協(xié)商的公共性品格。政府施政時，“在行為者之間，控制與被控制的關(guān)系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉(zhuǎn)向平等互動、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系。在這種結(jié)構(gòu)中，更多的參與者不是被迫的，而是主動的；不是命令式的，而是協(xié)商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓勵的?！盵4]柔性治理彰顯了現(xiàn)代政府治理的行為理性，要求政府治理由行政強制性管理轉(zhuǎn)化為行政服務(wù)化管理，由主體中心主義、權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義和服務(wù)中心主義。

二、柔性治理的價值功用：紓解政府治理困境的必然選擇

柔性治理的勃興是因應(yīng)時代需求的產(chǎn)物，對紓解當(dāng)前政府治理困境有著極強的現(xiàn)實功用。

1柔性治理是塑造政府權(quán)威的重要途徑。馬克斯·韋伯在其著名的權(quán)威結(jié)構(gòu)理論中把政府政治權(quán)威分為魅力型、傳統(tǒng)型和法理型三種類型。魅力型權(quán)威主要依靠領(lǐng)導(dǎo)者個人的感召力和號召力獲得民眾認可，傳統(tǒng)型權(quán)威則以對傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)制度的信仰、尊重、習(xí)慣為基礎(chǔ)，這兩種權(quán)威都是不發(fā)達政治的產(chǎn)物，很難適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展要求。法理型政治權(quán)威因其建立在合理合法的理性基礎(chǔ)上，與現(xiàn)代民主政治發(fā)展趨向是相符合的。在民主政治條件下，政府的權(quán)威來源于其合法性，即建立在價值觀念、法律規(guī)范、治理績效和認同機制四項原則基礎(chǔ)上。這四項原則可簡約為合民意性與合法律性。在兩者之中，合民意性是絕對的，是最終歸宿。[5]可見，得到民眾的認可、擁護和支持是政府權(quán)威的真正來源。依靠強制力雖然也可能獲得暫時的服從和秩序，但很難獲得持久的民意支持。柔性治理有利于在鞏固制度性權(quán)力認可的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮非制度性權(quán)力影響力的作用，建立起以道德認同和服從為基礎(chǔ)的柔性權(quán)威，讓民眾更加發(fā)自內(nèi)心地相信、擁戴和遵從政治秩序，從而能建立牢靠而穩(wěn)固的政府權(quán)威。endprint

2柔性治理是增強社會凝聚力的必要舉措。隨著我國經(jīng)濟體制深刻轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)深刻變革，社會利益格局已發(fā)生深刻變化，利益關(guān)系復(fù)雜化、利益訴求多樣化、利益矛盾顯性化的特點日益顯現(xiàn)，人們的權(quán)利觀念、民主觀念、法治觀念不斷增強，社會思想意識多元化明顯。人們之間傳統(tǒng)的親情關(guān)系、熟人關(guān)系逐漸向新型的業(yè)緣關(guān)系、法理關(guān)系轉(zhuǎn)變，熟人社會的小社群向市場秩序的大社會擴散邁進。從“單位人”到“社會人”、從“組織人”到“契約人”、從“居民”到“公民”的人格轉(zhuǎn)換沖擊著傳統(tǒng)價值觀和社會結(jié)構(gòu)，撕裂著社會共同體的凝聚力，降低了人們對社會的認同性、向心力和歸屬感。柔性治理通過運用輿論宣傳、社會疏導(dǎo)、說服教育等非強制性手段引導(dǎo)社會價值取向，規(guī)范社會行為、促進社會認同，減少社會分歧，能夠促使社會成員的價值觀與行為方式趨于社會主流，以達成社會共識、增強社會凝聚力，進而為塑造核心價值觀、構(gòu)建社會共同體創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)條件。

3柔性治理是應(yīng)對信息時代挑戰(zhàn)的有效方法。伴隨著當(dāng)代社會由工業(yè)社會走向信息社會，網(wǎng)絡(luò)信息正在改變著政府治理生態(tài)，傳統(tǒng)的治理思維和治理方式面臨著巨大的挑戰(zhàn)。一些網(wǎng)民存在的“仇權(quán)”、“仇官”等心理制造著虛擬世界與政府部門之間的偏見、對立與隔閡。政府公共權(quán)力的強力控制面對網(wǎng)絡(luò)世界中身份的隱匿性、觀點的無中心化、信息來源的多樣化、信息數(shù)量的激增性往往顯得很無奈。柔性治理以激勵、誘導(dǎo)為驅(qū)動，尊重網(wǎng)民的言論權(quán)利，給予網(wǎng)民合法的行為自由，主張政府要利用自身優(yōu)勢主動提供網(wǎng)民無力知曉的信息、技術(shù)、經(jīng)驗和條件，并指明大致的行動方向，讓網(wǎng)民感知、領(lǐng)悟到人文關(guān)懷和權(quán)利保障，從而排除對政府治理的異己感，增進網(wǎng)民對政府的心理認同感，做到自覺遵守政府規(guī)范，從而實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論的健康和諧發(fā)展。

4柔性治理是化解社會矛盾的根本之道。當(dāng)前社會矛盾的敏感性、關(guān)聯(lián)性、對抗性以及破壞性大大增強，呈現(xiàn)觸點多、燃點低、處理難的特點，維護社會和諧穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重。采取使用警力等方式或者采取捂、躲、拖、推等方式不僅無益于化解社會矛盾，反而有可能導(dǎo)致事態(tài)擴大甚至引發(fā)新的社會矛盾。一些剛性治理方法在暫時平息事態(tài)、獲得社會穩(wěn)定的同時也可能導(dǎo)致更為嚴重的社會矛盾的積累。而柔性管理以柔和的品格和彈性作用，寓管理于幫助、給付、授益之中，立足寬容、理解、信任，通過引導(dǎo)、溝通、協(xié)商，運用激勵機制改善民眾和政府之間的關(guān)系，消除政府和民眾之間的行政摩擦，有助于把矛盾化解在萌芽中，或把已發(fā)矛盾化解于無形中，從而實現(xiàn)長治久安。

三、柔性治理的實施方略：邁向新型政府治理模式

柔性治理是以人性化為標(biāo)志，以人為中心的新型治理模式。要使柔性治理發(fā)揮應(yīng)有的作用，就必須在深刻解析柔性治理內(nèi)涵意蘊和結(jié)構(gòu)要素的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起系統(tǒng)的治理方略。

1施行真誠的感動治理。柔性治理注重建立在感情資源開發(fā)運用基礎(chǔ)上的感情投入，在管理者與被管理者之間架起一座感情交流的橋梁，促進管理者與被管理者的關(guān)系融洽和諧?！案袆印笔侨诵睦頎顟B(tài)發(fā)生質(zhì)變的臨界點，被感動的人會產(chǎn)生劇烈的心理觸動和強烈的情感皈依，從而通過心靈凈化促進行為的正增強。只有對群眾充滿感情，才能真心面對群眾、心中裝著群眾，才能把群眾的事情作為自己的事情?！叭罕娫谖覀冃睦锏姆至坑卸嘀兀覀冊谌罕娦睦锏姆至烤陀卸嘀??！敝挥形覀儼讶罕姰?dāng)親人，群眾才會把我們當(dāng)親人。柔性治理要求政府堅持用真心對待群眾、用真誠打動群眾、用真情感動群眾，真正做到在思想上尊重群眾，政治上代表群眾，感情上貼近群眾，行動上深入群眾，工作上為了群眾，自覺與人民群眾同呼吸、共命運、心連心，真正贏得人民群眾的信任，使民眾產(chǎn)生心靈觸動并自覺服從管理。焦裕祿、孔繁森、鄭培民、楊善洲等優(yōu)秀人民公仆無不是感動治理的典范，他們感動著一方民眾，深受群眾愛戴，也使政府治理得到了群眾的支持。

2施行實在的利益治理。柔性治理堅持以人為本，根本的就是要維護、保障、增進最廣大人民群眾的利益。馬克思說，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！闭卫聿粌H僅關(guān)涉到宏觀層面的利益分配和增進，也與群眾的日常生活和身邊小事息息相關(guān)。群眾利益無小事。一些看似涉及公平正義的宏大問題，其實都是由群眾身邊的一樁樁“小事情”所組成，如果不能及時、公正地處理好人民群眾現(xiàn)實生活中的一些小事，往往會釀成群體性的大事件。柔性治理要求政府把民眾的憂樂和疾苦放在心頭，時時刻刻把人民的利益放在首位，深入基層、深入群眾調(diào)查研究，掌握社情民意，及時發(fā)現(xiàn)、分析和解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，妥善處理各種利益關(guān)系，認真考慮和兼顧不同階層、不同群體的利益訴求，在利益沖突面前，要站在維護最廣大人民群眾利益的立場上，切實保障公民權(quán)利，滿足公民正當(dāng)合理的利益訴求，從而真正得到群眾的認可和支持。

3施行科學(xué)的民主治理。柔性治理注重人的身份主體性和平等性，強調(diào)公民參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)性地位，重視國家權(quán)力與社會權(quán)利之間的互動。政府施行民主行政，是公民表達利益、行使權(quán)力和保護公民權(quán)利的最有效的途徑，其作用是顯而易見的，他能調(diào)動起公眾和社會組織的積極性和創(chuàng)造性，能將這個社會凝聚為一個整體，形成整體的合力，創(chuàng)造個人對集體的歸屬感，能強化公眾對管理主體的監(jiān)督、批評、建議權(quán)利，這種權(quán)利可以有效地防止公共管理者的官僚化與管理權(quán)力的僵化。[6]民主所蘊含的對人基本價值的尊重和認可是激發(fā)每一個民眾參與社會治理、服從政府管理的巨大力量。政府綜合運用傾聽、謹慎思考、協(xié)商的技巧，為公民參與開辟路徑和創(chuàng)造渠道，通過與公民的平等對話，讓公民在參與公共事務(wù)治理中自我鍛煉、自我管理、自我激勵，自我完善，這是公共事務(wù)得到良善治理的力量源泉。

4施行有效的合作治理。柔性治理并不否認政府等國家權(quán)力機構(gòu)在公共治理中的重要地位，但它更強調(diào)權(quán)力的分散性，認為治理的參與主體并不僅僅局限于政府，還包括社會上的各種團體和組織。這是因為“在現(xiàn)代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具；沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導(dǎo)（一種特定的管理活動）”。[7]合作治理是一個上下互動的管理過程。它通過政治國家和公民社會、政府和非政府組織、公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作、協(xié)商關(guān)系的建立，以確立、認同共同目標(biāo)的方式共同實施對社會公共事務(wù)的管理。柔性治理要求政府不要做頤指氣使的命令者，而要扮演合作治理的粘合劑角色，做對話的組織者、關(guān)系的協(xié)調(diào)者、合作的促進者、價值的引領(lǐng)者，推動公共權(quán)力向度的多元化，努力建立多元治理主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)化公共治理格局。這既是政府職能轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，也符合現(xiàn)代公共治理方向。endprint

5施行靈活的依法治理。柔性治理是基于制度之上但又超越制度剛性的一種治理形式?？此评浔姆善鋵嵤亲罨镜牡赖?，具有豐富的人文關(guān)懷內(nèi)涵。柔性治理要求在依法治理的過程中堅持“理性、平和、文明、規(guī)范”的執(zhí)法原則，充分尊重管理對象，樹立親民、為民、愛民意識，在嚴格執(zhí)法的同時，多用宣傳教育和耐心細致地思想工作，積極采取指導(dǎo)、建議、提醒、勸告等非強制性方法，把批評變成商量，把制止變成勸止，始終做到語言文明、行為文明，用充滿人情味的執(zhí)法藝術(shù)感化違法者，使其心悅誠服，真正反思自己的行為，感知法律的關(guān)懷和溫暖，從而排除違法者對法律和公共權(quán)力的對立情緒，進一步增強守法意識，從源頭上預(yù)防違法行為的發(fā)生，實現(xiàn)治理的終極目標(biāo)。

四、柔性治理的發(fā)展趨向：挑戰(zhàn)與前景

作為一種新型治理方式，柔性治理并不是萬能的，也面臨著諸多挑戰(zhàn)：第一，適用條件要求高。柔性治理需要建構(gòu)與柔性管理理念、柔性組織結(jié)構(gòu)、柔性管理方法及手段相配套的組織體系和高素質(zhì)管理隊伍，否則，柔性治理將如無源之水、無本之木，難以真正施展并長久堅持下去。同時，柔性治理并不是僵化的、教條的，需要根據(jù)具體情況加以運用，才能達到應(yīng)有的效果。簡單地搞“一刀切”則可能會事倍功半。一般來說，柔性治理的對象更加適用于公民自覺意識強、教育文化素質(zhì)高的群體，治理的效果會更加明顯；第二，剛?cè)岢叨劝盐针y。如果把治理比喻成生命體，剛性是骨架，柔性為血肉，剛性是治理的基礎(chǔ)，柔性是治理的升華、是對剛性的完善和補充，二者各有長短、相得益彰。但是剛?cè)岢叨鹊哪媚蠛桶盐帐且婚T高超的藝術(shù)，一不小心就可能滑向極端，引起社會爭議。俗話說，太剛易折，太柔則靡。沒有原則、沒有規(guī)范的柔性治理容易使管理處于放任狀態(tài)，無原則的妥協(xié)、退讓則可能遭遇更大阻力甚至激發(fā)矛盾，從而導(dǎo)致治理的混亂無序和挫折失??；第三，提升效率有瓶頸。柔性治理重在用非強制性方式改變社會成員的行為方式、價值觀念和道德規(guī)范，需要治理者和治理對象都來一次思想大變革，這就決定了治理是一個循序漸進的漫長過程，畢其功于一役是不現(xiàn)實的。同時柔性治理的社會效果也不一定能立竿見影，其影響更多是潛移默化的，需要一個理解、接受、參悟和融合的過程，在短期內(nèi)治理效率也可能不盡如人意。對于這些挑戰(zhàn)要有思想準(zhǔn)備，要通過不斷實踐，不斷調(diào)整和完善，逐步實現(xiàn)預(yù)期的治理效果。

柔性治理從重物輕人到以人為本，克服了強制性方法的單一性、僵化性和機械性弊端，強調(diào)靈活和彈性、跳躍和變化、速度和反應(yīng)，注重平等和尊重、創(chuàng)造和直覺、主動和公民精神、遠見和價值共享，通過人性解放、權(quán)力平等、民主管理滿足公民的高層次需求，更多地代表了民主、協(xié)商與溝通的公共價值，體現(xiàn)了權(quán)利、責(zé)任、寬容、尊重、信任和合作的現(xiàn)代人文主義精神，可以從內(nèi)心深處激發(fā)公民的內(nèi)在潛力、主動性和創(chuàng)造精神，促使其參與到公共事務(wù)活動領(lǐng)域，對紓解政府治理困境具有極強的價值功用。柔性治理因其內(nèi)在治理價值的先進性、前瞻性、創(chuàng)新性和人文性，順應(yīng)了時代發(fā)展要求，符合治理變革的深刻要求，代表了公共治理的潮流和走向，必將成為21世紀(jì)治道變革的重要發(fā)展趨勢。

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【責(zé)任編輯：孫巍】endprint