摘 要：當(dāng)前，頻發(fā)的環(huán)境群體性事件已成為社會(huì)關(guān)注度極高、影響社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。環(huán)境群體性事件高發(fā)的主要原因在于公眾環(huán)保意識(shí)迅速增強(qiáng)但環(huán)保知識(shí)缺乏，公眾環(huán)境參與程度不足，環(huán)境信息公開制度存在諸多局限，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度效果甚微等。本文認(rèn)為，要通過實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)方式由“堵”到“疏”、環(huán)境行政治理模式由“壓制型”到“回應(yīng)型”、公眾環(huán)境參與由“葉公好龍”到“與龍共舞”的三個(gè)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境群體性事件的化解尋求法治路徑。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)境群體性事件；公眾環(huán)境參與；信息公開；法治

中圖分類號(hào)：C913.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）05-0033-06

收稿日期：2014-03-03

作者簡(jiǎn)介：李昌鳳（1974—），女，河南光山人，中共河南省委黨校法學(xué)教研部副教授，法律碩士，研究方向?yàn)槊裆谭?、環(huán)境法。

基金項(xiàng)目：本文系河南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“科學(xué)發(fā)展觀視域下的農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2011FFX019。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在取得舉世矚目成就的同時(shí)，也付出了極大的環(huán)境代價(jià)，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出，可以說，我國(guó)在環(huán)境方面正處于敏感期?！熬植坑兴棉D(zhuǎn)，總體尚未遏制，形勢(shì)依然嚴(yán)峻，壓力繼續(xù)增大”的環(huán)境保護(hù)狀況導(dǎo)致近年來環(huán)境群體性事件呈迅速上升趨勢(shì)，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。

一、當(dāng)前環(huán)境群體性事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)

（一）增長(zhǎng)幅度大

近年來，隨著環(huán)境污染和生態(tài)形勢(shì)的日益嚴(yán)峻以及社會(huì)成員環(huán)保意識(shí)的提高，環(huán)境群體性事件呈顯著上升的趨勢(shì)并已進(jìn)入高發(fā)期。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。[1]重特大環(huán)境事件高發(fā)、頻發(fā)，特別是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，以環(huán)境污染為誘因的環(huán)境群體性事件也隨之進(jìn)入高發(fā)期。同時(shí)，因環(huán)保鄰避設(shè)施而引發(fā)的環(huán)境群體性事件也呈迅猛上升趨勢(shì)。

（二）對(duì)抗性增強(qiáng)

在環(huán)境訴求的表達(dá)上，公眾首先希望尋找理性而有效的方式，力求盡可能做到不違背現(xiàn)有的社會(huì)規(guī)制并創(chuàng)造性地發(fā)明了“集體散步”、“集體購(gòu)物”等形式。如果公眾訴求得到了政府部門積極有效的回應(yīng)和妥善處置，事態(tài)會(huì)迅速平息；但當(dāng)訴求沒有獲得回應(yīng)或表達(dá)受阻尤其是遇到政府部門的強(qiáng)力壓制時(shí)，就極有可能演化為激烈的對(duì)抗事件。近年來，由環(huán)保問題導(dǎo)致的群體性事件更多的是以相對(duì)極端的方式呈現(xiàn)出來。如2012年6月底7月初，什邡市民反對(duì)鉬銅項(xiàng)目而聚集抗議，請(qǐng)?jiān)负蟀l(fā)展為打砸事件，造成部分人員受傷；2012年7月底，啟東市民反對(duì)日本王子紙業(yè)達(dá)標(biāo)污水排海項(xiàng)目而集結(jié)示威；2012年10月，寧波鎮(zhèn)海區(qū)居民因反對(duì)PX項(xiàng)目而抗議并游行示威，警民發(fā)生激烈沖突，場(chǎng)面一度失控。

（三）負(fù)面影響大

近年來，環(huán)境群體性事件基本沿著統(tǒng)一的套路發(fā)生、發(fā)展、結(jié)束：地方政府上馬項(xiàng)目——民意反對(duì)——博弈、升級(jí)——政府妥協(xié)——項(xiàng)目下馬或暫時(shí)中止。雖然事件很快得到平息，但在缺乏制度支撐的條件下，事件卻成了一場(chǎng)沒有贏家的抗?fàn)?，最終陷入“多輸”怪圈。

第一，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去合法、合規(guī)的項(xiàng)目支撐。許多引發(fā)環(huán)境群體性事件的項(xiàng)目工程對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起著強(qiáng)大的支撐作用，甚至是當(dāng)?shù)卣撕艽缶?zhēng)取或引進(jìn)的，因環(huán)境群體性事件而叫?；蛳埋R，必然會(huì)使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到重創(chuàng)，影響投資方的信心，對(duì)當(dāng)?shù)匚磥淼耐顿Y環(huán)境產(chǎn)生不良影響，造成資本遠(yuǎn)離。例如有報(bào)道稱，什邡事件所涉宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，年銷售收入將超過500億元，利稅超過40億元，項(xiàng)目固定用工能解決當(dāng)?shù)丶s3000人就業(yè)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過400億元。2013年3月，什邡市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人對(duì)全市工業(yè)重大項(xiàng)目開工建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，什邡事件加大了項(xiàng)目招商的難度，即招進(jìn)的項(xiàng)目簽約多、落地少。

第二，政府的公信力遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。有的地方政府一心關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量，而對(duì)環(huán)境影響、人民群眾生命健康沒有給予足夠的考量；有的決策單憑長(zhǎng)官意志，輕率承諾，降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)甚至幫助企業(yè)蒙混過關(guān)，無視民意；有的甚至認(rèn)為公眾不會(huì)覺察，即使有不同意見也不敢輕易反對(duì)，更不會(huì)采取激烈的維權(quán)行動(dòng)。而事實(shí)是：一旦發(fā)生環(huán)境群體性事件政府就會(huì)陷于被動(dòng)境地，為平息事端，又倉促宣布項(xiàng)目下馬、工程停工。這種“不鬧就上、一鬧就撤”的模式對(duì)政府公信力造成了極大損害。在政府與公眾之間信任缺失的情況下，在公眾的“環(huán)境恐慌”面前，官方的任何數(shù)據(jù)和論證結(jié)論都是蒼白無力的，許多地方政府已喪失了為工業(yè)項(xiàng)目“環(huán)保達(dá)標(biāo)”做解釋或辯護(hù)的公信力。

第三，企業(yè)投資損失巨大。重大項(xiàng)目工程的停建或下馬，對(duì)相關(guān)的投資企業(yè)來說，此前的所有投資籌劃都打了水漂，損失之大可以想象。例如為平息事件，什邡市政府決定停止該項(xiàng)目的建設(shè)，宏達(dá)股份不得不放棄什邡鉬銅項(xiàng)目，包括此前為該項(xiàng)目所做的45億元定增計(jì)劃也流產(chǎn)，在其他地區(qū)的多金屬發(fā)展路徑也受到重創(chuàng)，公司股價(jià)當(dāng)日跌停。

第四，公眾環(huán)境維權(quán)的途徑并未疏通。發(fā)生如此多的環(huán)境群體性事件，公眾也付出了巨大的代價(jià)，看似“民意的勝利”，但是如此的發(fā)生、發(fā)展、處理模式并未從制度上改變公眾環(huán)境權(quán)益保障不到位的現(xiàn)狀，也未從根本上疏通環(huán)境維權(quán)的渠道。

二、環(huán)境群體性事件高發(fā)的原因分析

（一）公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)和環(huán)保知識(shí)的缺乏

第一，公眾環(huán)保的呼聲和以實(shí)際行動(dòng)改善環(huán)境的自覺性日益高漲。隨著收入的增長(zhǎng)和生活水平的提高，公眾越來越關(guān)心環(huán)境保護(hù)，當(dāng)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在激烈矛盾時(shí)，更多的公眾選擇的是“寧要綠水青山，不要金山銀山”。公眾也更傾向于用行動(dòng)來改善周圍的環(huán)境狀況，尤其當(dāng)他們認(rèn)為自身環(huán)境權(quán)益受到損害而又無法通過正當(dāng)途徑予以解決時(shí)，往往會(huì)通過環(huán)境群體性事件來向政府施壓。2013年5月，上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心披露了《2013年中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查》結(jié)果。調(diào)查顯示，77.2%的公眾認(rèn)為環(huán)境保護(hù)應(yīng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；公眾對(duì)于“鄰避設(shè)施”抵觸情緒較為激烈，51.3%的公眾堅(jiān)決反對(duì)居住區(qū)周圍建立污染性設(shè)施；若居住區(qū)周圍擬建污染設(shè)施，78.1%的受訪公眾表示會(huì)參與請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。若發(fā)生環(huán)境污染事件，68.1%的公眾會(huì)直接選擇較為激烈的方式解決問題，串聯(lián)鄰居或者直接參與群體性事件。[2]

第二，環(huán)保常識(shí)的缺乏加劇了公眾的恐慌心理。上述調(diào)查顯示，半數(shù)以上公眾對(duì)于PM2.5缺乏認(rèn)知，37.4%的公眾認(rèn)為自身日常行為對(duì)環(huán)境不存在什么影響，公眾環(huán)保常識(shí)的欠缺可見一斑。[3]又如：我國(guó)公眾普遍認(rèn)為PX屬于劇毒，具有很強(qiáng)的致癌性，會(huì)造成胎兒畸形，百公里之內(nèi)都不安全，以致談PX色變。而美國(guó)休斯敦PX裝置距城區(qū)1.2公里，新加坡裕廊島?？松梨跓拸SPX裝置距居民區(qū)0.9公里，日本橫濱NPRC煉廠PX裝置與居民區(qū)僅一路之隔。據(jù)相關(guān)科學(xué)知識(shí)解釋，PX即對(duì)二甲苯，是一種廣泛用于生產(chǎn)塑料、聚酯纖維和薄膜的芳烴類化合物。根據(jù)《全球化學(xué)品統(tǒng)一分類和標(biāo)簽制度》和《危險(xiǎn)化學(xué)品名錄》可知，PX不算危險(xiǎn)化學(xué)品，與我們喝的咖啡同屬“可能致癌物”。由此看來，沒有環(huán)保常識(shí)作為基礎(chǔ)，盲目輕信不科學(xué)的傳言，高漲的環(huán)保意識(shí)反而容易導(dǎo)致行動(dòng)的盲目性、非理性。

（二）公眾環(huán)境參與不足

第一，“公眾環(huán)境參與”的法律地位與當(dāng)前環(huán)保形勢(shì)以及公眾的環(huán)保熱情極不適應(yīng)。在我國(guó)現(xiàn)有的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律中，雖然有一些體現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的條文，但它們普遍還停留在公民義務(wù)或者抽象宣言的層面。如《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《噪聲防治法》等幾部主要單行法也將公眾參與限定在檢舉權(quán)和控告權(quán)方面。雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，但這僅限于環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，無法涵蓋其他環(huán)境事項(xiàng)和領(lǐng)域。

第二，“公眾”代表性不足，參與形式單一。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》規(guī)定：“公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)性規(guī)范，由《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》規(guī)定”，但此規(guī)則尚未出臺(tái)。無論是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)“征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”、征求公眾意見的形式可以是“論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式”的規(guī)定，還是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中關(guān)于征求公眾意見可“采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式”的規(guī)定，均具有極大的選擇性和不確定性，因而實(shí)踐中公眾“被代表”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。同時(shí)，在實(shí)踐中還存在將公眾意見等同于多數(shù)人的意見而將少數(shù)受不利影響的弱者排除在正義之外的現(xiàn)象，這些都有違法律的公正性。

第三，公眾參與時(shí)間滯后。從《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定看，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是參與預(yù)案的評(píng)價(jià)，而對(duì)其如何參與政府的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃等卻只字未提。近年來，建設(shè)項(xiàng)目沒有按照規(guī)定經(jīng)過公示及公眾參與就“偷偷上馬”的事情頻繁發(fā)生，不少引發(fā)群體性事件的項(xiàng)目工程環(huán)評(píng)報(bào)告已通過政府環(huán)保部門批準(zhǔn)，但公眾卻毫不知情；等到暴露于公眾眼前后，又千方百計(jì)地采取隱瞞或蠻橫打壓等手段；等到群眾游行示威抗議時(shí)才想起“公眾參與”，甚至無原則地一退到底。

第四，公眾意見難以獲得尊重?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》規(guī)定，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見，應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)意見采納或者不采納的說明。但在環(huán)評(píng)審核中，公眾意見對(duì)環(huán)評(píng)能否起作用、起多大作用，法律并未明確。不論是什邡鉬銅項(xiàng)目、南通排海工程還是鎮(zhèn)海PX項(xiàng)目，在整個(gè)項(xiàng)目的動(dòng)議、論證和實(shí)施的過程中，均沒有足夠尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?，所謂的環(huán)評(píng)和聽證會(huì)成了被隨意擺弄的棋子和砝碼，導(dǎo)致民怨不斷聚集，難以釋放。

（三）環(huán)境信息公開制度的局限

第一，法律條文中的模糊地帶是環(huán)境信息公開難以逾越的法律障礙?！墩畔⒐_條例》第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！钡?4條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息?！蓖諏?shí)施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第10條、第12條的規(guī)定與《政府信息公開條例》如出一轍。但“國(guó)家秘密”與“國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”的概念較為模糊，如何判定某個(gè)環(huán)境信息一旦公開就可能“危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”？如何防止政府機(jī)關(guān)以“保密”為由而拒絕公開一些并不會(huì)危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的環(huán)境信息？在實(shí)踐中，此規(guī)定已經(jīng)成為環(huán)境信息掌握者不予公開的最常用的、最有效的“擋箭牌”。如2013年1月30日，律師董正偉向環(huán)保部申請(qǐng)公開全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查方法和數(shù)據(jù)等信息，2013年2月24日，環(huán)保部答復(fù)稱：“經(jīng)查，全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)信息屬于國(guó)家秘密。根據(jù)《政府信息公開條例》第14條規(guī)定，我部不予公開。”[4]

第二，環(huán)境信息公開制度在實(shí)際執(zhí)行中舉步維艱。政府在環(huán)境信息公開上的選擇性尤其明顯，形式上公開多，實(shí)質(zhì)上公開少；原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少；公眾知道或容易知道的公開多，不知道或不容易知道的公開少；對(duì)政府有利的公開多，對(duì)政府不利的公開少。主動(dòng)公開環(huán)境信息的數(shù)量和質(zhì)量十分有限，公眾申請(qǐng)公開又常被拒絕。一些地方政府部門甚至公然違反法律，隱瞞環(huán)境信息。如2007年廈門PX事件中，項(xiàng)目得到了廈門市委、市政府的鼎力支持，但政府卻對(duì)外封鎖消息，公眾在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都不知情；2012年四川什邡事件中涉及的鉬銅項(xiàng)目，因一場(chǎng)盛大的奠基典禮儀式才為公眾知曉。盡管上述項(xiàng)目擁有完備的審批手續(xù)和環(huán)評(píng)報(bào)告，有關(guān)污染問題也并非公眾所想象的那樣嚴(yán)重，但事前的暗箱操作、隱瞞回避已經(jīng)使公眾疑慮重重，官方解釋已難獲信任甚至遭遇公眾的極力排斥和反感，致使政府的公信力和權(quán)威性不斷下降。

（四）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的處境尷尬

第一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公正性難以保證。在實(shí)踐中，由建設(shè)項(xiàng)目直接出資聘請(qǐng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的意見難免會(huì)被建設(shè)單位所左右，環(huán)評(píng)走過場(chǎng)甚至弄虛作假現(xiàn)象比較嚴(yán)重。目前，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)大多隸屬于行政主管部門，環(huán)保部門、水利部門、交通部門、鐵路部門等均有各自下屬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，它們大多獨(dú)攬了其所管轄行業(yè)的環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)，而行政主管部門又隸屬當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)。這種狀況致使制度設(shè)想的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)作為第三方做出客觀公正評(píng)價(jià)的目的無法實(shí)現(xiàn)，環(huán)評(píng)的公信力嚴(yán)重受損，其結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性、科學(xué)性遭到質(zhì)疑。規(guī)劃環(huán)評(píng)由政府自身組織編制、審批的局限給行政機(jī)關(guān)留下了巨大的、任意作為的操作空間。

第二，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的威懾力有限。依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件未依法報(bào)批、未批先建的，最高處罰數(shù)額為20萬元。但對(duì)很多建設(shè)項(xiàng)目來說，20萬元相較于巨大的投資和收益而言不足掛齒，何況最終基本都是補(bǔ)辦環(huán)評(píng)了事，環(huán)評(píng)制度的預(yù)防功能已完全被消解。例如2011年4月，環(huán)保部責(zé)令膠濟(jì)鐵路公司限期停止使用改建鐵路膠濟(jì)線增建四線工程并發(fā)出警告：“你公司逾期不履行的，我部將依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，并作為典型違法案件向社會(huì)公開”，但最后依然不了了之；[5]2011年5月，環(huán)保部因津秦鐵路客運(yùn)專線項(xiàng)目改變?cè)性O(shè)計(jì)而未依法重新進(jìn)行環(huán)評(píng)，發(fā)出《責(zé)令整改違法行為決定書》，責(zé)令津秦鐵路客運(yùn)專線有限公司立即停止建設(shè)，但建設(shè)單位并未停工，該線已于2013年12月1日順利開通運(yùn)營(yíng)。

三、化解環(huán)境群體性事件發(fā)展態(tài)勢(shì)的法治路徑

（一）實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)方式由“堵”到“疏”的轉(zhuǎn)變

以“堵”為主的維穩(wěn)方式主要依靠國(guó)家強(qiáng)大的暴力機(jī)器，追求靜態(tài)的剛性穩(wěn)定，認(rèn)為社會(huì)管理就是社會(huì)控制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定就是通過管、控、壓、罰，強(qiáng)調(diào)禁止，強(qiáng)調(diào)義務(wù)，禁止老百姓表達(dá)意見和不滿，以期社會(huì)“風(fēng)平浪靜”。此方式短期效果“立竿見影”，但由于影響社會(huì)穩(wěn)定的深層矛盾和問題并未得到解決，表面風(fēng)平浪靜之下卻暗流洶涌，其不可持續(xù)性會(huì)導(dǎo)致社會(huì)陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈。[6]從近些年環(huán)境群體性事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)以及處置效果很容易得出這樣的結(jié)論。

以“疏”為主的維穩(wěn)方式強(qiáng)調(diào)傾聽、鼓勵(lì)表達(dá)，追求的是分權(quán)開放、平和有序、動(dòng)態(tài)的韌性穩(wěn)定，它為不同利益群體反映自己的要求、表達(dá)自己的愿望提供了途徑、方式和方法。如通過互相協(xié)商、求同存異，達(dá)成共識(shí)，使矛盾得到化解和解決，而這正是一個(gè)自由社會(huì)和活力社會(huì)真正需要的穩(wěn)定。目前，我國(guó)正處于環(huán)境敏感期，我們必須調(diào)整環(huán)境矛盾的化解思路，在環(huán)境群體性事件處置中，從以“堵”為主的靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)為以“疏”為主的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，對(duì)于群眾的環(huán)境訴求，政府不能簡(jiǎn)單地采取封堵和壓制的辦法，而應(yīng)當(dāng)采用引導(dǎo)和疏通的辦法，拓寬公民訴求表達(dá)渠道，提升公眾參與的制度化水平。

（二）實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政治理模式由“壓制型”到“回應(yīng)型”的轉(zhuǎn)變

針對(duì)頻發(fā)的環(huán)境群體性事件，我們慣常所用的是以“管理論”為理論基礎(chǔ)的“壓制型”行政處置模式，[7]強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的單方管理和行政機(jī)關(guān)職權(quán)與職責(zé)的重要性，認(rèn)為行政相對(duì)人只是行政管理的對(duì)象，而對(duì)行政相對(duì)人的主體地位和權(quán)利保障卻較少關(guān)注。正是在這種“壓制型”治理模式下，政府有時(shí)會(huì)將環(huán)境群體性事件視為破壞社會(huì)管理秩序的非法事件，行政機(jī)關(guān)慣于采用壓制性的手段以求維護(hù)“剛性穩(wěn)定”，進(jìn)而冷漠對(duì)待公眾的正當(dāng)環(huán)境權(quán)利訴求，甚至采用非正常手段封鎖消息。如2012年發(fā)生的什邡、啟東、寧波事件都有報(bào)道禁令，導(dǎo)致媒體集體失語。對(duì)環(huán)境群體性事件來說，“壓制型”治理模式“治標(biāo)不治本”，無法從根本上解決引發(fā)環(huán)境群體性事件的深層次矛盾，只是暫時(shí)阻止了事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大，但這極有可能為更大規(guī)模的群體性事件的發(fā)生埋下隱患。

以“平衡論”為理論基礎(chǔ)的“回應(yīng)型”治理模式不再片面強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)，而是更加關(guān)注行政相對(duì)人的主體地位，重視行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)與合作，政府對(duì)行政相對(duì)人的環(huán)境利益訴求要作出積極回應(yīng)，要與行政相對(duì)人協(xié)商、合作并試圖在行政權(quán)的合理行使與行政相對(duì)人權(quán)利的保障之間、在行政效率與社會(huì)公正之間維持一種動(dòng)態(tài)的平衡關(guān)系。相關(guān)環(huán)境法中規(guī)定的公眾參與、聽證制度就是“平衡論”的體現(xiàn)，“回應(yīng)型”環(huán)境治理模式是一種良性互動(dòng)中的官民共治。[8]

實(shí)現(xiàn)由“壓制型”向“回應(yīng)型”的轉(zhuǎn)變，要求政府轉(zhuǎn)變命令服從理念為服務(wù)理念，要正確看待公眾的環(huán)境利益要求和環(huán)境維權(quán)訴求，對(duì)公眾的合法、合理訴求要積極回應(yīng)，竭力避免激化矛盾、引發(fā)沖突。對(duì)屬于“糾紛”范疇的環(huán)境群體性事件，應(yīng)居中依法裁判、調(diào)停，在公眾與企業(yè)之間尋求平衡點(diǎn)，既要避免不當(dāng)干預(yù)引火燒身（如禁止法院就環(huán)保糾紛立案審判等），也要防止無動(dòng)于衷放任事態(tài)惡化；對(duì)“抗?fàn)帯毙铜h(huán)境群體性事件，政府要檢視自身行為有無違法、違規(guī)或不妥之處（如信息是否依法公開、公眾參與是否保證、公眾意見是否被合理采納、環(huán)評(píng)是否合法等），柔性處理，促使公共環(huán)境決策順應(yīng)民意。

（三）實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境參與由“葉公好龍”到“與龍共舞”的轉(zhuǎn)變

公眾參與環(huán)境保護(hù)是公眾彰顯其環(huán)境價(jià)值觀、表達(dá)其環(huán)境利益訴求的過程。因此，防范環(huán)境矛盾演化為群體性事件，必須鼓勵(lì)公眾參與，加強(qiáng)與公眾的溝通。

第一，應(yīng)確立環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利以及“公眾環(huán)境參與”的地位。環(huán)境權(quán)是現(xiàn)代法治國(guó)家公民的基本權(quán)利，這一點(diǎn)已漸漸成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。但在我國(guó)環(huán)境決策和環(huán)境管理中，公眾作為環(huán)境領(lǐng)域最大的利益主體長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致諸多在發(fā)達(dá)國(guó)家被證明行之有效的環(huán)境管理措施在我國(guó)難以發(fā)揮功效。因此，我們應(yīng)當(dāng)在憲法及環(huán)境保護(hù)基本法中確立公眾的環(huán)境權(quán)，明確公眾有在健康并逐步改善的環(huán)境中生活的權(quán)利，以及公眾在環(huán)保方面的知情權(quán)、決策參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴訟權(quán)等程序性權(quán)利。在環(huán)境保護(hù)基本法及單項(xiàng)立法中應(yīng)將公眾環(huán)境參與作為基本法律原則確立下來。目前，《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案第5條已將“公眾參與”作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)原則。因此，其他單行立法在修改完善時(shí)也應(yīng)當(dāng)將其確立為基本原則，同時(shí)在具體制度中應(yīng)根據(jù)需要將其具體化。

第二，完善環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是公眾環(huán)境參與的重要途徑。2012年8月修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，使得環(huán)境公益訴訟有了明確的法律依據(jù)。2013年10月21日審議的《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案三審稿將環(huán)境民事公益訴訟的原告限定為“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”。筆者認(rèn)為，此條件過于苛刻。有人擔(dān)心原告門檻降低會(huì)出現(xiàn)濫訴，但據(jù)調(diào)查，目前，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。[9] 眾所周知，公益訴訟的目的就是要讓公眾更多地參與公益訴訟，因而應(yīng)該盡量降低原告的門檻，不要把公益訴訟的大道變成一條“羊腸小路”。所以，環(huán)境民事公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)包括公民和一切依法成立的社會(huì)組織尤其是依法成立的環(huán)保公益組織。另外，要適時(shí)開啟環(huán)境行政公益訴訟之門。由于《行政訴訟法》第2條的限制，環(huán)境行政訴訟的原告仍限于與其人身或者財(cái)產(chǎn)受到實(shí)際損害、與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。筆者認(rèn)為，《民事訴訟法》已順應(yīng)潮流，《行政訴訟法》亦應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

第三，完善公眾參與的組織形式。依靠一定的組織形式能夠更好地發(fā)揮公眾參與的作用。環(huán)保公益組織具有理想化的價(jià)值追求，因其非政府性、非營(yíng)利性和自治性等特征，無需取悅于強(qiáng)權(quán)力量或資本力量，更容易贏得公眾的支持和信任，其作為公眾參與環(huán)境保護(hù)的組織化模式，能夠使公眾的環(huán)境參與更加理性化。首先，要廢除設(shè)立環(huán)保公益組織的“雙重審批制度”，實(shí)行單一政府部門形式審查登記制，解決環(huán)保公益組織的合法性問題。其次，完善環(huán)保公益組織資金來源和捐贈(zèng)制度。對(duì)于一些積極參與環(huán)保但經(jīng)費(fèi)困難的環(huán)保公益組織，政府可給予一定的資金援助或稅收減免，可通過招標(biāo)的方式將一些政府不宜直接從事的環(huán)保公益事項(xiàng)委托給環(huán)保公益組織，對(duì)企業(yè)和個(gè)人向環(huán)保公益組織捐贈(zèng)的給予稅收上的減免。這樣，也可以支持國(guó)家的環(huán)保事業(yè)。再次，政府和行政主管部門在做出重大環(huán)境決策或進(jìn)行環(huán)境管理活動(dòng)時(shí)，應(yīng)向環(huán)保公益組織提供必要的信息，征求民間環(huán)保公益組織的意見和建議，為其開展活動(dòng)創(chuàng)造條件，吸收其參加有關(guān)環(huán)境與發(fā)展事務(wù)的聽證會(huì)等，以充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。

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[4]李彪.環(huán)保部拒絕公開土壤污染信息 律師表示將再次申請(qǐng)[N].每日經(jīng)濟(jì)新聞，2013-02-26.

[5]孫秀艷.三道通牒為啥管不住膠濟(jì)鐵路[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-06-14.

[6]于建嶸.從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定——關(guān)于中國(guó)社會(huì)秩序的一個(gè)分析框架[J].學(xué)習(xí)與探索，2009（12）：114-116.

[7][8]戚建剛.論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應(yīng)型的轉(zhuǎn)變[J].當(dāng)代法學(xué)，2013，（02）：25-27.

[9]社論.讓更多環(huán)境糾紛在法庭解決[N].新京報(bào)，2012-10-28.

（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：The frequent environmental group events has become a major social problem，which is received high social attention and has serious impact on social stability.The main reasons are that the public awareness of environmental protection increases rapidly but people lack of public environmental protection knowledge，the lack of public participation in environmental issues，the environmental information disclosure system has many limitations，the environmental impact assessment has little effect.etc.To find the legal path of resolving environmental group events，we should try to achieve three transformations：to transform the approach to stability from “plugging” to “guidance”，to transform environmental administrative governance from “suppression” to “response”，to transform public environmental participation from “Lord Ye's love of dragons” to “dance with the dragon”.

Key words：current environmental mass incidents；public environmental participation；disclosure of information；rule by law