丁筱凈

“規(guī)范企業(yè)勞動關(guān)系有勞動合同法，規(guī)范公務(wù)員的管理有公務(wù)員法，但對于111萬個事業(yè)單位，事業(yè)編（制）有3153萬人，這么大的群體，對他們的人事管理長期以來無法可依?！?月21日，人力資源和社會保障部副部長信長星在接受媒體采訪時這樣表示。

5月15日，國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》（簡稱《條例》），該《條例》自7月1日起實施。事業(yè)單位管理長期以來無法可依的局面終于被打破。

《條例》將崗位設(shè)置、公開招聘、競聘上崗、聘用合同、考核培訓(xùn)、獎勵處分、工資福利、社會保險、人事爭議處理及法律責(zé)任作為基本內(nèi)容，確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度。

《條例》明確規(guī)定，事業(yè)單位及其工作人員要參加社會保險，“雙軌制”終于撕開一道口子。但新問題隨之而來：3153萬人如何參保？養(yǎng)老金如何發(fā)放？誰將為這項總費率高達44%的養(yǎng)老保險改革買單？

“十年磨一劍”

官方最新公布數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人。

近年來，事業(yè)單位人事制度改革取得較大進展，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度初步建立。但其中仍然存在不少問題：一是能進能出、能上能下的用人機制尚未真正建立；二是聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一；三是獎懲等激勵保障機制不夠健全；四是人事爭議處理依據(jù)不夠明確。國務(wù)院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負責(zé)人在解讀《條例》時這樣表示。

人事管理制度改革是事業(yè)單位改革的重要環(huán)節(jié)，但改革的速度卻不盡人意。自1993年發(fā)布《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》明確事業(yè)單位改革方向開始，我國事業(yè)單位改革已經(jīng)進行了21年，一直沒有實質(zhì)性進展。而人事管理制度改革也由2003年提上日程后，經(jīng)歷了11年的時間才最終亮相。

“這個條例已經(jīng)醞釀、起草、修改、論證了非常長的時間，可以說是十年磨一劍。”信長星表示。

2003年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》提出制定事業(yè)單位人事管理條例；2008年3月，原人事部會同中央組織部起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例（送審稿）》報請國務(wù)院審批；2014年2月26日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《事業(yè)單位人事管理條例（草案）》。

“比較完善的用人機制就沒有建立起來，相關(guān)報道中也都提到這個問題。其次，聘用合同的訂立、履行、解除、終止等做法不很規(guī)范。還有，這些事業(yè)單位的人員獎懲、激勵保障機制都不健全，又沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，有些人事方面的爭議處理起來也缺乏相應(yīng)的依據(jù)。所以，制定事業(yè)單位人事管理條例，就是解決有法可依的問題?！毙砰L星說。

比如，聘用合同方面，《條例》規(guī)定了聘用合同的期限、初次就業(yè)人員的試用期，明確了訂立聘用至退休的合同的條件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、終止后人事關(guān)系的終止?！稐l例》未作規(guī)定的，依照《勞動合同法》及其實施條例執(zhí)行。

《條例》規(guī)定，根據(jù)事業(yè)單位聘用合同的特點和實際情況，聘用合同的期限、初次就業(yè)人員的試用期，明確了訂立聘用至退休的合同的條件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、終止后人事關(guān)系的終止等具體要求，可操作性很強。

然而，一部分《條例》涉及的改革卻還不能開始，因為配套措施并未一同推出。比如，針對事業(yè)單位工作人員參加社保，《條例》中這樣寫道：事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。

如此簡單的“一句話”規(guī)定，自然無法操作。然而，人們對這條改革的關(guān)注力度，并未減少。

“事業(yè)單位如何參加社保？養(yǎng)老保險到底怎樣跟企業(yè)并軌？這樣的關(guān)鍵環(huán)節(jié)《條例》應(yīng)該明確，制定具備可操作性的規(guī)定?！眹倚姓W(xué)院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱表示。

養(yǎng)老保險誰買單？

此次《條例》明確規(guī)定，事業(yè)單位及其工作人員要參加社會保險，這也產(chǎn)生了一個難點，即誰來為這項總費率高達44%的養(yǎng)老保險改革“買單”？

按照現(xiàn)行費率，單位繳費20%入社會統(tǒng)籌，個人繳費8%入個人賬戶；職業(yè)年金最高繳費標(biāo)準為16%，其中，單位和個人分別繳納8%。這樣算來，單位和個人的總費率最高將達44%。

人社部副部長胡曉義曾對媒體表示，下一步將遵循市場化原則啟動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。但是，改革需要的大量資金是否也來自市場，目前依舊是一個謎。

而清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心楊燕綏指出，財政不太可能為所有事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革出資，但是，“籌資機制不解決，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革就走不下去”。

在楊燕綏眼中，6年前事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點的失敗，正反映出改革背后的財務(wù)困局。2008年，國務(wù)院出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革。但6年來，各地試點均未啟動。

人社部社會保障研究所所長金維剛認為，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革試點失敗的關(guān)鍵在于，沒有一攬子的配套改革措施一起出臺，社保改革孤軍奮戰(zhàn)無法推進。

當(dāng)前，全國機關(guān)事業(yè)單位退休人員有2000萬左右，人均退休金每月4000元，全年5萬元，全部由國家財政承擔(dān)，每年支出1萬億元左右；全國企業(yè)退休人員有8000萬人左右，人均養(yǎng)老金每月2000多元，全年25000元，幾乎全部由企業(yè)在職員工歷年繳納的養(yǎng)老繳費支付，國家財政不承擔(dān)或承擔(dān)很少部分。

自2005年開始，國家每年給企業(yè)退休人員增長10%的養(yǎng)老金。企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金由當(dāng)初的每月800元，增長到現(xiàn)在的每月2000元。目前，機關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金和企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金差距約為1倍，相比8年前的2～3倍，差距已大大縮小。

但是，如果加上工作人員過去工作年限的視同繳費，此項改革的費用將遠遠超過44%。由于養(yǎng)老改革細則尚未出臺，是否需要補繳目前還是未知數(shù)。

“改革時會附帶很多配套政策：工資改革的政策、職業(yè)年金的政策，包括除了基本養(yǎng)老制度之外補充養(yǎng)老保險的一些規(guī)定和一些過渡性的養(yǎng)老金計發(fā)辦法等?！苯鹁S剛告訴《民生周刊》記者。

針對繳費資金來源，金維剛表示：“養(yǎng)老制度改革是國務(wù)院確定的，包括事業(yè)單位要建立職業(yè)年金在內(nèi)，一般是單位承擔(dān)繳費責(zé)任，或者單位和個人共同承擔(dān)繳費責(zé)任兩種情況。不管怎么說，單位要承擔(dān)繳費責(zé)任?！?/p>

“資金來源和單位的屬性有關(guān)。全額補款的單位要將社保費用和職業(yè)年金納入財政預(yù)算，如果是差額補款，就要自籌資金來繳納企業(yè)年金了。”金維剛說。

地方改革鏡鑒

盡管事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革停滯不前，但一些地區(qū)公務(wù)員繳納社保試點已悄然進行多年。

曾有媒體報道，廣東省一些市縣，如中山、珠海、湛江等地區(qū)，近10幾年來公務(wù)員一直都繳納養(yǎng)老保險。其中中山市最為典型，公務(wù)員個人和財政都拿出“真金白銀”按照企業(yè)標(biāo)準進行繳費。

楊燕綏將當(dāng)前地方公務(wù)員養(yǎng)老保險改革情況分為兩類：一是“進口改出口不改”，類似于中山；二是“進口小改出口不改”，一些地區(qū)公務(wù)員繳費標(biāo)準達不到8%，只到5%，甚至只有2%～3%。各地改革的共同點是，不管繳費多少和計發(fā)方式的變化，最終領(lǐng)取的還是按照機關(guān)事業(yè)單位的高替代率來計算，并不改變待遇水平。

楊燕綏認為，相比事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革，公務(wù)員改革相對容易，他們個人繳費可以通過漲工資來實現(xiàn)平衡，雇主繳費財政也可以安排資金。事業(yè)單位就難了，面對如此龐大的公共部門，可以明確預(yù)計，各級財政不愿意也沒能力為他們買單，事業(yè)單位也沒有收入來源解決這一問題。

“為什么（事業(yè)單位）改革進展艱難？關(guān)鍵在于‘九龍治水的格局需要打破。”汪玉凱強調(diào)，就參加社保來說，醫(yī)療保險涉及衛(wèi)計委，養(yǎng)老保險則涉及人社部，養(yǎng)老金并軌涉及公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)三方面，公務(wù)員養(yǎng)老金制度不改革，單獨推進事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，難有收效。

“現(xiàn)在，急需成立事業(yè)單位改革的頂層設(shè)計機構(gòu)，比如聯(lián)席會議制度。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的整體部署下，明確各相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，相互之間如何協(xié)調(diào)，事業(yè)單位改革才能真正啟動?！?汪玉凱說。endprint