摘 要：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，既是制度變遷的結(jié)果，也是符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的必然，其對吉林省的經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。但是，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一種新的嘗試和探索，必須在借鑒相關(guān)省份已有模式和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建吉林省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的對策。

關(guān) 鍵 詞：吉林??；城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建設(shè)用地；市場

中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0080-04

收稿日期：2014-01-08

作者簡介：朱艷麗（1968—），女，吉林通化人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）經(jīng)濟與社會發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長，研究員，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、民營經(jīng)濟。

土地作為最基本的生產(chǎn)要素，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心。黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，打破了中國現(xiàn)行的雙軌制的城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)模式，是中國土地制度改革的重大突破，它不僅具有重大的理論意義，而且對于農(nóng)業(yè)大省——吉林省而言還具有重要的現(xiàn)實意義。

一、土地制度改革的重大突破：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是制度變遷的必然結(jié)果

從本質(zhì)上講，經(jīng)濟發(fā)展是在制度變遷中使資源獲得最有效利用的過程。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)理論，制度的制定由于受其特定發(fā)展環(huán)境的影響，只能階段性發(fā)揮作用，而且在其運行的階段內(nèi)效率呈現(xiàn)出遞減性的規(guī)律。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第10條和《中華人民共和國土地管理法》第8條的有關(guān)規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，而農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，全部屬于農(nóng)民集體所有。我國一直實行的是土地二元所有制管理模式。在土地流轉(zhuǎn)方面，實行的是雙軌制的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，即城市的土地可以進入市場直接交易，而農(nóng)村集體建設(shè)用地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。在特定發(fā)展時期，這一制度對于保護耕地的保有量，確保糧食安全，以農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”來促進工業(yè)的迅猛發(fā)展，發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村集體建設(shè)性用地需求量的不斷增加，這種制度安排所帶來的負(fù)面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)出來。由于對失地農(nóng)民補償機制的不完善以及土地增值收益分配的不平等，使農(nóng)民難以分享到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的成果，用犧牲農(nóng)民利益的“土地剪刀差”來推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展問題依然存在，城鄉(xiāng)收入差距的拉大使社會矛盾凸顯，因而改革現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度成為必然。2009年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，開啟了建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用制度的試點工作。黨的十七屆三中全會又發(fā)布了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。2010年，在國務(wù)院審議通過的《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制重點工作的意見》中再次重申“協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。黨的十八屆三中全會又進一步明確“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，這是適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的需要而做出的有效制度安排，對促進土地這一基本生產(chǎn)要素的合理流動和推動生產(chǎn)力的發(fā)展具有重要意義。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律

“土地用途管制”和“農(nóng)地轉(zhuǎn)用行政審批”的現(xiàn)行管理制度，確立了用政府管理和市場這兩種手段配置我國的土地資源的方式。城市與農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)主體不同，在城市，由于土地產(chǎn)權(quán)屬于國有性質(zhì)，城市土地使用權(quán)可以直接進入市場進行招標(biāo)、拍賣、掛牌，其使用價值可以在市場上得到直接的體現(xiàn)；但農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有，農(nóng)村集體建設(shè)性用地只能由集體及其成員擁有使用權(quán)，如果其它經(jīng)濟組織需要集體建設(shè)用地時，必須首先通過國家征收，然后才能通過市場交易環(huán)節(jié)獲取土地的使用權(quán)。農(nóng)村土地作為物權(quán)屬性的流轉(zhuǎn)形式受到極大的限制，難以反映其作為商品體現(xiàn)出來的經(jīng)濟屬性。國家對土地的壟斷性供應(yīng)，打破了市場自由競爭的規(guī)律，造成了國有土地和集體所有土地兩種所有權(quán)的不平等和“同地”不“同價”的現(xiàn)狀，而且國家征收土地給農(nóng)民的補償采用的是以生產(chǎn)用途為導(dǎo)向的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，最高補償額不超過土地近3年平均年產(chǎn)值的30倍，而不是以保障其基本生活水平為基準(zhǔn)。但各級政府在土地一級市場出讓農(nóng)村建設(shè)用地時，所獲得的收益卻是農(nóng)民征地補償額的幾倍甚至幾十倍，土地增值收益在各利益主體間進行分配時，據(jù)有關(guān)專家測算，農(nóng)民所得比例不到20%，巨額的增值收益成為各級政府財政收入的主體。市場在資源配置中理應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，土地作為基本生產(chǎn)要素，必然要通過市場機制進行調(diào)節(jié)。然而這種交易和分配方式嚴(yán)重違背了市場經(jīng)濟規(guī)律，侵害了農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益，造成了土地管理部門的權(quán)力尋租和腐敗的滋生，地方政府熱衷于“土地財政”的行為嚴(yán)重威脅到國家耕地的安全。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場對吉林省經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義

吉林省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民人均擁有的土地面積高于全國其他地區(qū)，從土地中獲得的財政補貼收益也遠高于全國其他地區(qū)。近年來，國際糧食價格的波動導(dǎo)致糧食價格不斷上升，使農(nóng)民對糧食價格不斷上漲的預(yù)期增加，對土地價值的認(rèn)知程度不斷上升。因而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以推動農(nóng)村建設(shè)性用地的規(guī)范化流轉(zhuǎn)，對吉林省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以推進農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展進程

城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是人口的城鎮(zhèn)化。吉林省作為農(nóng)業(yè)大省，2012年農(nóng)村人口為1273萬人，占總?cè)丝?749萬的比重為46%，到2020年吉林省的城鎮(zhèn)化率要達到65%，在城鎮(zhèn)生活的人口將達到1850萬，需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出370萬人口，即每年平均將有50余萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以使農(nóng)村建設(shè)性用地直接進入市場進行交易，使用價值得到市場化體現(xiàn)；可以增加農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，保障農(nóng)民的財產(chǎn)性收益；可以有效地推動土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民脫離土地，進入城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為市民，推進城鎮(zhèn)化進程。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以適度提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

目前，吉林省農(nóng)業(yè)還處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的階段，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營水平還不高，農(nóng)地的分散經(jīng)營制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的規(guī)模效益，不利于土地的集約化經(jīng)營，所以，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以使土地的價值顯性化。一方面，引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)性用地向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中，可以推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展；另一方面，促進農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模化經(jīng)營轉(zhuǎn)移，促進土地資源的集約化、節(jié)約化利用，可以加速吉林省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以豐富要素市場的供應(yīng)，提升新型工業(yè)化水平

土地、資本和勞動力是工業(yè)化發(fā)展必備的要素資源，農(nóng)村建設(shè)性用地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，可以釋放出基本生產(chǎn)要素，如土地、農(nóng)村剩余勞動力等，豐富要素市場的供應(yīng)，為二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的建設(shè)性用地和大量的產(chǎn)業(yè)工人，可以有效地支撐產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升新型工業(yè)化水平。

三、吉林省構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的對策

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一種新的嘗試和探索，必須結(jié)合吉林省的具體省情特點。一方面，要借鑒相關(guān)省份已有的模式和經(jīng)驗；另一方面，要積極探索建立適合吉林省自身特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場模式。

（一）借鑒相關(guān)省份已有的模式和經(jīng)驗

改革開放以來，全國各地都在積極探索土地制度改革的科學(xué)路徑，有些地區(qū)也進行了有益的嘗試，取得成功經(jīng)驗的有以下幾種比較典型的模式。

⒈以地票為特征的重慶模式。始于2008年的重慶模式，以地票為核心建立區(qū)、縣、村三級土地流轉(zhuǎn)市場，設(shè)立由國務(wù)院審批的重慶農(nóng)村土地交易所，交易所的主要職責(zé)包括四個方面：一是負(fù)責(zé)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的交易，二是組織集體土地流轉(zhuǎn)的交易，三是維護交易者的合法權(quán)益，四是提供交易的場所及各種信息咨詢服務(wù)等。重慶模式的基本做法是先將農(nóng)村閑置浪費的宅基地、土地等進行復(fù)墾，經(jīng)交易所審核，合格的土地以地票形式納入信息庫并通過競購方進行競標(biāo)，競標(biāo)所得的地票再通過政府審批后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，最后再通過“招、拍、掛”的方式公開出售使用。

重慶模式既充分體現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場使用權(quán)資本化的過程，同時也為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)性用地市場做出了大膽的嘗試。

⒉以土地股份制為特征的南海模式。南海是中央于1987年確定的農(nóng)村土地制度改革與土地規(guī)模經(jīng)營的試驗區(qū)。南海模式是農(nóng)民可以以土地為資本，通過農(nóng)村集體將所擁有的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，開發(fā)成工業(yè)園區(qū)，對外進行招商引資，以收取租金或入股的方式獲取收益。南海模式實現(xiàn)了村集體以股份合作社形式獲得土地支配權(quán)、村民以股東的身份享有土地的收益權(quán)、企業(yè)通過投資的方式獲得土地使用權(quán)的“三權(quán)”有效分離模式。這種模式的最大優(yōu)勢是使農(nóng)民能夠分享到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的成果。

⒊以集資辦社為特征的蘇州模式。從2002年開始，蘇州市開始嘗試允許國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地在同一市場內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，其中作為重要組成部分的村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)，在不改變集體所有權(quán)的前提下，進行轉(zhuǎn)讓、租賃和入股經(jīng)營，可以以集體土地入股與外商合辦企業(yè)，也可以向村民或村民組成的合作經(jīng)濟組織招標(biāo)，建成廠房或商鋪等出租給外來投資者獲取相應(yīng)的租金收益。蘇州模式是農(nóng)民在經(jīng)濟利益驅(qū)動下的自發(fā)性的制度創(chuàng)新。

在不斷進行的改革試點中，以地票為特征的重慶模式、以股份制為特征的南海模式、以集資辦社為特征的蘇州模式的成功經(jīng)驗在于，這些地區(qū)都能以保障農(nóng)民權(quán)益為根本，嘗試建立基于公平分配為基礎(chǔ)的公正合理的土地增值收益分配機制，嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使農(nóng)民在參與土地增值收益分配的各利益主體中獲得相對公平合理的收益。但是這種利益分配機制是建立在以集體土地所有權(quán)不變的前提下，各級政府參與利益分配的有效方式是通過稅收進行的調(diào)節(jié)，而不是通過壟斷供應(yīng)土地的方式。

在探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的過程中，也面臨著一系列亟待解決的問題，其中最為關(guān)鍵的是需要盡快完善農(nóng)村集體建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)體系，建立起與城市建設(shè)用地平等的土地流轉(zhuǎn)市場體系。

（二）建立適合吉林省省情的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，吉林省應(yīng)該借鑒重慶模式、南海模式、蘇州模式的成功經(jīng)驗，探索建立適合吉林省具體實際的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

⒈政策體系的構(gòu)建。首先，建立“同地、同權(quán)、同價”的土地管理制度體系。吉林省應(yīng)該爭取盡快成為試點省份，出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度體系，明確市場配置土地要素資源的“同地、同權(quán)、同價”總原則，使農(nóng)村的建設(shè)用地與城市的建設(shè)用地享有在同一市場平臺進行交易的權(quán)利，享有同等的由市場競爭及供求關(guān)系所形成的價格機制，打破政府壟斷供應(yīng)土地的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。其次，健全土地增值收益分配的政策體系。合理分配土地增值收益的前提是必須科學(xué)估算農(nóng)民的權(quán)益價值，解決不同類型和區(qū)域土地增值收益均衡性問題以及農(nóng)地保有者與失地農(nóng)民之間的利益均衡問題，從發(fā)展權(quán)力保障的視角確立農(nóng)民在土地增值收益分配中的地位，建立兼顧效率與公平、短期與長期、靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的保障農(nóng)民權(quán)益的補償政策體系。總補償額應(yīng)當(dāng)能夠使失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活等方面不只是保持原有水平，而是能夠達到并能持續(xù)保持當(dāng)?shù)厥忻竦钠骄剑_保農(nóng)民在土地增值收益中獲得應(yīng)有的權(quán)益。再次，完善宅基地制度。由于城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村宅基地能否打破固有的制度限制以及把農(nóng)村閑置的住宅資源進行有效地開發(fā)利用，也是目前急需破解的難題。吉林省作為農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)村住宅閑置所造成的浪費比較嚴(yán)重，因此，更需要進一步完善宅基地制度，為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進中對土地資源的需求提供支撐。最后，建立科學(xué)合理的稅收征管體系。我國現(xiàn)行的土地稅種包括耕地占用稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，經(jīng)過多次調(diào)整，已經(jīng)基本形成了以土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、保有、開發(fā)利用三個環(huán)節(jié)為特征的土地稅收體系。 但發(fā)展到現(xiàn)階段，這一稅收征管體系已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，存在稅費混雜、計征不合理、稅收政策不統(tǒng)一、立法層次低等問題，而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場需要建立一體化的稅收征管體系，通過對土地流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)進行征稅，發(fā)揮稅收杠桿的作用來提高建設(shè)用地的使用效率，保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，使土地增值收益在國家、集體和個人之間能達到公平合理的分配。

⒉培育完善的市場中介組織。建立城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場，必須完善配套的市場中介機構(gòu)，其中公平公正的市場評估機構(gòu)，科學(xué)合理的土地開發(fā)與整理機構(gòu)，以及經(jīng)政府審核批準(zhǔn)建立的城鄉(xiāng)建設(shè)性用地使用權(quán)交易所等是必備的中介組織，這些中介組織是聯(lián)系農(nóng)民、經(jīng)營主體與政府關(guān)系的橋梁和紐帶，其發(fā)育程度直接影響到城鄉(xiāng)建設(shè)性用地市場一體化建設(shè)的進程，必須從政策層面和資金層面予以扶持。

⒊建立科學(xué)規(guī)范的市場監(jiān)管體系。必須修訂現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市合法化。建立嚴(yán)格的獎懲機制， 以確保法律法規(guī)的實效性。建立有效的市場監(jiān)管體系，發(fā)揮政府部門在市場運行監(jiān)管中的作用，成立相應(yīng)的監(jiān)督管理部門，通過建立公開透明的市場交易信息發(fā)布平臺，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的交易行為、交易方式、資格條件，使交易各方的合法權(quán)益得到保障。建立規(guī)范有序的市場競爭機制，市場運行必須“去行政化”，讓市場在土地資源配置中真正發(fā)揮作用。建立有效的協(xié)調(diào)溝通機制，對交易過程中可能產(chǎn)生的土地糾紛行為進行調(diào)節(jié)，妥善解決土地交易中產(chǎn)生的各種矛盾和問題。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

Abstract：To build a united urban and rural market of construction land，is not only the result of institutional change，but also the necessary rule of advancing economy.It is realistically significance for the economic development of Jilin province.However，it's a new attempt and exploration at all，so we must learn from the experience and model of other provinces，in order to find out the countermeasures of the construction of a united urban and rural market of construction land in Jilin province based on that.

Key words：Jilin province；united urban and rural；construction land；market