摘 要：在我國推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，社區(qū)建設(shè)面臨著各種新問題，因此，在理論研究與實踐中應(yīng)重新認(rèn)識社區(qū)自治理論，因為城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的市民化，居民的社區(qū)意識是社區(qū)自治的動力和源泉。所以，只有將憲法中的民主、法治理念和精神及價值導(dǎo)入社區(qū)的宏觀治理結(jié)構(gòu)中，建構(gòu)社區(qū)自治的新模式，才能有效地提高居民的自我管理能力，促進社區(qū)沖突解決機制的形成。

關(guān) 鍵 詞：社區(qū)建設(shè)；社區(qū)自治；城鎮(zhèn)化；社會治理模式

中圖分類號：D921 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0093-04

收稿日期：2013-12-17

作者簡介：徐麗枝（1973—），女，山東曲阜人，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，山東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。

基金項目：本文系山東省軟科學(xué)計劃項目“高校社區(qū)意識培育的研究”的階段性成果，項目編號：2012RKB01365。

黨的十八大和十八屆三中全會都把促進城鎮(zhèn)化發(fā)展作為深化改革的重要內(nèi)容之一。這意味著社會的基層組織——社區(qū)越來越成為社會成員的聚集場所，同時也成為了各種矛盾的交匯處，而構(gòu)建以社區(qū)為重點的基層社會管理服務(wù)體系即成為現(xiàn)實所需。社區(qū)是由一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動關(guān)系與文化維系力的、地域性的人類社會生活共同體，其核心理念是自治和參與。成熟的社區(qū)能夠在國家與個人之間形成一個可以緩沖國家與個人矛盾的地帶，維護國家與個人之間的平衡和穩(wěn)定。當(dāng)前，我國城市社區(qū)只具有社區(qū)之名，而不具有社區(qū)之實，社區(qū)管理體制還不健全，社區(qū)的功能還沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。隨著社會成員權(quán)利意識的日益增強，其越來越關(guān)注并參與到物業(yè)管理、業(yè)主大會、業(yè)主委員會當(dāng)中，對此，迫切需要建立新的社區(qū)管理模式。

現(xiàn)階段我國學(xué)者對于此問題的研究大多集中在社會學(xué)、政治學(xué)、行政管理等領(lǐng)域，從憲法的角度剖析和思考城市社區(qū)建設(shè)的文獻資料較少。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確要求促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中依法自我管理。因此，社區(qū)建設(shè)應(yīng)吸收政治現(xiàn)代化和法治文明的優(yōu)秀內(nèi)核，將憲法中的民主與法治理念、精神和價值導(dǎo)入社區(qū)的宏觀治理結(jié)構(gòu)中，建構(gòu)新的社區(qū)治理模式。這是充分發(fā)揮社區(qū)居民的積極性和主動性，發(fā)展我國基層民主的關(guān)鍵，也是有效降低社會管理成本，創(chuàng)新社會管理的必然要求。

一、我國社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實之困

市場化改革使人擺脫了單位成為了相對獨立自由的社會人，以公民的生活和居住空間為核心的社區(qū)逐漸成為社會結(jié)構(gòu)的基本單位。生產(chǎn)力水平的提高和社會分工的細(xì)化使得當(dāng)今的社會階層日益增多，社會風(fēng)險增大，新型的社會關(guān)系和社會問題大量出現(xiàn)，政府難以從容地處理全國范圍內(nèi)數(shù)量龐大且空前復(fù)雜的地方公共事務(wù)，迫切需要社區(qū)來妥善應(yīng)對。英國社會學(xué)家吉登斯將社區(qū)建設(shè)提到了“新型政治的根本”的高度，認(rèn)為社區(qū)建設(shè)不僅意味著重新找回已經(jīng)推動的地方團結(jié)形式，它還是一種促進街道、城鎮(zhèn)和更大范圍的地方區(qū)域的社會和物質(zhì)復(fù)蘇的可行辦法。同時他強調(diào)，社區(qū)建設(shè)必須要發(fā)揮高度自治組織的作用，沒有群眾的廣泛自主參與，社區(qū)復(fù)興和公民文化的復(fù)興是不可想象的。[1]（p83）由此可見，發(fā)達國家已經(jīng)高度重視社區(qū)在城市建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用，認(rèn)為沒有社區(qū)就沒有城市。

由政府主導(dǎo)推動的我國社區(qū)建設(shè)基本上是一種純粹的政府行為，這種“行政社區(qū)”越來越不適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的需要，并限制著社區(qū)自治功能的發(fā)揮。地域性和認(rèn)同感是構(gòu)成社區(qū)的兩大基本要素，在我國的社區(qū)建設(shè)中，由于重視地域性，社區(qū)在地理范圍上與行政區(qū)劃基本重合，因而導(dǎo)致了社區(qū)居民委員會的日益行政化，而行政化又造成了認(rèn)同感的低下。具體表現(xiàn)在：

⒈政府與社區(qū)的關(guān)系錯位。這是影響我國社區(qū)發(fā)展的最大頑疾。我國《憲法》已經(jīng)明確規(guī)定，社區(qū)居民委員會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，有權(quán)力管理本管轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)的事務(wù)而不受其他外力的干預(yù)。但是，1989年制定的《居民委員會組織法》作為社區(qū)建設(shè)的直接法律依據(jù)，不僅未明確居民委員會與業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)三者的關(guān)系，而且對居民委員會成員的人事任免規(guī)定也相當(dāng)籠統(tǒng)，甚至還規(guī)定居委會對政府交辦的工作有法定的協(xié)管義務(wù)。因而在實踐中，社區(qū)居民委員會充當(dāng)了“政府的一條腿”，成了一個行政化的組織。更關(guān)鍵的是街道辦事處控制著居委會的人事安排和財政，使得居委會只向政府負(fù)責(zé)，與社區(qū)自治的方向背道而馳。

⒉社區(qū)居民的歸屬感和文化認(rèn)同感薄弱，缺乏參與社區(qū)治理的積極性。居民之間沒有形成穩(wěn)定的情感認(rèn)同與互助合作的生活方式，社區(qū)在相當(dāng)大程度上還只是一個地域概念。大多數(shù)社區(qū)居民屬于搭便車者或是看門人。搭便車者對社區(qū)事務(wù)知之甚少，也不打算參與社區(qū)管理事務(wù)，而是讓別人作為他或她的代理人?？撮T人關(guān)注社區(qū)事情和政治，但只有當(dāng)一些事情直接影響到他或者她的生活時，他們才會親自參與管理。[2]（p132）此外，在目前的社區(qū)治理模式下，社區(qū)事務(wù)的話語權(quán)主要掌握在社區(qū)黨總支和社區(qū)干部手中，普通社區(qū)居民根本沒有進行社區(qū)管理的機會。沒有有效的參與民主的渠道，公民就會對政治失去信心，對其不感興趣，不想?yún)⑴c。而民主決策是社區(qū)自治的關(guān)鍵，否則就不能對社區(qū)權(quán)力的運作進行監(jiān)督，更遑論把社區(qū)建設(shè)成為一個生活共同體了。

人類之所以需要國家、社區(qū)不斷發(fā)展，其目的就是為了擺脫個人生存的種種恐懼，獲得一定程度的安全感、舒適感，更是為了使人的自由權(quán)利得到更好的保障和發(fā)展。目前，我國社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀與這一目標(biāo)之間還存在著一定的差距，要從根本上解決這個問題，就必須在社區(qū)建設(shè)中貫徹憲法精神，因為憲法宣示了公民的基本權(quán)利和人人平等的原則，不僅具有明確的規(guī)范作用，而且對公權(quán)力的運作，公民權(quán)利的保障，以及國家制度的穩(wěn)定與法治秩序也具有積極的調(diào)整作用。以民主政治為核心，以保障人權(quán)為目的的政治過程是憲法的生命所在，它有利于保證社會秩序，是一種文明的生活態(tài)度與和諧的生活方式。[3]

二、社區(qū)自治的基本要素

社區(qū)自治是對社區(qū)居民自治權(quán)利的終極追求與關(guān)懷，能夠促進社會治理方式的完善?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》對居民委員會作了清晰的界定：居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。這種功能定位，揭示了我國社區(qū)制度的自治本質(zhì)和內(nèi)容?，F(xiàn)階段，我國社區(qū)實現(xiàn)自治是通過三個組織機構(gòu)來實現(xiàn)的：社區(qū)基層黨組織、社區(qū)居民委員會和業(yè)主委員會。作為基層民主制度的載體，自治功能是社區(qū)賴以存在和發(fā)展的前提。自治就是根據(jù)個人的意志自己控制、自己管理自己的事情。首先自己進行判斷，然后進行一定的行為（自己操縱），根據(jù)有關(guān)結(jié)果信息，修正判斷錯誤（自己控制），這種能力就是自治。[4]（p118）從實質(zhì)上看，自治表現(xiàn)了民主的本質(zhì)，揭示了民主的內(nèi)涵。換言之，民主的實質(zhì)是社會成員參與社會的管理，它就是自治。[5]（p273）民主、法治、人權(quán)是憲法視域中社區(qū)建設(shè)的三個基本要素，民主是核心，法治是基石，人權(quán)保障是目的。

⒈民主是社區(qū)自治的核心。民主的實質(zhì)是權(quán)利所有者對權(quán)力行使者的控制和監(jiān)督，其核心在于承認(rèn)和保護個人尊嚴(yán)及其自治地位，最有效的方法就是公民通過自己設(shè)計的程序、制度來管理自我。美國政治學(xué)家達爾總結(jié)出民主過程的五項標(biāo)準(zhǔn)，即有效的參與、投票的平等、充分的知情、對議程的最終控制和成年人的公民資格。[6]（p43）具體到社區(qū)建設(shè)中就是讓居民自我管理，包括直接選舉、民主決策和管理監(jiān)督等，讓居民擁有更多的知情權(quán)、參與權(quán)。首先，民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員能直接或間接地參與影響全體成員的決策。《決定》要求暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機制。發(fā)展社區(qū)民主的關(guān)鍵是居民主動參與，直接體現(xiàn)為公民選舉權(quán)的充分實現(xiàn)。我國《居民委員會組織法》第10條規(guī)定：“居民直接選舉產(chǎn)生后的居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。居民會議有權(quán)撤換和補選居民委員會成員?！边@意味著：第一，居委會的成員應(yīng)得到居民的支持與合法選票，其一切管理活動都應(yīng)該以居民意志為基本的價值導(dǎo)向；第二，社區(qū)居委會的工作應(yīng)該是公開透明的，居民有監(jiān)督權(quán)；第三，公民的滿意度是評價居委會工作好壞的最終標(biāo)準(zhǔn)。居委會應(yīng)當(dāng)定期向社區(qū)居民會議述職和接受評議，建立社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度體系。通過民主選舉產(chǎn)生的社區(qū)管理機構(gòu)更容易獲得居民的認(rèn)同，居民選舉出的代表任職于居委會，必然期待發(fā)揮居委會的自治功能，而不是習(xí)慣于聽命基層政府的指揮。其次，效率、透明與參與是任何行政行為所必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)，而且也是行政機關(guān)從事行政行為時的基本原則。[7]社區(qū)民主議事協(xié)商制度是社區(qū)居民參與的重要途徑。社區(qū)事務(wù)都是居民最接近、最相關(guān)的事務(wù)，適合以最民主的方式來經(jīng)營。而且居民通過一定途徑、形式參與社區(qū)的各種組織、集體活動，參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理，能夠提升其管理自身事務(wù)的能力，使得居民不僅能夠共享管理成果而且還分擔(dān)了社區(qū)責(zé)任。根據(jù)《居民委員會組織法》的規(guī)定，居民會議是社區(qū)公共事務(wù)的最高決策機構(gòu)，是社區(qū)自治的權(quán)力中心。當(dāng)社區(qū)居民的積極參與得到鼓勵且處于暢所欲言的民主氣氛中時，其思考和行動的積極性、責(zé)任心都會極大地提高。同時，決策過程的民主化和科學(xué)化能在一定程度上保證其合法性、權(quán)威性及較高的執(zhí)行效率。

⒉法治是社區(qū)自治的基石。法治是一個內(nèi)含民主、自由、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、正義、效益與合法性等諸多社會價值的綜合觀念。[8]（p8）法治要求社會行為和社會關(guān)系均要納入法律的軌道，接受法律的調(diào)整，因為，法律是明確的、肯定的與普遍的規(guī)范，具有正式性、穩(wěn)定性和全社會必須遵行而不得違反的硬性，能夠為社會秩序的有序和穩(wěn)定提供保障。此外，法治有助于促進人與人的和睦相處以及人與自然的和諧相處，因為法律明確了每個人的身份及其權(quán)利義務(wù)，規(guī)定人們當(dāng)為、必為的行為和違法責(zé)任，使人們的行為遵守既定的行為模式。法律還具有公平地調(diào)整各種利益關(guān)系，促進社會價值的平衡與互補的功能，所以，法治是以和平理性的方式解決社會矛盾的最佳途徑，是建設(shè)環(huán)境良好、和諧穩(wěn)定社區(qū)的關(guān)鍵因素。具體到我國的社區(qū)建設(shè)而言，首先，要有健全的法律體系為社區(qū)建設(shè)的規(guī)范化提供保證。應(yīng)完善社區(qū)自治法律體系，注重自治組織體系的規(guī)范性.如國務(wù)院制定的《物業(yè)管理條例》及建設(shè)部頒發(fā)的《業(yè)主大會規(guī)程》中關(guān)于業(yè)主大會、業(yè)主委員會的職責(zé)與《居民委員會組織法》中規(guī)定的居民委員會的職責(zé)就存在著沖突；其次，在法律上應(yīng)明確社區(qū)自治的領(lǐng)域有哪些，社區(qū)自治組織的地位、權(quán)限是什么。要劃分清楚社區(qū)居委會、居民會議、社區(qū)成員代表大會和物業(yè)管理機構(gòu)或業(yè)主委員會的職、權(quán)、利，還要理順相互之間的關(guān)系。法治不單指健全的法律體系，良好的法律運行狀態(tài)，更意味著整個社會成員對法律發(fā)自內(nèi)心地遵守和由此而形成的良好的法律秩序和狀態(tài)。因此，法治應(yīng)成為社區(qū)自治的核心價值和靈魂。只有法治化的社區(qū)才能真正建立起公正、民主和高效的社區(qū)治理制度，凸顯社區(qū)自治的價值本質(zhì)，實現(xiàn)基層社會的和諧與穩(wěn)定。

⒊保障居民的權(quán)利是社區(qū)自治的目的。成熟的法治是人權(quán)價值普遍受到尊重的理想狀態(tài)。民主法治是手段，他們最終服務(wù)于人的幸福和尊嚴(yán)?！稕Q定》也要求推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。這體現(xiàn)了居民的主體地位，即社區(qū)的一切治理制度和措施都應(yīng)以保障居民的權(quán)利為起點和歸宿，要通過法治的制度化優(yōu)勢來尊重和維護居民的思想信念、利益追求，使居民權(quán)利得以真正實現(xiàn)。對于居委會及其成員來說，就是要認(rèn)識到居民的權(quán)利是權(quán)力的來源和基礎(chǔ)，自己手中的權(quán)力是全體社區(qū)居民的權(quán)利，權(quán)力的運作必須是為了保障全體居民的自由和權(quán)利。要自覺為居民服務(wù)，接受其監(jiān)督，從而擺正自己的位置，克服官僚化，防止腐敗。表現(xiàn)在具體工作中就是把社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)自治工作的著力點，強調(diào)根據(jù)社區(qū)需求提供人性化、細(xì)節(jié)化、專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，服務(wù)對象包括社區(qū)內(nèi)所有居民，服務(wù)的類別應(yīng)涵蓋居民的各類需要。

總之，社區(qū)自治從本質(zhì)上要求構(gòu)建一套民主政治的治理制度和模式，形成公開透明的治理格局。居民可以通過對話、談判、協(xié)商的方式來解決日常生活中的分歧和沖突，在管理社區(qū)事務(wù)的過程中可以發(fā)表自己的真知灼見，通過這種對社會事務(wù)的廣泛參與，保障和維護自己的民主自治權(quán)利，確保自己的尊嚴(yán)和自由。

三、社區(qū)建設(shè)的靈魂

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的市民化，從社會文化層面上體現(xiàn)為農(nóng)村居民與城市居民在互動過程中的容納、認(rèn)同與融合。對于一個社區(qū)來說，就是形成社區(qū)意識，它是人們共同的精神生活和在此基礎(chǔ)上形成的共同的精神紐帶，是一種共同的心理認(rèn)同，是一個社區(qū)賴以存在和發(fā)展的靈魂和關(guān)鍵。非人情化的經(jīng)濟競爭在總體上支配著城市空間組織的構(gòu)造，而文化因素或社會價值觀的認(rèn)同則會影響城市空間組織的微觀結(jié)構(gòu)。[9]社區(qū)意識一旦形成，便具有較強的穩(wěn)定性，能持續(xù)性地發(fā)揮作用，能夠提高社區(qū)自治水平、增強社區(qū)凝聚力。就如托克維爾曾描述的那樣：人們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情都與自己聯(lián)系起來，最大多數(shù)的人參與公共事務(wù)，產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點，并對他們的義務(wù)的性質(zhì)和權(quán)利范圍終于形成明確的和切合實際的概念。[10]（p69）

居民的主體意識、自治意識和參與意識，都是社區(qū)意識必不可少的要素，需要居民具有自覺思考、自我反省和自我決定的能力，有維護公共利益的公共精神，能夠主動地參與有關(guān)公共事務(wù)的立法和決策，參與其他社會成員對公共事務(wù)的討論。在參與自治的過程中，社區(qū)成員行使權(quán)利的自主意識和自覺性將逐漸增強，權(quán)利行使時的求實態(tài)度和自律觀念也會得到提升。但是，現(xiàn)代化的社區(qū)意識更需要居民的法治意識，必須強化法律面前人人平等、尊重權(quán)利與自由等法律意識，否則，社會排斥的存在會讓農(nóng)村居民難以融入城市。有法治意識的公民能明白每個人的權(quán)利都是具體的、有限的、與他人交叉的，所以，會在維護自身合法權(quán)益的同時明智地處理個人的生活事務(wù)，理性地選擇自己生活的目標(biāo)，追求合理的個人利益；能主動承擔(dān)作為社區(qū)居民的義務(wù)，積極與他人互動。人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想煥然一新，才能開闊自己的胸懷，才能發(fā)揮自己的才智。[11]（p638）居民之間的尊重與信任關(guān)系就會慢慢建立，人與人的交往與溝通也會變得更容易。當(dāng)社區(qū)成員感受到彼此之間的親密關(guān)系和休戚與共的依賴關(guān)系時，個人的自我意識被他的集體性自我意識部分取代時，社區(qū)居民就會產(chǎn)生強烈的歸屬感與認(rèn)同感。此時，社區(qū)的凝聚力就會增強，而凝聚力是社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力，是社區(qū)和諧的要件。

更為重要的是，居民利益關(guān)系在互動的格局中互相博弈形成的制約機制，使個人有了保障社區(qū)公共利益的動力，從而能防止個人或小團體損害公共利益或威脅社區(qū)環(huán)境穩(wěn)定的現(xiàn)象。這樣，居民在維護自身利益的基礎(chǔ)上，通過合作就實現(xiàn)了社區(qū)解決沖突的功能，此時的社區(qū)即成為了居民表達意愿、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為的重要平臺。讓社會矛盾在小、低、微的狀態(tài)下得以解決，有利于實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧，有利于社會治理成本的降低。總之，具有法治意識的居民對民主、法治、人權(quán)、平等、自由等價值有著普遍的認(rèn)同，對政府與社會、個人與國家以及人與人的關(guān)系有了正確的理解，對于培養(yǎng)社區(qū)成員的自治精神和互助精神，對于構(gòu)建適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和變遷的現(xiàn)代化社區(qū)具有重要的意義。

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[10][11]（法）托克維爾.論美國的民主[M].董果良譯.商務(wù)印書館，1988.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：The community construction is faced with various new problems under the background of China's urbanization.We should get new insights into the theories of community self-management theoretically and practically，and construct a new model for it by applying the ideas，spirits，and values of democracy and nomocracy to the macro-management structure of communities，so that the self-contronl of community residents could be improved effectively，and the community conflict solution mechanism will come into being.Civilization is the key of urbanization.The community consciousness of residents is the power and source of the community self-management.

Key words：community；self- management；democracy；nomocracy