呂麗娜　趙小燕

摘 要：為化解區(qū)域經(jīng)濟(jì)開放性與行政區(qū)劃封閉性之間的沖突，我國探索出了科層制、市場化和網(wǎng)絡(luò)化治理三類地方政府合作模式。本文在分析相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，對三種模式的表現(xiàn)形式和各自的利弊進(jìn)行比較，以期為未來理論界和實(shí)務(wù)部門探索新的合作模式提供參考。

關(guān) 鍵 詞：府際合作；科層制；市場化；網(wǎng)絡(luò)治理

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）05-0039-05

投稿日期：2014-02-23

作者簡介：呂麗娜（1975—），女，湖北人，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)楦H關(guān)系和區(qū)域治理；趙小燕（1978—），女，湖北人，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院講師，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)沖突治理。

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“元治理視角下地方政府跨省區(qū)域合作模式研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13YJC630106。

良好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境是一國經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大引擎和贏得國際競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵，世界各國都很重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國也不例外。早在上世紀(jì)80年代初期，國務(wù)院就提出了跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的思路。然而，在我國行政分權(quán)體制影響下，地方政府出于對本地的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展負(fù)責(zé)，各自為政，使得各地的經(jīng)濟(jì)只能在一個(gè)較小的市場范圍內(nèi)發(fā)展，制約了分工的深化。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求沖破行政壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源配置的帕累托最優(yōu)，這就產(chǎn)生了地方政府間合作的現(xiàn)實(shí)需要。改革開放以來，中央和地方政府都發(fā)揮各自的積極性和創(chuàng)造性，探索出了多樣化的合作模式。概括起來可以分為科層制、市場化和網(wǎng)絡(luò)化治理三大類。

一、科層制模式

所謂科層制模式，就是在區(qū)域內(nèi)建立一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)來自上而下地推動(dòng)地方政府合作。這是我國地方政府區(qū)域合作中最早采用的一種模式，上世紀(jì)90年代以前我國大都采用此種模式，至今仍彰顯出一定的生命力。在實(shí)踐中，這一模式主要有三種典型的表現(xiàn)形式。

（一）由上級(jí)政府組建跨行政區(qū)的合作機(jī)構(gòu)

即由上級(jí)政府在不改變原有行政區(qū)劃和行政管理體制的前提下，針對特定區(qū)域設(shè)置跨行政區(qū)的組織機(jī)構(gòu)，推動(dòng)區(qū)域合作。如上世紀(jì)80年代初，國務(wù)院設(shè)立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室，就長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作作出整體性規(guī)劃與安排。本世紀(jì)以來，國務(wù)院又根據(jù)不同時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn)先后成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國家促進(jìn)中部地區(qū)崛起工作辦公室等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，在不跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，一些省級(jí)政府也建立了此類組織機(jī)構(gòu)來推動(dòng)區(qū)域合作，如湖北省推進(jìn)武漢城市圈領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、長株潭經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等。這類區(qū)域合作組織雖然具有相應(yīng)的人員編制和職權(quán)范圍，但并不是獨(dú)立的政府層級(jí)，也不具備獨(dú)立的行政主體資格，只能算是上級(jí)政府的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。從職能定位上看，主要負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃方案的制定和區(qū)域一體化的協(xié)調(diào)工作。這種做法的實(shí)質(zhì)是將區(qū)域內(nèi)地方政府之間的競合關(guān)系轉(zhuǎn)化為上級(jí)管理部門與所轄地方政府之間的行政關(guān)系，試圖以行政的統(tǒng)一來化解區(qū)域矛盾。作為上級(jí)政府的一個(gè)工作部門，這類機(jī)構(gòu)不能對下一級(jí)政府進(jìn)行直接的領(lǐng)導(dǎo)指揮，由于既沒有人事任免權(quán)，也沒有財(cái)力，因而在強(qiáng)烈的地方利益需求面前，其協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用十分有限。當(dāng)上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出的行政指令與地方利益不謀而合時(shí)，地方政府會(huì)不遺余力地執(zhí)行；但當(dāng)統(tǒng)一指令與地方政府的實(shí)際利益需求發(fā)生沖突時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)就會(huì)面臨“上有政策、下有對策”、“打擦邊球”、“曲解規(guī)則”和陽奉陰違的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）調(diào)整行政區(qū)劃

即通過行政區(qū)的直接合并或兼并等方式打破原有的行政區(qū)域限制，擴(kuò)大區(qū)域中心城市的邊界，由其對區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，推動(dòng)區(qū)域整合。本世紀(jì)以來，我國許多區(qū)域的行政區(qū)劃調(diào)整都體現(xiàn)出了這一思路。例如：2003年，珠三角地區(qū)撤銷南海、順德、三水和高明4個(gè)縣級(jí)市，將其改為佛山市的下轄區(qū)；2011年，東莞的行政區(qū)域調(diào)整工作也重新啟動(dòng)，對32個(gè)鎮(zhèn)街進(jìn)行調(diào)整合并。再如長三角地區(qū)， 在2000年12月到2002年4月短短的17個(gè)月中，共有11個(gè)縣（市）被撤縣建區(qū)，占到了全國撤縣（市）建區(qū)總數(shù)的一半以上。[1]2011年，揚(yáng)州撤銷縣級(jí)江都市，設(shè)揚(yáng)州洪都區(qū)，將邗江區(qū)的5個(gè)鎮(zhèn)并入廣陵區(qū)，撤銷維揚(yáng)區(qū)，將其行政區(qū)域并入邗江區(qū)。在我國中部地區(qū)，2011年7月，安徽省撤銷地級(jí)巢湖市，將其所轄的一區(qū)四縣行政區(qū)劃分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄。行政區(qū)劃調(diào)整強(qiáng)化了區(qū)域中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射功能，擴(kuò)大了市場運(yùn)作的空間，有利于在更大區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化資源配置。但該手段在推行過程中面臨兩個(gè)突出且現(xiàn)實(shí)的問題：一是體制上的障礙。行政區(qū)劃調(diào)整是對現(xiàn)有行政體制的巨大挑戰(zhàn)，涉及到行政系統(tǒng)的權(quán)力與責(zé)任的重新分配，在實(shí)施過程中遇到的政治阻力非常大。二是管理上的障礙。區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的輻射范圍有不斷擴(kuò)大的趨勢，而行政區(qū)域卻不能無限地?cái)U(kuò)大，因?yàn)殡S之而來的是管理幅度的增加和內(nèi)部管理成本的上升，致使行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域很難保持完全統(tǒng)一。

（三）組建地區(qū)聯(lián)合黨委

2004年12月，新疆維吾爾自治區(qū)黨委在不調(diào)整烏魯木齊和昌吉州行政區(qū)劃的前提下成立烏昌黨委，作為自治區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，對烏昌地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。烏昌黨委的機(jī)構(gòu)設(shè)置包括烏昌黨委書記、副書記、常委、秘書處和工作組，其主要任務(wù)是統(tǒng)籌烏昌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定并組織實(shí)施烏昌地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，研究解決烏昌地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題。烏昌黨委享有較大的人事任命權(quán)，該地區(qū)縣級(jí)黨政“一把手”人選由烏昌黨委決定，報(bào)自治區(qū)組織部門備案；地廳領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用，由烏昌黨委考察后上報(bào)自治區(qū)黨委決定。[2]由于被賦予了較大的人事權(quán)，使得烏昌黨委形成的各項(xiàng)決定具有較大的權(quán)威性和約束力。

烏昌模式實(shí)質(zhì)上是繞過了建立一級(jí)正式區(qū)域政府面臨的法律障礙，以黨代政，在現(xiàn)有的地方政府之上加設(shè)了一層區(qū)域性的組織，并憑借黨委的組織人事權(quán)所構(gòu)成的約束力來對整個(gè)區(qū)域?qū)嵤┙y(tǒng)一規(guī)劃與管理，有力地推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡管這種頗具中國特色的低成本——高回報(bào)的政治動(dòng)員模式在烏昌經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)中取得了顯著的成效，但其是否具有廣泛的推廣意義還有待商榷。因?yàn)闉醪貐^(qū)有其特殊性，所涉及的區(qū)域合作的成員數(shù)目和成員層級(jí)數(shù)都非常少，管理幅度小，行政指揮鏈短，監(jiān)督中信息不對稱的問題不突出，因此執(zhí)行效率高。但如果涉及的成員數(shù)量以及成員的層級(jí)數(shù)目增加時(shí)，其實(shí)施效果就有可能受到影響。

概括起來，科層制模式的優(yōu)勢主要有以下五個(gè)方面：其一是權(quán)威性。在等級(jí)制的組織內(nèi)部，下級(jí)要服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與指揮，上級(jí)政府做出的合作安排對下級(jí)政府具有權(quán)威性和約束力。其二是公正性。中央政府或較高一級(jí)的地方政府在低一級(jí)地方政府的利益沖突中處于超然地位，能夠較為公正地進(jìn)行仲裁，協(xié)調(diào)全局利益與局部利益的沖突。其三是信息的全面性。在等級(jí)制組織內(nèi)部，上級(jí)政府掌握的信息更加全面，能夠做出更為合理的政策安排。其四是治理外部效應(yīng)的有效性。在諸如湖泊治理、傳染病防治等具有較強(qiáng)外部效應(yīng)的區(qū)域性公共物品的供給中，上級(jí)政府能從更高層次采取干預(yù)措施，矯正下級(jí)政府決策中可能出現(xiàn)的偏差，減少“搭便車”現(xiàn)象。[3]其五是社會(huì)成本低。尤其是在市場經(jīng)濟(jì)改革初期，由于長期計(jì)劃集權(quán)體制下形成的路徑依賴，等級(jí)制模式容易被各方所接受，不失為一種現(xiàn)實(shí)有效的資源動(dòng)員方式。但值得注重的是科層制合作模式優(yōu)勢的實(shí)現(xiàn)有一定的前提條件，即假設(shè)上級(jí)政府是完全理性的，掌握全面的信息，能夠擺脫地方利益集團(tuán)的干擾，做出合理的政策安排并擁有絕對的權(quán)威，能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府的陽奉陰違行為進(jìn)而對之加以懲罰等。然而現(xiàn)實(shí)中上述前提條件很難同時(shí)具備，首先，上級(jí)政府的信息主要來源于自下而上的層層填報(bào)，下級(jí)政府可以利用自己的優(yōu)勢地位將于己不利的信息過濾掉，導(dǎo)致上級(jí)政府的信息失真，既可能影響決策安排的科學(xué)性，也無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正下級(jí)政府在區(qū)域政策實(shí)施中的偏差，從而使其政策安排的權(quán)威性和約束力大打折扣。其次，即使上級(jí)政府能獲取完全信息，也不能保證其決策安排的完全理性，現(xiàn)實(shí)中有些地區(qū)之間的利益矛盾恰恰是因?yàn)樯霞?jí)制度安排的不合理才發(fā)生的。再次，科層制自上而下的命令指揮與層級(jí)制難以適應(yīng)區(qū)域環(huán)境的瞬息萬變，難以對地方政府間的合作關(guān)系做到適時(shí)掌控。最后，這一模式未能有效照顧到各個(gè)地方的實(shí)際利益需求，當(dāng)上級(jí)政策與地方利益出現(xiàn)矛盾時(shí)，容易引發(fā)政策執(zhí)行走樣的問題。

二、市場化模式

所謂市場化模式，是指地方政府自愿通過平等協(xié)商，憑借交易的方式來協(xié)調(diào)彼此的行為，化解區(qū)域之間的矛盾，推動(dòng)區(qū)域合作。這一模式在上世紀(jì)90年代后被大量地使用，其表現(xiàn)形式主要有兩種：一是跨行政區(qū)非制度性協(xié)商，二是簽署行政協(xié)議。

（一）跨行政區(qū)非制度性協(xié)商

這是由區(qū)域內(nèi)地方政府自發(fā)建立起來的一種區(qū)域合作機(jī)制，不具有獨(dú)立的行政主體資格，既沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立人員編制，也沒有固定的職權(quán)范圍，僅為合作而進(jìn)行磋商、溝通和議事，表現(xiàn)為“座談會(huì)”、“政府聯(lián)席會(huì)”、“協(xié)調(diào)工作會(huì)議”等多種形式。最早可以追朔到1986年成立的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會(huì)，后被長三角、珠三角等地區(qū)加以發(fā)展。如長三角地區(qū)的非制度性協(xié)商主要有三個(gè)層面：一是副省（長）級(jí)別的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”，始于2001年，座談會(huì)每年召開一次，按浙江、江蘇、上海的順序輪流承辦。會(huì)議主要議程包括報(bào)告一年來區(qū)域合作情況、協(xié)商下一年度經(jīng)濟(jì)合作工作重點(diǎn)、研究推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要措施等，會(huì)議所達(dá)成的共識(shí)是城市市長會(huì)議應(yīng)當(dāng)貫徹的精神。二是長三角城市市長級(jí)別的“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，其前身是1992年成立的長三角經(jīng)協(xié)（委）辦主任聯(lián)席會(huì)議，1997年升格為市長級(jí)聯(lián)席會(huì)議，至2013年4月，共召開了13次會(huì)議。三是長三角各城市政府職能部門之間的協(xié)調(diào)會(huì)，即部門聯(lián)席會(huì)議。

非制度性協(xié)商與設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)相比，不涉及體制的障礙，組織成本較低。通過定期和不定期的協(xié)商，有助于地方政府負(fù)責(zé)人交換意見，增進(jìn)彼此的理解，樹立合作意識(shí)；協(xié)商達(dá)成的共識(shí)對區(qū)域內(nèi)各地方政府下一步的行動(dòng)安排具有一定的指導(dǎo)作用；溝通和交流的過程對地方政府而言也是一個(gè)獲取信息、相互學(xué)習(xí)的過程，有利于提高地方政府的創(chuàng)新能力。但這類協(xié)商組織目前面臨兩大問題：一是缺乏管轄權(quán)力，上級(jí)政府或同級(jí)政府沒有給其明確的行政授權(quán)，通常以協(xié)調(diào)地方關(guān)系、促進(jìn)區(qū)域合作為主要職責(zé)，只有對區(qū)域性公共事務(wù)的部分協(xié)調(diào)權(quán)和部分決策權(quán)，沒有監(jiān)督權(quán)；二是屬于臨時(shí)性組織，未納入地方政府機(jī)構(gòu)編制系列，沒有正式的配套內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和專門人員，沒有固定的經(jīng)費(fèi)來源，組織活動(dòng)的費(fèi)用大都由各方協(xié)商分?jǐn)?，?zhí)行力較差。[4]（p18-25）

（二）簽署行政協(xié)議

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)之間就公共事務(wù)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成的公法性契約。[5]（p74）它是我國區(qū)域一體化實(shí)踐中孕育成長起來的一種地方政府間合作形式，在長三角、珠三角和環(huán)渤海等區(qū)域已煥發(fā)出蓬勃生機(jī)。從協(xié)議文本形式上看，一類是正式的跨地方服務(wù)協(xié)議，如2000年11月24日，浙江東陽市和義烏簽訂了有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)的協(xié)議，義烏一次性出資2億元向毗鄰的東陽市購買了4999.9立方米水資源的永久使用權(quán)。這類協(xié)議文本內(nèi)容相對具體、完整和具有可操作性。[6]（p156-158）另一類是非正式協(xié)議，如《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》、《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》、《環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會(huì)協(xié)議書》等，這類協(xié)議的簽署、履行程序比較隨意，內(nèi)容較為原則、抽象和模糊，用合作意向書來表述可能更加準(zhǔn)確，目前這類協(xié)議所占比重較大。從協(xié)議調(diào)整內(nèi)容來看，往往涉及到各區(qū)域在城市功能定位、產(chǎn)業(yè)整體布局、基礎(chǔ)設(shè)施、科技文化、商務(wù)貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、人才開發(fā)和衛(wèi)生防疫等多個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)前行政協(xié)議已逐漸成為推進(jìn)區(qū)域合作的一種重要方式。

行政協(xié)議的優(yōu)勢在于：第一，實(shí)現(xiàn)了自律與他律的結(jié)合。在協(xié)議商訂過程中，任何地方政府都不能肆意妄為，必須兼顧其他成員的利益并維護(hù)區(qū)域整體利益，在不斷溝通、對話中調(diào)整自己的預(yù)期，方可達(dá)成共識(shí)。一旦協(xié)議達(dá)成，地方政府就必須履行自己的承諾，不能單方面變更協(xié)議內(nèi)容。第二，實(shí)現(xiàn)了靈活性與規(guī)范性的結(jié)合。與行政區(qū)域調(diào)整和構(gòu)建功能性的管制機(jī)構(gòu)相比，行政協(xié)議更為簡便、靈活，更能夠及時(shí)應(yīng)對復(fù)雜多變的區(qū)域問題。與此同時(shí)，行政協(xié)議的締結(jié)和履行過程相對嚴(yán)格，內(nèi)容具有確定性，締結(jié)后對各方都具有約束力，增強(qiáng)了區(qū)域成員合作行為的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。第三，能夠體現(xiàn)對合作主體意愿的充分尊重。行政協(xié)議是區(qū)域內(nèi)地方政府之間主動(dòng)、平等、自愿展開的合作方式，是合作主體意思自治的體現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)地方政府既可以選擇是否締約和與誰締約，也可以決定締結(jié)什么內(nèi)容的協(xié)議，對意愿的尊重有助于減少后期執(zhí)行的阻力。[7]（p73-74）然而，行政協(xié)議的履行需要相應(yīng)的法律保障。在西方國家，地方政府間行政協(xié)議的主要內(nèi)容、締結(jié)程序、協(xié)議糾紛的解決等均有明確的法律依據(jù)，如在公私法不分的美國，行政協(xié)議被視為合同，應(yīng)當(dāng)具備合同法所要求的條款，而且受到憲法中禁止違反契約義務(wù)的法律制約；在西班牙，行政協(xié)議是一種公法協(xié)議，受《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》的制約，[8]（p13）相關(guān)法律在約束行政協(xié)議的同時(shí)，也為其法律效力提供了有力的保障。而在我國，行政協(xié)議的締約主體是誰，包含的必要條款有哪些，如何履行，拒不履行行政協(xié)議應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任，出現(xiàn)糾紛如何解決等問題均沒有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致行政協(xié)議缺乏約束力，實(shí)施效果不佳，經(jīng)常淪為“一紙空文”。

從總體而言，市場化模式將競爭和協(xié)調(diào)較好地結(jié)合在一起，一方面，充分肯定了地方政府在當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)中的行政管理權(quán)限和獨(dú)立利益主體地位，使得地方政府能夠通過競爭來改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用竦墓残枨螅涣硪环矫?，打破了公共服?wù)供給的地域邊界，通過交流與商討，將不同地方政府聯(lián)結(jié)在一起，降低了公共服務(wù)的單位供給成本，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在該模式中，地方政府合作需要的產(chǎn)生并非源于上級(jí)政府的外部壓力，而是來自于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需要；在商討過程中，各方都可以平等、充分地表達(dá)自身的利益訴求，最后形成的協(xié)議往往能照顧到各方的利益，使得地方政府在合作協(xié)議執(zhí)行過程中的自覺性有所增強(qiáng)；合作的內(nèi)容可以根據(jù)環(huán)境變化而調(diào)整，并隨問題的解決而自動(dòng)結(jié)束協(xié)議義務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于該模式充分調(diào)動(dòng)了合作主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在實(shí)踐中受到了地方政府的歡迎。但從交易費(fèi)用理論的視角來看，這一模式也有其局限性：第一，當(dāng)合作涉及到地方重大經(jīng)濟(jì)政治利益并存在利益沖突時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)相持不下、“議而不決”的現(xiàn)象；第二，隨著合作主體數(shù)量的增加，達(dá)成協(xié)議所需的信息成本和締約成本會(huì)不斷攀升；第三，當(dāng)涉及到諸如共同邊界上自然資源開發(fā)等產(chǎn)權(quán)劃分不明晰的問題時(shí)，交易難以達(dá)成；第四，受自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，合作各方所達(dá)成的協(xié)議雖能實(shí)現(xiàn)參與者的共贏，但相對于更高層次的區(qū)域來講，可能會(huì)產(chǎn)生明顯的負(fù)外部效應(yīng)。

三、網(wǎng)絡(luò)化治理模式

該模式引入的治理理念，擴(kuò)大了府際合作主體的范圍，其倡導(dǎo)建立一種全方位的包括政府、私營部門和非營利部門在內(nèi)的自愿性合作治理過程來促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展。該模式綜合了網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢和治理理論與民主行政理論等觀點(diǎn)，代表了區(qū)域府際關(guān)系演進(jìn)的趨向，得到了國內(nèi)學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)同。在我國長三角、珠三角地區(qū)，各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)三個(gè)層面相互聯(lián)動(dòng)的區(qū)域合作模式已初顯端倪。在國內(nèi)泛珠三角地區(qū)，一年一度的“泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇”，有中央政府相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)、地方政府的行政首長和部分企業(yè)界、學(xué)術(shù)界知名人士的共同參與，就如何推進(jìn)泛珠三角區(qū)域的合作與發(fā)展展開廣泛討論。與論壇一起召開的“泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會(huì)”為企業(yè)的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作搭建了有效的平臺(tái)。在《泛珠三角現(xiàn)代物流發(fā)展合作協(xié)議》中，專門提出要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。在長三角地區(qū)，除了以各種聯(lián)席會(huì)為代表的政府間合作平臺(tái)外，以政府為引導(dǎo)的企業(yè)自主參與合作機(jī)制已經(jīng)形成，目前，企業(yè)的合作項(xiàng)目已涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施、人才等多個(gè)領(lǐng)域。在社會(huì)層面，從2008年開始，長三角地區(qū)在國內(nèi)率先嘗試組建若干個(gè)區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)，為區(qū)域合作搭建第二平臺(tái)。

網(wǎng)絡(luò)化治理的優(yōu)勢在于：第一，突破了單一中心的有限理性。政府以外的各類市場和社會(huì)主體的加入，大大拓展了地方政府獲取信息的能力，緩解了地方政府的有限理性問題。第二，有助于實(shí)現(xiàn)效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。網(wǎng)絡(luò)為區(qū)域成員提供了分工機(jī)制，允許網(wǎng)絡(luò)成員在推進(jìn)各自專業(yè)化生產(chǎn)的同時(shí)又與其他網(wǎng)絡(luò)成員結(jié)為伙伴，提供整體性的公共服務(wù)，減少成本，提高效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。第三，減少了不確定性和機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生的概率。網(wǎng)絡(luò)中成員持續(xù)的、多渠道的信息溝通和交流既加強(qiáng)了各類成員對區(qū)域決策的認(rèn)同，又降低了監(jiān)督中信息不對稱的風(fēng)險(xiǎn)，有助于抑制“搭便車”等機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生。第四，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)作的靈活性和回應(yīng)的快速性。網(wǎng)絡(luò)借助良好的知識(shí)管理工具和多向度的溝通，幫助地方政府獲得社會(huì)公共需求的最新信息，繞開了科層制下的刻板程序，使得地方政府能夠迅速有效地回應(yīng)公眾需求。第五，減少了交易費(fèi)用。網(wǎng)絡(luò)中的頻繁互動(dòng)與合作能給成員提供有效信息、重復(fù)交易等好處，從而降低了交易費(fèi)用。[9]（p129-131）

當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)化治理也面臨一定的困境。歸納起來主要有五個(gè)方面：一是網(wǎng)絡(luò)利益與國家整體利益的矛盾。網(wǎng)絡(luò)成員關(guān)注的是區(qū)域利益的最大化，可能會(huì)與全國整體利益相沖突。二是開放性與封閉性的矛盾。合作網(wǎng)絡(luò)要求保持一定的封閉性，以便在有限成員的重復(fù)交往互動(dòng)中建立相互信任關(guān)系，但這會(huì)將落后行業(yè)鎖定在網(wǎng)絡(luò)中，同時(shí)也會(huì)妨礙新伙伴（如其他地方政府或朝陽行業(yè)）的加入。三是原則性與靈活性的矛盾。原則性要求成員遵守共同的網(wǎng)絡(luò)管理規(guī)則，但日益復(fù)雜的相互依賴關(guān)系會(huì)隨時(shí)改變成員之間的互動(dòng)關(guān)系，破壞管理規(guī)則。[10]（p101）四是責(zé)任與效率的矛盾。網(wǎng)絡(luò)模糊了公私界限，有助于調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源來促進(jìn)合作，但也可能導(dǎo)致責(zé)任不明，為合作主體相互推卸責(zé)任提供口實(shí)。五是制度供給不足。網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制是基于長期合作與信任而形成的社會(huì)資本，當(dāng)前我們?nèi)狈σ浴吧鐣?huì)信任、公民參與和互惠規(guī)范”為主要內(nèi)容的社會(huì)資本，合作網(wǎng)絡(luò)所形成的自組織秩序也缺少法律保障。

綜上所述，科層制、市場化和網(wǎng)絡(luò)化治理三種合作模式各有利弊，在特定的環(huán)境條件下也都有成功的案例，但地方政府合作模式并非千篇一律，其需要根據(jù)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治文化傳統(tǒng)和社會(huì)成員構(gòu)成情況等眾多因素，選擇阻力較小、最具可行性的模式。上述三種模式效用的充分發(fā)揮都離不開相應(yīng)的制度環(huán)境支持，唯有進(jìn)行相關(guān)法律制度、組織制度、利益協(xié)調(diào)制度和監(jiān)督約束制度的創(chuàng)新，才能促進(jìn)我國地方政府合作向縱深發(fā)展。此外，考慮到現(xiàn)有模式存在的不足，未來理論界和實(shí)務(wù)部門還需要積極探索新的合作模式。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：To resolve the confliction between the openness of regional economy and the closure of administrative divisions，our country has explored three local government cooperation modes： hierarchical mode，marketization mode and network governance mode.On the basis of analyzing the related data，this article identifies the forms of three modes，and compares the pros and cons of each， in order to provide some reference for theory and practice exploration of new cooperation modes in the future.

Key words：intergovernmental cooperation；hierarchy；marketization；network governance