彭 澤 平，姚 琳

(西南大學(xué) 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心、教育學(xué)部，重慶市 400715)

“分割”與“統(tǒng)籌”
——城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的制度與政策根源及其重構(gòu)

彭 澤 平，姚 琳

(西南大學(xué) 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心、教育學(xué)部，重慶市 400715)

從義務(wù)教育師資、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等辦學(xué)條件進(jìn)行考察，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育呈現(xiàn)明顯的斷裂與失衡，而城鄉(xiāng)義務(wù)教育的分割、分離與分治及其帶來(lái)的“重城輕鄉(xiāng)”的政策取向則是我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育長(zhǎng)期非均衡發(fā)展的制度與政策根源。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡、公平與優(yōu)質(zhì)發(fā)展，必須打破義務(wù)教育城鄉(xiāng)分割、分離、分治的制度瓶頸，建立以“共生”理念為基點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育體制，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供制度保障與支持。

城鄉(xiāng)；義務(wù)教育；均衡發(fā)展；政策；制度

義務(wù)教育是我國(guó)當(dāng)前教育改革與發(fā)展的重中之重，而均衡發(fā)展又是義務(wù)教育的重中之重。改革開放以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越，從根本上解決了適齡兒童青少年“有學(xué)上”的問題，為國(guó)民素質(zhì)的整體提升做出了重要的貢獻(xiàn)，但區(qū)域、城鄉(xiāng)與學(xué)校之間辦學(xué)水平和教育質(zhì)量還存在明顯差距，人民群眾不斷增長(zhǎng)的高質(zhì)量教育需求與供給不足的矛盾依然突出?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》提出，要“形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系”，強(qiáng)調(diào)“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)”，要求“加快縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”。要推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平，必須找尋并破除城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展制度與政策的阻礙，通過(guò)制度重建推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育協(xié)調(diào)、共生發(fā)展。

一、當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的斷裂與失衡

義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。它具有公益性、統(tǒng)一性和義務(wù)性。作為國(guó)家基本公共服務(wù)的重要范疇，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展不僅是義務(wù)教育的本質(zhì)要求和題中之義，而且是促進(jìn)教育公平乃至社會(huì)公平的重要舉措，對(duì)于解決長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)義務(wù)教育的深層次矛盾、推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，進(jìn)一步提升國(guó)民素質(zhì)、建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)具有重大的戰(zhàn)略意義。然而，長(zhǎng)期以來(lái)受制于各種原因，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展無(wú)論是在辦學(xué)條件還是辦學(xué)質(zhì)量與水平上均有很大的差距，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展極不平衡。城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展失衡不僅與黨中央“辦好人民滿意的教育”的目標(biāo)追求有相當(dāng)?shù)姆床?，而且?huì)給我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)帶來(lái)隱患。下面僅以教育資源配置的差距為例，對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

(一)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的辦學(xué)條件差距

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校物化辦學(xué)條件來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在辦學(xué)條件上存在巨大差距。以2010年城鄉(xiāng)中小學(xué)辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)情況為例，當(dāng)年全國(guó)小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)(館)面積、體育器械配備、音樂器械配備、美術(shù)器械配備、數(shù)學(xué)自然實(shí)驗(yàn)儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校的比例分別為55.48%、52.19%、48.55%、47.64%和54.62%。全國(guó)普通初中體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)(館)面積、體育器械配備、音樂器械配備、美術(shù)器械配備、理科實(shí)驗(yàn)儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校的比例為69.53%、68%、62.4%、61.67%和74.55%。[1]當(dāng)年城鎮(zhèn)(城市和縣鎮(zhèn)合并統(tǒng)計(jì))小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積、體育器械配備、音樂器械配備、美術(shù)器械配備、數(shù)學(xué)自然實(shí)驗(yàn)儀器配備達(dá)標(biāo)學(xué)校與建立校園網(wǎng)學(xué)校數(shù)比例為67.21%、72.02%、69.47%、67.94%、73.58%、46.07%；農(nóng)村小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積、體育器械配備、音樂器械配備、美術(shù)器械配備、數(shù)學(xué)自然實(shí)驗(yàn)儀器配備達(dá)標(biāo)學(xué)校與建立校園網(wǎng)學(xué)校數(shù)比例分別為52.88%、47.81%、43.93%、43.16%、50.43%、9.28%。農(nóng)村小學(xué)不僅低于全國(guó)平均水平，與城鎮(zhèn)小學(xué)的差距也很大，分別比城鎮(zhèn)小學(xué)低14.33、24.21、25.54、24.78、23.15、36.79個(gè)百分點(diǎn)。在普通初中方面，農(nóng)村初中體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積、體育器械配備、音樂器械配備、美術(shù)器械配備、理科實(shí)驗(yàn)儀器配備達(dá)標(biāo)學(xué)校與建立校園網(wǎng)學(xué)校數(shù)比例同樣低于全國(guó)平均水平，分別比城鎮(zhèn)初中低7.41、11.83、13.49、13.51、9.75、20.89個(gè)百分點(diǎn)。在生均擁有教學(xué)用計(jì)算機(jī)、生均圖書藏量(冊(cè))、生均電子圖書藏量(GB)、生均固定資產(chǎn)總值(萬(wàn)元)方面，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段也有較大差距。同樣以2010年小學(xué)為例，當(dāng)年農(nóng)村小學(xué)生均擁有教學(xué)用計(jì)算機(jī)0.0294臺(tái)、生均圖書藏量14.47冊(cè)、生均電子圖書藏量0.1624GB、生均固定資產(chǎn)總值0.4381萬(wàn)元，低于全國(guó)平均水平。與城鎮(zhèn)小學(xué)的差距更大，城鎮(zhèn)小學(xué)生均擁有教學(xué)用計(jì)算機(jī)、生均圖書藏量、生均電子圖書藏量、生均固定資產(chǎn)總值分別是農(nóng)村小學(xué)的1.87、1.10、1.27、1.29倍。[2]526-573城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校在物化辦學(xué)條件上的巨大差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量極不平衡。

表1 2010年城鄉(xiāng)中小學(xué)辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)校情況 單位：%

數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者根據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒(2010)》(人民教育出版社2011年版，第127、148、154、170頁(yè))相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入差距

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入情況來(lái)看，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距十分明顯。根據(jù)《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》數(shù)據(jù)顯示，與2001年比較，2007年全國(guó)普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)、全國(guó)普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出、全國(guó)普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出、全國(guó)普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出均有較大增長(zhǎng)，分別是2001年的3.42、3.27、9.4、7.36倍。但城鄉(xiāng)仍不平衡，差距沒有縮小。在2001～2007年期間，這一時(shí)期城鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)雖得到穩(wěn)步增長(zhǎng)，但農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)占城鎮(zhèn)比例僅為53.39%～59.66%，兩者差距幅度一直在40%以上；農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占城鎮(zhèn)的比例僅為52.95%～68.65%，與城鎮(zhèn)相差幅度達(dá)31.35%～47.05%。[3]同樣，農(nóng)村普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)普通初中，農(nóng)村普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)僅為城鎮(zhèn)的49.71%～57.02%，兩者差距幅度也一直在42%以上；農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)僅為城鎮(zhèn)的56.29%～67.49%，與城鎮(zhèn)相差幅度達(dá)32%以上。城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差距，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)物質(zhì)條件的差距，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量的失衡。

(三)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的師資配置差距

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置看，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段師資的質(zhì)量差距巨大：(1)從城鄉(xiāng)中小學(xué)專任教師中代課教師的比例來(lái)看，2010年我國(guó)小學(xué)教職工中代課教師數(shù)占當(dāng)年全國(guó)小學(xué)專任教師總數(shù)的3.63%。在城市小學(xué)中，代課教師數(shù)占當(dāng)年城市小學(xué)專任教師總數(shù)的3.01%，縣鎮(zhèn)小學(xué)中代課教師數(shù)占當(dāng)年縣鎮(zhèn)小學(xué)專任教師總數(shù)的1.93%。而農(nóng)村小學(xué)中代課教師數(shù)占當(dāng)年農(nóng)村小學(xué)專任教師總數(shù)的比例達(dá)到4.59%，農(nóng)村小學(xué)中代課教師占專任教師的比例比全國(guó)平均高近1個(gè)百分點(diǎn)，比城市和縣鎮(zhèn)高1.58和2.66個(gè)百分點(diǎn)。[2]538-545(2)從城鄉(xiāng)中小學(xué)專任教師的學(xué)歷情況來(lái)看，2010年我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)專任教師中具有研究生和本科學(xué)歷的比例不僅遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)中小學(xué)，也低于全國(guó)平均水平；當(dāng)年我國(guó)城鎮(zhèn)小學(xué)專任教師隊(duì)伍中，研究生、本科、專科、高中、高中以下各級(jí)學(xué)歷所占比例分別為0.224%、34.64%、52.8%、12.18%、0.16%，農(nóng)村小學(xué)專任教師隊(duì)伍中研究生、本科、專科、高中、高中以下的比例分別為0.0299%、15.19%、55.93%、28.12%、0.724%，城鎮(zhèn)小學(xué)專任教師中具有研究生和本科學(xué)歷的比例分別為農(nóng)村小學(xué)的7.49倍和2.28倍。而農(nóng)村小學(xué)專任教師中高中及高中以下學(xué)歷的比例則大大高于城鎮(zhèn)小學(xué)。在普通初中專任教師方面，農(nóng)村初中專任教師中研究生、本科學(xué)歷所占的比例，分別為0.199%、54.62%，而城鎮(zhèn)初中則為0.894%、68．37%，城鎮(zhèn)初中是農(nóng)村初中的4.49倍與1.25倍。農(nóng)村初中專任教師中高中及高中以下學(xué)歷的比例則高于城鎮(zhèn)初中。(3)從城鄉(xiāng)中小學(xué)專任教師職稱情況來(lái)看，2010年全國(guó)城市小學(xué)專任教師中中學(xué)高級(jí)、小學(xué)高級(jí)職稱的比例占小學(xué)專任教師總數(shù)的2.05%和55.96%，農(nóng)村小學(xué)僅為0.75%、49.4%。城市小學(xué)分別是農(nóng)村小學(xué)的2.73倍與1.13倍，比農(nóng)村小學(xué)分別多1.3和6.56個(gè)百分點(diǎn)。城市普通初中專任教師中中學(xué)高級(jí)職稱所占比例為21.96%，農(nóng)村初中專任教師中中學(xué)高級(jí)職稱所占比例為8.92%，城市初中比農(nóng)村初中高13.04個(gè)百分點(diǎn)，是農(nóng)村初中的2.46倍。城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校師資力量存在的差距，極大地阻礙了我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

表2 2010年城鄉(xiāng)中小學(xué)專任教師學(xué)歷構(gòu)成比較(單位：%)

數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者根據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒(2010)》(人民教育出版社2011年版，第470-477、550-557頁(yè))相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的制度與政策根源

城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡的制度與政策根源，從根本上說(shuō)源自城鄉(xiāng)教育分割形成的二元結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)教育分割、分離、分治的二元結(jié)構(gòu)之下，義務(wù)教育領(lǐng)域一系列的制度及其政策安排，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的分化和嚴(yán)重失衡。

(一)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的制度成因

1.基礎(chǔ)教育“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”制度的影響

城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不均衡發(fā)展，與基礎(chǔ)教育“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理制度”有一定程度的關(guān)聯(lián)。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)頒布之后，我國(guó)開始確立“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的基礎(chǔ)教育管理體制，《決定》指出：“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方”，強(qiáng)調(diào)這是“發(fā)展我國(guó)教育事業(yè)、改革我國(guó)教育體制的基礎(chǔ)一環(huán)”。從基礎(chǔ)教育“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”制度的設(shè)計(jì)初衷看，該制度的目的在于調(diào)動(dòng)地方投身基礎(chǔ)教育的積極性，但它強(qiáng)化了地方各級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育的辦理責(zé)任和義務(wù)，在義務(wù)教育領(lǐng)域“將本應(yīng)主要由國(guó)家負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)村和農(nóng)民，其結(jié)局是不僅加重了農(nóng)村和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且造成了農(nóng)村教育的滯后和城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的延續(xù)與擴(kuò)大?！盵4]

基礎(chǔ)教育“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”制度確立之后，地方開始擔(dān)當(dāng)起基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入的主體責(zé)任，城鄉(xiāng)義務(wù)教育由此被一步步分割?！稕Q定》指出：“為了保證地方發(fā)展教育事業(yè)，除了國(guó)家撥款以外，地方機(jī)動(dòng)財(cái)力中應(yīng)有適當(dāng)比例用于教育，鄉(xiāng)財(cái)政收入應(yīng)主要用于教育。地方可以征收教育費(fèi)附加，此項(xiàng)收入首先用于改善基礎(chǔ)教育的教學(xué)設(shè)施，不得挪作他用。”1992年3月14日國(guó)家教委頒發(fā)的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府設(shè)置的實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校的事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措。……中央和地方財(cái)政視具體情況，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育給予適當(dāng)補(bǔ)助?！薄皩?shí)施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需資金，在城鎮(zhèn)由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)列入基本建設(shè)投資計(jì)劃，或者通過(guò)其他渠道籌措；在農(nóng)村由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措，縣級(jí)人民政府對(duì)有困難的鄉(xiāng)、村可酌情予以補(bǔ)助?！盵5]3291義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入重任主要下嫁到縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和廣大百姓，加重了農(nóng)村與農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。正如有學(xué)者指出的那樣，這些舉措“看似可廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界投資義務(wù)教育積極性，實(shí)則為政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁提供了制度基礎(chǔ)?！盵6]2001年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》之后，我國(guó)確立了“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的管理體制，規(guī)定縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村基礎(chǔ)教育負(fù)有主要責(zé)任。2006年修訂的新的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制?！边@種體制一定程度上有助于縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，但鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府仍然要承擔(dān)相應(yīng)的農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)責(zé)任，它“忽視了義務(wù)教育的純公益性特征，固化了‘誰(shuí)辦學(xué)誰(shuí)掏錢’的原則，并不可避免地將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異與財(cái)力差異帶入到基礎(chǔ)教育的發(fā)展中?！盵7]未能從根本上改變資源配置重城市輕農(nóng)村的政策導(dǎo)向，農(nóng)村義務(wù)教育仍然難以獲得有效、及時(shí)的資助。

2.義務(wù)教育師資人事管理、配置制度的“城鄉(xiāng)失公”

在義務(wù)教育師資人事管理、配置制度方面，城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置及政策的“城鄉(xiāng)失公”亦非常明顯。*城鄉(xiāng)失公的教育政策安排在教育事業(yè)費(fèi)附加征收上也有體現(xiàn)。在教育事業(yè)費(fèi)附加征收上城市和農(nóng)村亦有不同。農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加由農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)；城市教育費(fèi)附加按增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅征收，不需要城市居民個(gè)人直接負(fù)擔(dān)，農(nóng)村人口的教育壓力明顯更重。在基礎(chǔ)教育師資資源配給上，首先考慮滿足城市需求，城市中小學(xué)編制較多，農(nóng)村中小學(xué)教師編制較少，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段實(shí)施的是不同的師資配備標(biāo)準(zhǔn)，如2001年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的中央編制辦、教育部、財(cái)政部的《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》規(guī)定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)(教職工與學(xué)生比)：初中階段，農(nóng)村為1∶18.0，縣鎮(zhèn)為1∶16.0，城市為1∶13.5；小學(xué)階段農(nóng)村為1∶23.0，縣鎮(zhèn)為1∶21.0，城市為1∶19.0。[8]在教師人事制度上，更多地向城市中小學(xué)傾斜，農(nóng)村中小學(xué)教師職稱晉升較為困難，工資待遇低，生活條件、醫(yī)療衛(wèi)生、住房條件較差，獲得高層次繼續(xù)教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)低于城市。以城鄉(xiāng)中小學(xué)教師在住房上的待遇標(biāo)準(zhǔn)為例，城鄉(xiāng)中小學(xué)教師亦有相當(dāng)?shù)穆洳詈筒煌Ｈ缥覈?guó)《教師法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，對(duì)城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實(shí)行優(yōu)先、優(yōu)惠?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房提供方便?！背鞘薪處煹淖》坑蓢?guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)政府撥款予以資助或提供，而農(nóng)村教師的住房一方面缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌由農(nóng)民自己所負(fù)擔(dān)。[9]在城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資管理、配置的“城鄉(xiāng)失公”之下，城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍在編制水平、福利待遇、能力素質(zhì)、專業(yè)發(fā)展等方面差距越來(lái)越大，優(yōu)秀的中小學(xué)校長(zhǎng)與學(xué)科教師等優(yōu)質(zhì)教師資源主要分配、集中在城市中小學(xué)尤其是重點(diǎn)中小學(xué)，農(nóng)村中小學(xué)不僅優(yōu)質(zhì)教師欠缺，其英語(yǔ)、藝術(shù)類等課程的專業(yè)教師也嚴(yán)重短缺，農(nóng)村中小學(xué)不僅缺乏吸引優(yōu)秀教師加入的能力，相反還出現(xiàn)農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)秀教師單向的“趨城性流動(dòng)”，教師流失嚴(yán)重。

3.義務(wù)教育財(cái)政投入制度的“城鄉(xiāng)失衡”

在義務(wù)教育財(cái)政投入制度方面，我國(guó)最初是由中央財(cái)政統(tǒng)一負(fù)責(zé)，列入國(guó)家預(yù)算，由中央統(tǒng)一下?lián)?。到?980年，開始實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的新體制，過(guò)渡到以鄉(xiāng)村為主的分級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入體制。1994年我國(guó)實(shí)施分稅制改革后，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入開始進(jìn)入到縣級(jí)政府為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府為輔的投入體制。[10]從20世紀(jì)80年代中期直到90年代，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制具有高度分權(quán)化的特點(diǎn)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于縣、鄉(xiāng)、村以及家庭繳納的學(xué)雜費(fèi)。這種體制下“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的多少以及經(jīng)費(fèi)的分配差異主要依賴于學(xué)校所在地區(qū)政府的財(cái)政能力和家庭的富裕程度”[11]，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的投入差距不斷拉大。

從2001年開始，針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的鄉(xiāng)和村級(jí)財(cái)力的削弱，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政開始確立起以縣級(jí)政府為主的投入體制。義務(wù)教育的財(cái)政投入重心從縣、鄉(xiāng)級(jí)政府以及村提升到縣級(jí)政府。在這一體制之下，“各縣級(jí)政府成為了農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再擔(dān)當(dāng)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主體，而只是具有‘辦學(xué)’的管理職能”。[10]從形式上來(lái)看，這一體制比以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主無(wú)疑有進(jìn)步，但即便是“以縣為主”，農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入主體和責(zé)任仍然是過(guò)分下移，中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣級(jí)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。這種政府間財(cái)權(quán)與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對(duì)稱安排，造成我國(guó)義務(wù)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差距，加上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制不健全，城鄉(xiāng)和地區(qū)間義務(wù)教育投入的差距依然存在，尤其是不少縣由于縣級(jí)財(cái)政的薄弱，難以支撐龐大的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，仍然訴求于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如根據(jù)2005年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心某課題組的調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的投入實(shí)際上主要還是由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。在全部投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的負(fù)擔(dān)高達(dá)78%左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9%，省地負(fù)擔(dān)約11%，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)了2%。稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村教育附加費(fèi)和各種集資，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)大幅減少，而中央和省級(jí)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付額度又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的需求，使原本就短缺的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)更加陷入困境。[12]2006年國(guó)務(wù)院規(guī)定逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍之后，我國(guó)開始建立中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，但由于城鄉(xiāng)義務(wù)教育原有差距過(guò)大以及原有政策的巨大慣性一時(shí)難以逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育的財(cái)力差距仍然十分巨大，農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)依舊短缺，成為農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量提高的短板。

(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的政策因素

1.“精英化”義務(wù)教育政策取向

城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的巨大失衡，與我國(guó)義務(wù)教育領(lǐng)域“精英化”的政策取向有關(guān)，其核心體現(xiàn)便是從小學(xué)延至大學(xué)的重點(diǎn)學(xué)校政策的實(shí)施。

早在建國(guó)初期，毛主席就指示要辦重點(diǎn)中學(xué)。1959年，總理周恩來(lái)在《政府工作報(bào)告》中指出：“在各級(jí)全日制的正規(guī)學(xué)校中，應(yīng)該把提高教學(xué)質(zhì)量作為一個(gè)經(jīng)常的基本任務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)首先集中較大力量辦好一批重點(diǎn)學(xué)校，以便為國(guó)家培養(yǎng)更高質(zhì)量的專門人才，迅速促進(jìn)我國(guó)科學(xué)文化水平的提高?！盵13]8951962年12月21日教育部頒發(fā)《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》，“通知”明文規(guī)定，要求集中力量盡快辦好這批學(xué)校。遵照黨中央的指示，在“文革”之前，各地辦理了一批重點(diǎn)中小學(xué)?！拔母铩苯Y(jié)束之后，面對(duì)人才匱乏的現(xiàn)狀，為了加速人才培養(yǎng)和帶動(dòng)整個(gè)教育水平的提高，鄧小平從戰(zhàn)略發(fā)展的高度提出：“辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高。要辦重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)、重點(diǎn)大學(xué)。要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考試，把最優(yōu)秀的人集中在重點(diǎn)中學(xué)和大學(xué)”，以期早出人才、多出人才、快出人才、出好人才。[14]1573在此背景之下，1978年1月11日，教育部頒發(fā)了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案的通知》，對(duì)辦好重點(diǎn)中小學(xué)的目的意義、任務(wù)要求、統(tǒng)籌規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)管理與招生辦法都做了一些規(guī)定，并在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、學(xué)生來(lái)源等方面向重點(diǎn)學(xué)校傾斜，由此形成了我國(guó)重點(diǎn)學(xué)校的體系和格局。1980年10月14日，教育部頒發(fā)了《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》，提出“重點(diǎn)中學(xué)是中學(xué)教育的骨干。辦好重點(diǎn)中學(xué)是迅速提高中學(xué)教育質(zhì)量的一項(xiàng)戰(zhàn)略措施。這對(duì)于更快更好地培養(yǎng)人才，總結(jié)、積累經(jīng)驗(yàn)，起示范作用，帶動(dòng)一般學(xué)校前進(jìn)，以適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的迫切需要，具有重要意義?！盵15]1860至此，重點(diǎn)學(xué)校政策在實(shí)踐上完全定型。20世紀(jì)90年代以來(lái)，雖然鮮有重點(diǎn)學(xué)校的提法，但又涌現(xiàn)了仍系同一辦學(xué)思路的所謂“示范校”，1995年7月，國(guó)家教委下達(dá)了《關(guān)于評(píng)估驗(yàn)收1 000所左右示范性普通高級(jí)中學(xué)的通知》，決定在2000年以前分期分批建設(shè)并評(píng)估驗(yàn)收1 000所左右示范性高中，重點(diǎn)學(xué)校實(shí)際上“名亡實(shí)存”。正如有學(xué)者所指出，示范學(xué)校政策“是精英教育政策的另一種表達(dá)，它同樣是制造和加劇城鄉(xiāng)教育差距的政策契機(jī)?！盵9]

重點(diǎn)學(xué)校與示范性學(xué)校政策的提出與實(shí)施，盡管有著特定的、可理解的背景，并在特定時(shí)期發(fā)揮過(guò)一定的作用，但是，它的實(shí)施導(dǎo)致國(guó)家將既定的教育資源大量投入到重點(diǎn)中小學(xué)(而重點(diǎn)中小學(xué)從地域上說(shuō)又基本上集中于城市)，加劇了重點(diǎn)中小學(xué)與一般中小學(xué)的辦學(xué)條件失衡、城市與農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件失衡，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量差距。

2.“重城輕鄉(xiāng)”義務(wù)教育政策取向

長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制下，包括教育在內(nèi)的我國(guó)的公共政策形成了以城市社會(huì)和居民為出發(fā)點(diǎn)的“城市中心”價(jià)值取向，在這種公共政策整體存在“重城輕鄉(xiāng)”的背景之下，義務(wù)教育同樣存在“重城輕鄉(xiāng)”的政策偏差，造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展失衡。

早在新中國(guó)成立之初，黨和中央政府就確立了教育發(fā)展重心在城市的政策定位，1953年11月，政務(wù)院首次政務(wù)會(huì)議通過(guò)《政務(wù)院關(guān)于整頓和改進(jìn)小學(xué)教育的指示》，“指示”指出：“由于國(guó)家逐步工業(yè)化，城市人口增加較快，而過(guò)去幾年內(nèi)城市小學(xué)增加的比例一般地較鄉(xiāng)村小，因此，在工礦區(qū)、城市特別是大城市，公立小學(xué)應(yīng)作適當(dāng)發(fā)展，……在農(nóng)村，為適當(dāng)解決農(nóng)民子女入學(xué)問題，應(yīng)根據(jù)需要與自愿的原則，提倡民辦小學(xué)(包括完全小學(xué))，……對(duì)鄉(xiāng)村公立小學(xué)，除在學(xué)校較少的少數(shù)民族地區(qū)和老革命根據(jù)地應(yīng)作適當(dāng)發(fā)展外，其他地區(qū)均應(yīng)以整頓提高為主，一般不作發(fā)展?！盵13]263強(qiáng)調(diào)要發(fā)展城市小學(xué)，鄉(xiāng)村重在整頓。1978年4月，時(shí)任教育部部長(zhǎng)劉西堯在全國(guó)教育工作會(huì)議上作會(huì)議總結(jié)時(shí)，就此進(jìn)一步闡述：“怎樣才能盡快地把教育搞上去呢？一個(gè)重要的戰(zhàn)略措施，就是辦好大中小重點(diǎn)學(xué)校?！薄稗k什么事情都要從實(shí)際出發(fā)?！娜藥汀瘜?duì)教育戰(zhàn)線的破壞十分嚴(yán)重，百?gòu)U待舉，但目前不可能百?gòu)U俱興，總是有所失才能有所得，平均使用力量往往會(huì)造成少慢差費(fèi)?！盵14]16201980年5月，在中央書記處兩次討論教育工作方面問題時(shí)，當(dāng)時(shí)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也表達(dá)了這一思想：“因?yàn)榻逃陌l(fā)展是受經(jīng)濟(jì)水平制約的，在一定時(shí)期內(nèi)，要下決心承認(rèn)不平衡，條件好的地區(qū)要把教育搞好，落后地區(qū)就不能要求很高。大城市和小城市不同；城市和農(nóng)村不同；沿海地區(qū)和內(nèi)地不同；先進(jìn)地區(qū)和落后地區(qū)不同。要把重點(diǎn)抓好。教育經(jīng)費(fèi)的投資和師資要集中，把先進(jìn)地區(qū)先搞上去。平均要求，什么都搞不上去。今后增加的錢究竟加在哪里，很值得研究：我的意見是，哪個(gè)地區(qū)基礎(chǔ)好，出人材快，就加到哪個(gè)地區(qū)?！盵14]18131992年5月，國(guó)家教委辦公廳印發(fā)《關(guān)于搞好城市教育綜合改革試點(diǎn)工作的意見》明確城市基礎(chǔ)教育要優(yōu)于農(nóng)村，“意見”指出：“城市是國(guó)家和地方政治、經(jīng)濟(jì)與科學(xué)文化的中心，集中了現(xiàn)代化物質(zhì)生產(chǎn)、技術(shù)和智力的優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中占有十分重要的地位……改善城市教育的整體結(jié)構(gòu)，首先必須保證實(shí)施九年義務(wù)教育，使城市基礎(chǔ)教育不僅要在普及程度上高于農(nóng)村，而且在全面貫徹教育方針，克服片面追求升學(xué)率的傾向、提高教育質(zhì)量等方面在全國(guó)起到示范作用?！盵5]3331-3332在這種政策偏向之下，國(guó)家對(duì)義務(wù)教育的投入主要用于城市地區(qū)，教育部門在辦學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)、資源配置上實(shí)行城鄉(xiāng)不同標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距越來(lái)越大。

三、走向“共生”：城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度重構(gòu)

推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，必須重構(gòu)城鄉(xiāng)一體化共生的義務(wù)教育制度與政策。就制度、體制方面而言，必須徹底打破城鄉(xiāng)義務(wù)教育分割、分離、分治的制度瓶頸，建立以“共生”理念為基點(diǎn)、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育雙向有機(jī)聯(lián)動(dòng)的一體化辦學(xué)管理體制、教育投入配置體制與教師人事管理體制，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供制度支持。

(一)辦學(xué)與管理體制：多元并行、統(tǒng)籌管理

在義務(wù)教育辦學(xué)體制方面，應(yīng)當(dāng)建立、健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，塑造以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的良性格局，不斷激發(fā)各類主體的辦學(xué)積極性，積極鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)，引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人與民間組織等社會(huì)力量參與、投身義務(wù)教育，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，推動(dòng)與擴(kuò)大義務(wù)教育辦學(xué)主體的多元化。在辦學(xué)形式和體制上，構(gòu)建靈活、多元的辦學(xué)形式和體制，打破城鄉(xiāng)中小學(xué)的壁壘，建立多方主體融合、城鄉(xiāng)中小學(xué)雙向聯(lián)動(dòng)的辦學(xué)體制；通過(guò)公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、委托管理、建立學(xué)校聯(lián)盟、集團(tuán)化辦學(xué)等多種形式促使城鄉(xiāng)中小學(xué)雙向溝通，良性互動(dòng)，相互支持，互動(dòng)互惠，共強(qiáng)共榮，提高城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)水平。與此同時(shí)，大力提高中小學(xué)對(duì)博物館、科技館、文化館、圖書館、展覽館、青少年校外活動(dòng)場(chǎng)所、綜合實(shí)踐基地等社會(huì)資源的利用水平，尤其是大力推動(dòng)這些資源向農(nóng)村中小學(xué)開放，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學(xué)對(duì)公共資源的共享。

在義務(wù)教育管理體制方面，針對(duì)現(xiàn)行“地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”管理體制存在的弊端，必須要統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)義務(wù)教育，終止城鄉(xiāng)教育分治，實(shí)施一體化規(guī)劃：一是要明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府在義務(wù)教育上的權(quán)利與責(zé)任，切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提升公共教育服務(wù)的職責(zé)；二是要提升管理主體的層次與級(jí)別，在教育投入、師資建設(shè)以及教育教學(xué)管理方面加強(qiáng)中央與省、市級(jí)政府統(tǒng)籌，進(jìn)一步加大省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類教育尤其是義務(wù)教育的統(tǒng)籌，依法落實(shí)發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任，同時(shí)完善省對(duì)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度；三是根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地實(shí)際，合理確定義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件、教師編制等實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)中小學(xué)統(tǒng)一的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定中小學(xué)的教師、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)、校舍、圖書、器材配備要求，使城鄉(xiāng)中小學(xué)按照法定的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行規(guī)范性辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學(xué)辦學(xué)條件的基本均衡；[15]四是要制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校統(tǒng)一的教育質(zhì)量合格標(biāo)準(zhǔn)，并建立與完善城鄉(xiāng)中小學(xué)均衡發(fā)展的檢測(cè)與督導(dǎo)評(píng)估制度。尤其是省級(jí)政府要建立推動(dòng)有力、檢查到位、考核嚴(yán)格、獎(jiǎng)懲分明、公開問責(zé)的義務(wù)教育均衡發(fā)展推進(jìn)責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育的督導(dǎo)評(píng)估。對(duì)縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育的督導(dǎo)評(píng)估既要對(duì)中小學(xué)教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源配置狀況與差距進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估，同時(shí)也要對(duì)地方政府在入學(xué)機(jī)會(huì)保障、投入保障、教師隊(duì)伍保障以及緩解熱點(diǎn)難點(diǎn)問題等方面進(jìn)行綜合評(píng)估，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展建立必要的外在催發(fā)機(jī)制。

(二)投入配置體制：加大投入、統(tǒng)籌安排

一是要真正將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，健全國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的投入體制，不斷完善中央財(cái)政和地方財(cái)政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的財(cái)政投入責(zé)任，尤其是根據(jù)義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任承擔(dān)主體上移的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，建立以中央、省級(jí)政府為主的投入機(jī)制，促使中央和省級(jí)政府切實(shí)承擔(dān)與履行對(duì)義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任和義務(wù)，徹底解決義務(wù)教育投入主體重心過(guò)低、中央與省級(jí)財(cái)政在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入中的比例倒置、財(cái)政投入主渠道作用弱化的問題。二是要建立義務(wù)教育多元融資投入制度，打造政府、企業(yè)、個(gè)人等民間社會(huì)力量多向、多元投入的教育經(jīng)費(fèi)投入體系，彌補(bǔ)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的整體不足與結(jié)構(gòu)性短缺，在經(jīng)費(fèi)上進(jìn)一步加大農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育投入；省級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)以及薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度，中央財(cái)政亦需要通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持農(nóng)村地區(qū)和民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展。三是合理配置教育經(jīng)費(fèi)，確保教育經(jīng)費(fèi)投入在城鄉(xiāng)間均衡配置，教育經(jīng)費(fèi)要向農(nóng)村、貧困地區(qū)傾斜，加大對(duì)農(nóng)村薄弱學(xué)校的投入，消除城鄉(xiāng)在經(jīng)費(fèi)投入上的巨大差距，補(bǔ)齊農(nóng)村教育發(fā)展的短板。四是省、市、縣各級(jí)政府要嚴(yán)格實(shí)施城鄉(xiāng)中小學(xué)統(tǒng)一的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，注意為農(nóng)村中小學(xué)配齊圖書、教學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備、音體美等器材，大力改善農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生宿舍、食堂等生活設(shè)施，切實(shí)配備好農(nóng)村寄宿制學(xué)校的管理服務(wù)人員，并通過(guò)農(nóng)村中小學(xué)薄弱學(xué)校改造解決辦學(xué)條件匱乏問題。五是要建立“經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度和逐級(jí)問責(zé)制度”，[16]通過(guò)相應(yīng)的資金投入制度、使用管理逐級(jí)問責(zé)制度，保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

(三)教師人事體制：優(yōu)待農(nóng)村、統(tǒng)籌共享

針對(duì)城鄉(xiāng)中小學(xué)師資隊(duì)伍質(zhì)量存在的巨大差距，義務(wù)教育階段教師人事體制應(yīng)實(shí)行“優(yōu)待農(nóng)村、統(tǒng)籌共享”的教師人事制度：一是要在工資待遇制度上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師的一體化，縮小農(nóng)村中小學(xué)與城市中小學(xué)教師的工資薪酬差距，解決農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)秀教師不愿來(lái)、來(lái)了留不住的問題，遏制農(nóng)村中小學(xué)教師單向的“趨城性流動(dòng)”，維護(hù)農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍穩(wěn)定。對(duì)長(zhǎng)期在農(nóng)村中小學(xué)工作的教師，在工資、職稱晉升等方面還應(yīng)超常規(guī)地實(shí)行傾斜政策，在核準(zhǔn)崗位結(jié)構(gòu)比例時(shí)中小學(xué)的“高級(jí)教師”崗位應(yīng)優(yōu)先向農(nóng)村中小學(xué)傾斜，吸引優(yōu)秀教師、優(yōu)秀人才到農(nóng)村中小學(xué)任教。二是要在中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一化，并對(duì)農(nóng)村中小學(xué)予以適當(dāng)傾斜，合理配置各學(xué)科教師，尤其是要為農(nóng)村中小學(xué)配齊體育、音樂、美術(shù)等課程教師。通過(guò)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師“特崗”計(jì)劃的實(shí)施和高師院?！绊攳弻?shí)習(xí)”制度的完善緩解農(nóng)村中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性缺編問題，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)任教，通過(guò)完善醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度等切實(shí)維護(hù)農(nóng)村教師社會(huì)保障權(quán)益，改善農(nóng)村中小學(xué)教師資源的初次配置。三是要建立和完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段中小學(xué)師資互助和雙向流動(dòng)的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)中小學(xué)的“互動(dòng)鏈”。通過(guò)省級(jí)政府層面的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、政策支持與利益激勵(lì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學(xué)校長(zhǎng)、教師雙向流動(dòng)的經(jīng)常化、規(guī)范化和制度化，尤其是縣域?qū)用婵赏ㄟ^(guò)校長(zhǎng)互派、教師互聘、教改互動(dòng)、資源互享，打破師資人員的城鄉(xiāng)分割與校際壁壘，“傳遞和盤活中心城市優(yōu)質(zhì)師資資源，放大優(yōu)質(zhì)師資資源的輻射效應(yīng)”[17]，實(shí)現(xiàn)教育理念、資源、方法、成果與利益共享，打破農(nóng)村中小學(xué)封閉性的內(nèi)卷化運(yùn)作。四是要一體化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中小學(xué)師資的培訓(xùn)，增加農(nóng)村中小學(xué)教師的培訓(xùn)投入和機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師周期式、全員性輪訓(xùn)，不斷提升農(nóng)村中小學(xué)師資隊(duì)伍的專業(yè)化水平，改變農(nóng)村中小學(xué)教師在專業(yè)化方面的弱勢(shì)地位，讓農(nóng)村中小學(xué)的學(xué)生能夠獲得和城市學(xué)生相近乃至相同的優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)服務(wù)。

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責(zé)任編輯 曹 莉

2013-09-13

彭澤平，教育學(xué)博士，西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心，研究員；教育學(xué)部，教授。

全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“新中國(guó)60年基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)研究”(EAA090368)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：彭澤平；重慶市教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)攻關(guān)項(xiàng)目“西南民族地區(qū)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的主體責(zé)任及其保障機(jī)制研究”(2013-TC-019)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：彭澤平。

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1673-9841(2014)03-0064-08