帥陽(yáng)，楊姣姣，江瀟瀟

摘 要：農(nóng)村土地征收是指國(guó)家為公共利益的需要，通過(guò)法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有土地，并依法給予被征收的集體和個(gè)人合理補(bǔ)償和安置的行為。本文就其制度發(fā)展的歷史沿革，當(dāng)今發(fā)展現(xiàn)狀和產(chǎn)生的問(wèn)題，以及對(duì)其進(jìn)行改革和完善的方向等方面對(duì)我國(guó)征地制度進(jìn)行探討和研究。文章以緊緊圍繞農(nóng)民利益保護(hù)這一核心提出了構(gòu)建我國(guó)專(zhuān)門(mén)的土地征收補(bǔ)償法的立法思路，在我國(guó)正在推行征地制度改革和修訂土地管理法之際，具有一定的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地征收制度；農(nóng)民利益；物權(quán)平等保護(hù)

1 我國(guó)征地制度的歷史沿革

從新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的征地制度經(jīng)歷了一系列演變和改進(jìn)的過(guò)程。在新中國(guó)成立初期，中國(guó)的征地制度更多地是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，征地制度也隨之發(fā)生著變化。依據(jù)社會(huì)變革和相關(guān)法律制定的時(shí)間，中國(guó)征地制度變遷可以分為以下幾個(gè)階段：

1.1 征地制度的產(chǎn)生

我國(guó)最早的征地制度可以追溯到1950年中央人民政府政務(wù)院頒布的《鐵路留用地辦法》，該辦法第五條規(guī)定：“鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時(shí)，由路局通過(guò)收買(mǎi)或征購(gòu)之”。 隨后公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》，進(jìn)一步明確了國(guó)家因市政建設(shè)需要征用土地的問(wèn)題，該條例第十四條規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)于耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦應(yīng)給予適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井、植樹(shù)等）及其他損失，應(yīng)予公平合理的補(bǔ)償?！鄙鲜鰞蓚€(gè)政策條例是新中國(guó)成立以后，征地制度最初的雛形。

1.2 征地制度的發(fā)展及完善

我國(guó)征地制度的發(fā)展階段是在1953年至1957年期間。隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)制度的逐步確立與完備，國(guó)內(nèi)非農(nóng)建設(shè)的蓬勃開(kāi)展，國(guó)家對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的需求日益增多，為了滿足這一需求，政務(wù)院于1953年12月5日通過(guò)《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，這是新中國(guó)第一部比較完整的土地征用行政法規(guī)。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)土地征用的權(quán)威性，1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》，第一次將土地征用制度寫(xiě)入了國(guó)家根本大法。該法第十三條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有”。這就標(biāo)志著新中國(guó)征地制度政策框架的初步確立。

1.3 征地制度的確立

文革風(fēng)暴后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)開(kāi)始全面復(fù)蘇，建設(shè)用地需求又呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)趨勢(shì)。為了滿足新時(shí)期土地征用的需求，我國(guó)先后于1982年出臺(tái)了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》、1986年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，1998年對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行了修訂。與1958年修訂的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》相比，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的內(nèi)容顯得更有規(guī)范性、法制性，也更便于操作，而且內(nèi)容和政策的深度和廣度都比《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》大程度增加。1986年6月25日，全國(guó)人大常委會(huì)第16次會(huì)議在吸收《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》內(nèi)容的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將其上升為法律，形成《中華人民共和國(guó)土地管理法》。這標(biāo)志著中國(guó)征地制度的真正確立。

2 征地補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題

在現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度下，其征收補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題如下：

2.1 “土地原有用途補(bǔ)償”補(bǔ)償原則不公平

《物權(quán)法》第 42 條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保證被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。 《土地管理法》第 47 條規(guī)定：“征收土地，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！庇晌餀?quán)法和土地管理法可以看出，我國(guó)土地征收補(bǔ)償確立的原則是 “按土地原有用途補(bǔ)償”。

這樣的原則使補(bǔ)償費(fèi)用不符合土地帶給農(nóng)民的收益，土地對(duì)于農(nóng)民的價(jià)值不是僅僅體現(xiàn)在征收時(shí)土地用途的表現(xiàn)形式。土地作為一種生產(chǎn)資料，農(nóng)民依靠它種植農(nóng)作物來(lái)解決溫飽問(wèn)題，利用農(nóng)作物市場(chǎng)交換取得其它生活費(fèi)用。按照征收土地時(shí)土地用途來(lái)補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民失去土地之后的生存，更是無(wú)視了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和社會(huì)保障需求。同時(shí)，土地被征收之后被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地而出讓會(huì)產(chǎn)生巨大的利益，這部分利益農(nóng)民并沒(méi)能有機(jī)會(huì)分享。

2.2 征地補(bǔ)償費(fèi)用分配不到位

《土地管理法》第49條規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布，接受監(jiān)督。”《物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！币陨鲜菍?duì)補(bǔ)償款的法律規(guī)定，但是對(duì)于補(bǔ)償款的分配并沒(méi)有明確，而使實(shí)踐中征地補(bǔ)償費(fèi)分配不到位。

一般情況下，是征地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)需先支付給村經(jīng)濟(jì)集體組織，再由集體組織分配到農(nóng)民個(gè)人受傷，而補(bǔ)償款的分配的方式方法和期限沒(méi)有法律的明確規(guī)定，容易造成村委會(huì)、村組的個(gè)人貪污挪用或者任意揮霍，而是最后分到農(nóng)民手上的補(bǔ)償款所剩無(wú)幾。

2.3 征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍劃定不合理

《土地管理法》第47條第2款規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！币勒毡緱l第 2 款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是按照被征收耕地的前三年年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算，一般是六到十倍；法律限定了最高的補(bǔ)償倍數(shù)——不得高于三十倍。

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍的制定一定要與土地的價(jià)值相對(duì)應(yīng)。但是現(xiàn)行規(guī)定并不能體現(xiàn)土地對(duì)于農(nóng)民的價(jià)值，征地補(bǔ)償范圍狹窄且測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不合理，無(wú)法彌補(bǔ)土地對(duì)于農(nóng)民的實(shí)際損失，間接損失，以及農(nóng)產(chǎn)品的預(yù)期利益損失，并且產(chǎn)值倍數(shù)缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。不同地類(lèi)、種植不同作物產(chǎn)生的產(chǎn)值不一樣，產(chǎn)值倍數(shù)由地方政府按征收耕地的產(chǎn)值來(lái)制定，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。并且法律規(guī)定的產(chǎn)值倍數(shù)最高限額是三十倍，沒(méi)有充分考慮到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展地價(jià)快速上升的價(jià)值，對(duì)于當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平來(lái)說(shuō)還是偏低的。

3 征地制度的完善策略

征地制度存在諸多需要改善的地方，針對(duì)以上的問(wèn)題，筆者認(rèn)為在實(shí)施征地時(shí)，應(yīng)該從以下方面加以完善：

3.1 制度本身完善

其一，征地理由，應(yīng)明確“公共利益”。征地是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法定程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，并依法給予一定補(bǔ)償?shù)男袨?。表面看?lái)，征地只是國(guó)家與權(quán)利人之間的權(quán)利義務(wù)的一種讓渡，但實(shí)質(zhì)上，這正是國(guó)家集合利益的一種方式。要使征地行為合法化，最初就理應(yīng)在確定“公共利益”這個(gè)概念上具體化，將公共利益的概念加以概括列舉，并對(duì)范圍的界定實(shí)施一定的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。

其二，征地補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)更靈活、民主。在實(shí)施征地制度時(shí)應(yīng)當(dāng)確立保證被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法利益的原則，征地本身就是一個(gè)切關(guān)民生的制度，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)最大程度地照顧被征地農(nóng)民的利益。因此在確立標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一者需要有完整征的補(bǔ)償項(xiàng)目，對(duì)于所有權(quán)、他物權(quán)者的利益都應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；一者也要對(duì)“三十倍”的法定上限適當(dāng)突破，充分考慮市場(chǎng)增值等因素，對(duì)具體補(bǔ)償項(xiàng)目以現(xiàn)時(shí)比例性補(bǔ)貼加以框定。

其三，征地程序，應(yīng)防止暗箱操作。集體經(jīng)濟(jì)的固有性弊端，被征地農(nóng)民雖然是征地補(bǔ)償?shù)氖芤嫒?，但獲益的過(guò)程往往被集體經(jīng)濟(jì)組織作為過(guò)渡者將利益流失。因此在完善制度的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，將征地過(guò)程進(jìn)一步公布公開(kāi)，對(duì)土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，進(jìn)一步落實(shí)《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第 25 條的規(guī)定。

其四，征地救濟(jì)，應(yīng)多向救濟(jì)，雙管齊下。改變征地只能單一尋求行政復(fù)議的救濟(jì)途徑，對(duì)征地的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)多元化。增設(shè)司法救濟(jì)途徑，使征地的救濟(jì)不至于被既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又做裁判員的行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)。

其五，安置方式，應(yīng)當(dāng)取長(zhǎng)補(bǔ)短、實(shí)事求是。各個(gè)地方采取的征地補(bǔ)償安置的方式形式各異，例如留地安置、土地使用權(quán)入股、補(bǔ)償費(fèi)設(shè)保等等，在實(shí)施安置時(shí)，應(yīng)當(dāng)具體明確各自相應(yīng)的規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際和補(bǔ)償安置群眾的需求，因地制宜。

3.2 完善配套措施

首先對(duì)征地過(guò)程中出現(xiàn)的重大異議適當(dāng)增加被征地農(nóng)民的參與度。征地方案通過(guò)行政批準(zhǔn)而實(shí)施，但卻往往忽視了民眾的意見(jiàn)。所以一方面在征地中可以在一些重大異議環(huán)節(jié)中建立聽(tīng)證制度，提高行政制度的雙向互動(dòng)環(huán)節(jié)，在互動(dòng)的過(guò)程中以便征地工作的不斷改善。這也是減少征地談判工作阻力，縮小化社會(huì)摩擦的一種方式。另一方面設(shè)立常設(shè)的小組決議機(jī)制，小組的成員由行政機(jī)關(guān)、征地民眾、制度專(zhuān)業(yè)人員組成，人員可以不固定，特別是征地民眾代表，應(yīng)當(dāng)不固定，防止村家族勢(shì)力的影響。

其次，應(yīng)當(dāng)完善征地補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制。借助評(píng)估機(jī)構(gòu)、中介力量對(duì)征地過(guò)程的測(cè)量及面積補(bǔ)償加以確定以使評(píng)估內(nèi)容更加趨向于客觀性、真實(shí)性。同時(shí)也要防止行政機(jī)關(guān)等濫用權(quán)力，影響第三方力量的權(quán)威性。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)我國(guó)征地補(bǔ)償制度改革研究，征地制度改革的多方面的客觀條件己經(jīng)具備，完善征地制度最終還是要從立法上解決。我國(guó)現(xiàn)行征地制度有關(guān)的法律法規(guī)對(duì)征地制度的規(guī)范起著各自的作用，難以專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)征地補(bǔ)償工作。在具體內(nèi)容的構(gòu)建上，筆者認(rèn)為應(yīng)以物權(quán)理論為指導(dǎo)，緊緊圍繞著農(nóng)民利益保護(hù)這一核心，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出一系列有針對(duì)性的立法建議，以此來(lái)更好的規(guī)范我國(guó)土地征收制度，以達(dá)到征地補(bǔ)償制度在維護(hù)農(nóng)民利益方面實(shí)體內(nèi)容和程序內(nèi)容的統(tǒng)一。

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作者簡(jiǎn)介

帥陽(yáng)（1992-），男，四川眉山人，大學(xué)本科在讀，西南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)。

楊姣姣（1993-），女，重慶人，大學(xué)本科在讀，西南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)。

江瀟瀟（1992-），女，四川廣安人，大學(xué)本科在讀，西南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)。