對外宣戰(zhàn)與授權(quán)用兵

根據(jù)美國憲法，國會享有宣戰(zhàn)權(quán)。歷次美國對外正式宣戰(zhàn)的程序基本相同：總統(tǒng)首先向國會提交書面請求，或親自出席國會兩院聯(lián)席會議并提出請求；在宣戰(zhàn)請求中，總統(tǒng)會闡明其宣戰(zhàn)的迫切原因，這些原因包括對美國領(lǐng)土或其公民的武裝攻擊，以及對美國主權(quán)權(quán)益的侵犯或直接威脅。所有宣戰(zhàn)書都以法案或決議的形式，由國會兩院多數(shù)票通過，然后經(jīng)總統(tǒng)簽署成為法律。

這些宣戰(zhàn)書大多采用相近的措辭：宣布美國與另外一個國家之間存在戰(zhàn)爭狀態(tài)；強調(diào)戰(zhàn)爭是另外一個國家強加給美國的；授權(quán)和指示總統(tǒng)使用美國的全部軍隊和政府資源對某國政府實施戰(zhàn)爭；為了成功地終止沖突，美國國會承諾提供國家的全部資源。

回顧美國對外用兵的歷史，不難發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，那就是，美國對外宣戰(zhàn)的次數(shù)出奇地少。據(jù)美國國會研究人員統(tǒng)計，建國之后的200多年間，美國大大小小的對外用兵有數(shù)百次，而對外宣戰(zhàn)僅有11次。這些宣戰(zhàn)分別發(fā)生在5場不同的戰(zhàn)爭中，分別是1812年的美英戰(zhàn)爭；1846年的美墨戰(zhàn)爭；1898年的美西戰(zhàn)爭；一戰(zhàn)期間，美國于1917年分別對德國和奧匈帝國兩國宣戰(zhàn)；二戰(zhàn)期間，美國于1941年分別對日本、德國和意大利三國宣戰(zhàn)，于1942年分別對保加利亞、匈牙利和羅馬尼亞三國宣戰(zhàn)。

還有一種情況，美國國會有時雖然授權(quán)總統(tǒng)對外用兵，但并未宣戰(zhàn)。其程序與宣戰(zhàn)類似：總統(tǒng)為了獲得授權(quán)而向國會提出對外用兵的具體請求，國會兩院以立法的形式通過授權(quán)，由總統(tǒng)簽署成為法律。這些法律通常授權(quán)總統(tǒng)對某個特定國家或一個特定地區(qū)內(nèi)未指明的敵對國家動用武力。大多數(shù)情況下，總統(tǒng)會請求較為廣泛的權(quán)力，而國會有時會對總統(tǒng)請求的權(quán)力加以限制。

冷戰(zhàn)期間，美國國會正式授權(quán)的對外用兵有4次，主要是為了應(yīng)對地區(qū)緊張局勢。1955年，國會授權(quán)德懷特·艾森豪威爾總統(tǒng)為了保護臺灣和澎湖列島免遭武裝攻擊，而以必要的方式使用美國的武裝部隊，隨后1955年2月，美軍在臺灣海峽集結(jié)了包括6艘航母在內(nèi)的數(shù)百艘軍艦，但其時并未與中國發(fā)生沖突；1957年，國會授權(quán)德懷特·艾森豪威爾總統(tǒng)必要時使用武裝部隊協(xié)助中東國家，反對國際共產(chǎn)主義控制的國家“侵略”中東國家；1964年，國會授權(quán)林登·約翰遜總統(tǒng)使用武力保護東南亞條約組織（編注：旨在鎮(zhèn)壓東南亞地區(qū)民族解放運動的軍事政治集團。該組織根據(jù)1954年9月簽訂的《東南亞集體防務(wù)條約》而設(shè)立，1955年2月19日在泰國曼谷舉行的一次條約合作伙伴的會議中正式成立，1977年6月，該組織不復(fù)存在）的成員國，這就是著名的“東京灣決議”，允許總統(tǒng)對越南北部使用武力，為美國全面卷入越戰(zhàn)鋪平了道路；1983年，國會授權(quán)羅納德·里根總統(tǒng)在黎巴嫩部署海軍陸戰(zhàn)隊。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國國會正式授權(quán)的對外用兵有3次，其中2次是為了對伊拉克動武，1次是為了報復(fù)“9·11”事件的謀劃者。1991年，國會授權(quán)喬治·布什總統(tǒng)對伊拉克動武，為美國發(fā)動海灣戰(zhàn)爭開了綠燈；“9·11”事件后，2001年，國會授權(quán)喬治·沃克·布什總統(tǒng)使用一切必要且合適的武力，打擊謀劃、批準(zhǔn)、協(xié)助或參與了“9·11”恐怖襲擊的國家、組織或個人，為美國綿延10多年的反恐戰(zhàn)爭拉開了序幕；2002年，國會授權(quán)喬治·沃克·布什總統(tǒng)使用一切必要且合適的武力打擊伊拉克，為伊拉克戰(zhàn)爭開了綠燈。

二戰(zhàn)后為何“無戰(zhàn)可宣”

從上文的歷史回顧中，人們不難發(fā)現(xiàn)，盡管美國對外征戰(zhàn)綿延不絕，可是美國的所有宣戰(zhàn)行為都發(fā)生在冷戰(zhàn)之前，主要是一戰(zhàn)和二戰(zhàn)期間，與此相對，國會的對外用兵授權(quán)卻在各個歷史時期都有。宣戰(zhàn)與授權(quán)用兵有何區(qū)別？為何二戰(zhàn)之后美國“無戰(zhàn)可宣”？

二戰(zhàn)后，不僅美國不曾對外正式宣戰(zhàn)，世界各國都不曾這樣做。之所以出現(xiàn)這種情況，是因為當(dāng)代國際法不再將戰(zhàn)爭視為解決國際爭端的合法手段。經(jīng)歷過兩次世界大戰(zhàn)的浩劫后，人類充分意識到了戰(zhàn)爭的危害性，世界和平成為各國人民的共同愿望。1928年簽署的《非戰(zhàn)公約》規(guī)定，各國放棄以戰(zhàn)爭作為國家政策的手段，以和平方式解決國際爭端或沖突。1945年簽署的《聯(lián)合國憲章》規(guī)定，在國際關(guān)系交往中，各會員國不得使用武力或威脅使用武力，只有聯(lián)合國安理會有權(quán)認定侵略行為，并決定是否對侵略國采取武力行為，戰(zhàn)爭只是自衛(wèi)的手段?；谏鲜鲈?，二戰(zhàn)后，為了規(guī)避國際法，各國普遍不再使用“戰(zhàn)爭”的概念，轉(zhuǎn)而使用“武裝沖突”這一說法。美國也概莫能外?！皯?zhàn)爭”的概念基本不再使用了，從這個意義上講，美國其實已經(jīng)“無戰(zhàn)可宣”。

三權(quán)分立下的戰(zhàn)爭權(quán)之爭

或許美國不會再對外宣戰(zhàn)，但美國政治體制內(nèi)部圍繞戰(zhàn)爭權(quán)的斗爭，卻似乎會一直繼續(xù)下去。在美國憲法確定的三權(quán)分立的體制下，國會享有宣戰(zhàn)權(quán)，以及建立軍隊、為軍隊撥款等權(quán)力，而總統(tǒng)是武裝部隊的總司令，有進行戰(zhàn)爭的權(quán)力。憲法之所以將宣戰(zhàn)權(quán)賦予國會，是因為作為民意代表機構(gòu)的國會能夠體現(xiàn)人民的智慧和意見，對問題進行深思熟慮，作出謹慎的判斷。戰(zhàn)爭是國家大事，可能引起災(zāi)難性后果，需要由國會對其必要性和適當(dāng)性進行審議。憲法之所以將戰(zhàn)爭指揮權(quán)賦予總統(tǒng)，是因為作為國家元首的總統(tǒng)能團結(jié)民眾、迅速反應(yīng)、果斷決策、主動作為，而戰(zhàn)爭要投入大量人力物力、戰(zhàn)場形勢瞬息萬變，需要由總統(tǒng)集中調(diào)用國家資源和軍隊，實施靈活高效的指揮。

曠日持久的戰(zhàn)爭會不斷強化總統(tǒng)的權(quán)力，二戰(zhàn)后美國總統(tǒng)的權(quán)力達到了巔峰狀態(tài)，成為“帝王式總統(tǒng)”。冷戰(zhàn)期間，迫于巨大的戰(zhàn)略安全壓力，國會在對外用兵上一貫尊重總統(tǒng)的決策，往往淪為事后批準(zhǔn)的“橡皮圖章”。例如朝鮮內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，杜魯門總統(tǒng)就決定出兵朝鮮，但直至美軍部署到朝鮮兩天后，杜魯門才向國會通報出兵的決定，而國會對此沒有任何異議。

這種局面一直延續(xù)到美國深陷越戰(zhàn)泥潭。越戰(zhàn)，美軍最終鎩羽而歸，這促使國會反思自身在戰(zhàn)爭問題上一味追隨總統(tǒng)的做法，于是開始限制總統(tǒng)的戰(zhàn)爭權(quán)，減少戰(zhàn)爭決策的隨意性。1973年，美國國會通過了《戰(zhàn)爭授權(quán)法》，強化了國會的戰(zhàn)爭權(quán)。該法規(guī)定，總統(tǒng)作為武裝部隊總司令，只有在3種情況下才能動用武力：（1）國會已經(jīng)宣戰(zhàn)；（2）總統(tǒng)已經(jīng)得到了專門的法律授權(quán)；（3）美國本土、領(lǐng)地或武裝部隊遭到進攻，并進入緊急狀態(tài)。該法還規(guī)定，如果總統(tǒng)未經(jīng)國會宣戰(zhàn)或?qū)ｉT授權(quán)而采取了以下3種行為，須在48小時內(nèi)報告國會：（1）總統(tǒng)使美國軍隊進入或者即將進入敵對狀態(tài)；（2）將準(zhǔn)備戰(zhàn)斗狀態(tài)的美國軍隊部署至他國領(lǐng)土；（3）大幅增加已經(jīng)位于他國的部隊的數(shù)量。國會將在60至90天內(nèi)決定是否授權(quán)總統(tǒng)使用軍隊，如果國會拒絕授權(quán)，總統(tǒng)必須撤軍。 不過，對于《戰(zhàn)爭授權(quán)法》，歷屆美國總統(tǒng)并不買賬，稱這部法律違憲，侵犯了總統(tǒng)作為武裝部隊總司令的權(quán)力。從尼克松到奧巴馬，美國總統(tǒng)向來的態(tài)度是，歡迎國會以法律授權(quán)的方式支持總統(tǒng)海外用兵，但并不認為總統(tǒng)必須要獲得國會的授權(quán)。例如2011年美國對利比亞發(fā)動空襲時，奧巴馬并未尋求國會的事先授權(quán)，聲稱這是不必要的，因為有限的軍事行動并非“憲法所規(guī)定的‘戰(zhàn)爭”。

既然已有先例，因而對于敘利亞問題，奧巴馬政府其實大可不必尋求國會授權(quán)，完全可以擇機開展軍事行動。實際上，一旦動武時機成熟，內(nèi)外條件具備，無論有無國會授權(quán)，奧巴馬都會毫不遲疑地發(fā)動戰(zhàn)爭。當(dāng)然奧巴馬不會說“戰(zhàn)爭”這個詞，而會說“人道主義干涉”或“軍事行動”，或其他“新鮮”名詞。

（摘自《世界軍事》）endprint