吳志剛

摘 要：司法區(qū)劃調(diào)整是指對司法層級、司法單位和司法區(qū)域等司法區(qū)劃要素的調(diào)整，其主要目的是通過實現(xiàn)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的分離，確保司法權(quán)能得到獨立公正地行使。跨越行政區(qū)劃設(shè)置法院作為一種典型的司法區(qū)劃調(diào)整方式，因具有改革上的可行性、前瞻性，以及綱舉目張的功效，故而是“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”的首選方案。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃 司法區(qū)劃 司法區(qū)劃調(diào)整 司法改革

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2014）03-0121-10

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）在司法管理體制改革問題上，提出要“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”，①而這其實就是指基于司法區(qū)劃與行政區(qū)劃高度重疊的現(xiàn)實，通過相關(guān)司法區(qū)劃調(diào)整措施，構(gòu)建一種司法區(qū)劃與行政區(qū)劃保持適當分離的司法管轄制度，以期司法權(quán)得到獨立公正地行使?？申P(guān)鍵的問題是，司法區(qū)劃是什么？司法區(qū)劃調(diào)整又是怎么一回事？以及司法區(qū)劃調(diào)整到底又有多大的可行性？很顯然，解決這些基礎(chǔ)理論問題對于探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度有著極為重要的價值。另外，基于保證研究深入度的考慮，本文將只以法院為對象來探討司法區(qū)劃調(diào)整問題。

一、司法區(qū)劃的概念和要素

所謂司法區(qū)劃其實就是指國家為了發(fā)揮司法權(quán)力的效能，根據(jù)法律規(guī)定，將一國全部領(lǐng)土劃分成若干層級和大小不等的司法權(quán)力管轄地域，并分別設(shè)置相應(yīng)司法機構(gòu)的過程和現(xiàn)象。

由于筆者采用最狹義的司法觀點，即司法專指審判，因此，本文所言的司法區(qū)劃也就僅針對法院而言。總體而言，司法區(qū)劃的要素主要包括如下三個方面內(nèi)容：

第一，司法層級，即法院設(shè)置的縱向等級結(jié)構(gòu)。對于審判權(quán)力而言，除非某個國家或地區(qū)的領(lǐng)土面積極小，否則，該國或地區(qū)必須要設(shè)置多個法院行使審判權(quán)力，而且這些法院往往還必須要有層級之分，否則，訴訟程序中的審級制度就無法落實。當然，司法層級和審判層級并不具有同一性和對應(yīng)性。例如，在我國，除了最高人民法院外，地方普通人民法院共設(shè)有高級、中級和基層等三級人民法院，但審級制度卻是二審終審制。另外，司法層級在司法區(qū)劃制度中的具體表現(xiàn)其實就是法院的級別。例如，根據(jù)實踐中法院設(shè)置的實際情況來看，目前我國的司法層級共有四級，具體情況可參見表1。

第二，司法單位，即行使司法權(quán)力的司法機構(gòu)。司法單位是國家或地區(qū)在各個司法層級上設(shè)置的若干個行使司法權(quán)力的審判機構(gòu)——法院。如果用一個框架結(jié)構(gòu)來展示完成司法區(qū)域劃分行為之結(jié)果的話，司法單位就是此框架得以建立的最基本構(gòu)成元素。也就是說，只有有了司法單位，司法區(qū)劃才有產(chǎn)生的可能，司法區(qū)域也才有存在的可能，③否則，司法權(quán)力如何得以行使？另外，就司法單位在司法區(qū)劃制度中所涉及的內(nèi)容來看，其主要包括法院的類型、名稱和駐地類型等內(nèi)容。首先，就法院的類型來看，根據(jù)《憲法》第124條和《人民法院組織法》第2條規(guī)定，我國在最高人民法院之下，除了設(shè)有地方各級人民法院外，還設(shè)有軍事法院和海事法院等專門人民法院，其中地方各級人民法院系對地方各級人大負責，而專門人民法院除了向相應(yīng)人大負責外，還要接受相關(guān)行業(yè)部門的實質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)。其次，就法院的名稱來看，最高人民法院的全稱為“中華人民共和國最高人民法院”，地方各級人民法院一般按照“本級行政區(qū)劃名稱+法院級別+人民法院”的方式來命名，例如，高級人民法院的名稱為“××省（市、自治區(qū)）高級人民法院”、④中級人民法院的名稱為“××市（地區(qū)、旗、自治旗、盟）中級人民法院”、⑤基層人民法院的名稱為“××縣（市、自治縣、旗、林區(qū)）人民法院”和“××市××區(qū)人民法院”；⑥專門人民法院則一般按照“法院駐地行政區(qū)劃名稱中的專名+專門類型+（中級）+法院”的方式來命名，即其既不含有行政區(qū)劃名稱中的通名，亦一般不含有“人民”二字，具體如“大連海事法院”、“沈陽鐵路運輸中級法院”、“黑龍江省農(nóng)墾中級法院”和“黑龍江省林區(qū)中級人民法院”等中級法院，以及“沈陽鐵路運輸法院”、“北安農(nóng)墾法院”、”和“東方紅林區(qū)基層法院”等基層法院。⑦最后，就法院的駐地來看，其一般都和本級政府位于同一城市或縣城內(nèi)，且位于不同司法層級的法院也往往不位于同一地。不過，也有例外情況，例如，河南省濟源中級人民法院和濟源市人民法院就都位于濟源市境內(nèi)，北京鐵路運輸中級法院和北京鐵路運輸法院也都位于北京市海淀區(qū)境內(nèi)。

第三，司法區(qū)域，即司法單位的權(quán)力管轄地域。司法區(qū)域，亦稱司法轄區(qū)或法院管轄區(qū)域，是指各個法院之審判權(quán)力所管轄的具有明確方位和界線的地域。例如，清末《司法區(qū)域分化暫行章程》第2條第1項就曾規(guī)定，“京師高等審判廳以順天府轄境為其管轄區(qū)域”。⑧趙興洪也認為，司法區(qū)域是指司法機關(guān)行使司法權(quán)力的場域。⑨根據(jù)前述我國司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的對應(yīng)情況來看，我國地方法院所管轄的司法區(qū)域與相應(yīng)地方政府所管轄的行政區(qū)域一般都是重疊的，不過，也并不排除個別法院存在司法區(qū)域跨行政區(qū)劃的情況。例如，位于河北省涉縣境內(nèi)的天津鐵廠就屬于天津市第二中級人民法院的管轄區(qū)域。⑩另外，就司法區(qū)域在司法區(qū)劃制度中所涉及的內(nèi)容來看，其主要包括區(qū)域名稱、區(qū)域方位、區(qū)域面積、區(qū)域形狀和區(qū)域界線等內(nèi)容。

二、司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的重疊與分離

（一）司法區(qū)劃與行政區(qū)劃重疊的對象

新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州人大同時產(chǎn)生新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院伊犁哈薩克自治州分院、阿勒泰地區(qū)中級人民法院和塔城地區(qū)中級人民法院。另外，吉林省的吉林市、白山市和延邊朝鮮族自治州的特殊情況在于，其人大既能產(chǎn)生一個中級人民法院，亦能產(chǎn)生該中級人民法院分院，不過，由于這三個中級人民法院分院均是林區(qū)基層法院的上訴法院，因此其在性質(zhì)上應(yīng)屬于專門人民法院。 對于法院來說，所謂司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的重疊，其實是就地方各級普通人民法院（下文簡稱地方法院）而言的，理由如下：首先，從國家層面看，基于保證國家主權(quán)完整的需要，司法區(qū)劃和行政區(qū)劃無疑必須重疊或?qū)?yīng)；其次，軍事、海事、鐵路、農(nóng)墾和林區(qū)（神農(nóng)架林區(qū)除外）等專門人民法院是不按照行政區(qū)劃設(shè)置的，至于已由油田法院轉(zhuǎn)變而成的“遼河中級人民法院”和“遼河人民法院”，以及“甘肅礦區(qū)人民法院”在本文中仍被認為是專門人民法院；再次，由于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團不屬于我國的行政區(qū)劃單位，其只是依據(jù)國家和新疆維吾爾自治區(qū)的有關(guān)法律、法規(guī)，自行管理行政和司法事務(wù)的特殊社會組織，因此，它的司法區(qū)劃亦不是按行政區(qū)劃來設(shè)置的。需要注意的是，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團內(nèi)的法院與地方普通人民法院之間仍存有審判業(yè)務(wù)上的聯(lián)系。例如，由于石河子市是以新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團農(nóng)八師部分區(qū)域為基礎(chǔ)新建的自治區(qū)直轄縣級行政區(qū)劃單位，因此，石河子市人民法院的上訴法院仍是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團農(nóng)八師中級人民法院。

（二）司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的高度重疊

現(xiàn)在的問題是，司法區(qū)劃果真與行政區(qū)劃高度重疊嗎？

先從橫向來看：其一，各省級行政區(qū)劃單位（香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)除外）均只設(shè)有一個高級人民法院。其二，除了新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州、吉林省的吉林市、白山市和延邊朝鮮族自治州以外，各地（市、地區(qū)、自治州、盟）級行政區(qū)劃單位均只設(shè)有一個中級人民法院，不過，這并不意味著所有中級人民法院都必然會對應(yīng)存在一個地級行政區(qū)劃單位。例如，湖北省的“漢江中級人民法院”和河南省的“濟源中級人民法院”就都沒有對應(yīng)的行政區(qū)劃單位。其三，各縣（市、區(qū)、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)——六枝特區(qū)、林區(qū)——神農(nóng)架林區(qū)）級行政區(qū)劃單位也均只設(shè)有一個基層人民法院，同時，這也并不意味著基層人民法院也都必然對應(yīng)存在一個縣級行政區(qū)劃單位。例如，廣東省的“東莞市第一人民法院”和“中山市第一人民法院”，海南省的“三亞市城郊人民法院”、開發(fā)區(qū)（并非行政區(qū)劃單位）人民法院，以及大興安嶺地區(qū)的加格達奇區(qū)人民法院、呼中區(qū)人民法院、新林區(qū)人民法院和松嶺區(qū)人民法院等基層人民法院，也都不存在對應(yīng)的行政區(qū)劃單位。

再從縱向來看，地方司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的對應(yīng)情況主要包括如下三種類型：一是適用于?。êＤ鲜〕猓┖妥灾螀^(qū)的基本重合型，即除鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下行政區(qū)劃層級不設(shè)法院以外，各縣級、地級和省級行政區(qū)劃單位分別設(shè)有基層人民法院、中級人民法院和高級人民法院。二是適用于直轄市的部分重合型，即除鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下行政區(qū)劃層級不設(shè)法院以外，各縣級行政區(qū)劃單位都設(shè)有基層人民法院，同時，幾個區(qū)（縣）共設(shè)一個中級人民法院、直轄市設(shè)高級人民法院。三是適用于海南省的復(fù)雜重合型，即海南省司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的對應(yīng)情況同時包括前述的基本重合型和部分重合型兩種類型，具體情況參見表2。

通過前述，尤其是海南省的司法區(qū)劃情況可以看出，我國司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的對應(yīng)情況呈現(xiàn)出相對多樣化的狀態(tài)，但這并不妨礙我們得出中國絕大多數(shù)地方法院是與行政區(qū)劃一一對應(yīng)的結(jié)論。

除了專門人民法院外，不存在相應(yīng)行政區(qū)劃單位的地方法院屈指可數(shù)，具體如：漢江中級人民法院、濟源中級人民法院，以及北京市、天津市、上海市、重慶市和海南省所設(shè)的第一中級人民法院等共計15個中級法院；三亞市城郊人民法院、大興安嶺地區(qū)呼中區(qū)人民法院，以及東莞市和中山市所設(shè)的第一人民法院等共計10個基層法院；另外，還包括暫時無法統(tǒng)計出具體數(shù)據(jù)的開發(fā)區(qū)人民法院（但是，總體數(shù)據(jù)亦能想象得到，因為設(shè)有開發(fā)區(qū)人民法院的行政區(qū)劃單位一般都是地級市）。根據(jù)官方統(tǒng)計，截至2012年12月31日，我國大陸地區(qū)共有31個省級行政區(qū)劃單位、333個地級行政區(qū)劃單位、2852個縣級行政區(qū)劃單位。由此可見，在我國，包括新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州另設(shè)的2個中級人民法院外，與行政區(qū)劃相互對應(yīng)的地方法院數(shù)量至少也有3218個，那些不與行政區(qū)劃相對應(yīng)的法院數(shù)量畢竟只占很少的比例。更何況，總體來看，前述不與行政區(qū)劃對應(yīng)的法院也都系由更高一級地方行政區(qū)劃單位的人大所產(chǎn)生，因而其在本質(zhì)上仍是與行政區(qū)劃相對應(yīng)的。

（三）司法區(qū)劃與行政區(qū)劃重疊的影響

既然當前的司法區(qū)劃和行政區(qū)劃基本處于一種高度重疊或一一對應(yīng)的狀態(tài)，無疑就意味著在我國大陸地區(qū)，占法院總數(shù)絕大比例的地方普通法院基本都是按照行政區(qū)劃來設(shè)置的，也就是說，實踐中，各個地方法院幾乎均由其所處行政區(qū)劃單位內(nèi)（行政區(qū)域）的地方人大產(chǎn)生，且其經(jīng)費也由本行政區(qū)劃單位內(nèi)的地方政府負責。一旦國家（中央）利益與地方利益產(chǎn)生沖突，甚或上級行政區(qū)劃單位利益與下級行政區(qū)劃單位利益產(chǎn)生沖突，各地方法院自然也就很難保證不會基于保護本行政區(qū)劃單位利益之需要而產(chǎn)生司法地方化的問題，進而造成國家法律難以得到統(tǒng)一正確實施，審判權(quán)難以得到獨立公正地行使。因為，“對某人的生活有控制權(quán)”就“等于對其意志有控制權(quán)”。對此，也正如蔡定劍等學(xué)者所言，司法地方化之所以會必然產(chǎn)生，原因就在于我國的法院系統(tǒng)是與行政區(qū)劃對應(yīng)設(shè)置的，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，使法院的人事任免和財政供給分別受同級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的控制，并使得其在實質(zhì)性權(quán)力關(guān)系上還受地方黨委的控制。

（四）司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的分離途徑

既然司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的高度重疊會影響到審判權(quán)的獨立公正行使，解決該問題的合理路徑自然是通過相關(guān)改革措施使司法區(qū)劃脫離于行政區(qū)劃，事實上，《決定》也很有可能正是基于此等考慮，才提出要“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”。

從理論上來看，以下三種途徑都能實現(xiàn)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的適當分離：其一，調(diào)整司法區(qū)劃，行政區(qū)劃維持原狀不動；其二，調(diào)整行政區(qū)劃，司法區(qū)劃維持原狀不動；其三，同時調(diào)整司法區(qū)劃和行政區(qū)劃。筆者認為，就區(qū)劃本身的復(fù)雜性和影響度而言，行政區(qū)劃顯然要大于司法區(qū)劃，因此，理性化的改革措施應(yīng)是在行政區(qū)劃保持相對穩(wěn)定（并不是一定不變）的基礎(chǔ)上，對司法區(qū)劃進行相應(yīng)的調(diào)整。對此，有學(xué)者曾指出，“重新劃定司法區(qū)域是必要的”。還有學(xué)者也認為，最徹底的和最妥當?shù)娜コ痉ǖ胤交桨?，就是要通過設(shè)置不同于行政區(qū)劃的司法區(qū)劃，讓法院與行政區(qū)劃完全脫鉤，并重新構(gòu)造單一的或復(fù)合的司法體系。另有學(xué)者認為，在社會主義法律體系已經(jīng)基本形成的背景下，中級法院和基層法院完全可以在管轄地域范圍上，打破與地方行政區(qū)劃的對應(yīng)關(guān)系，并設(shè)立相應(yīng)的獨立司法管轄區(qū)。

三、司法區(qū)劃調(diào)整與跨行政區(qū)劃設(shè)置法院

（一）司法區(qū)劃調(diào)整的方式

司法區(qū)劃調(diào)整，亦稱司法區(qū)劃變更，其實是指司法區(qū)劃要素的調(diào)整，因為司法區(qū)劃本身只是一種過程或現(xiàn)象，故而并不存在調(diào)整的問題，其只會隨著司法區(qū)劃要素的調(diào)整而發(fā)生相應(yīng)變化。結(jié)合司法區(qū)劃要素的內(nèi)容，司法區(qū)劃調(diào)整的方式主要分為如下三大類：一是司法層級的調(diào)整，即審級的增加或縮小，反映到法院設(shè)置上來看，就是指新設(shè)或撤銷某一層級的法院；二是司法單位的調(diào)整，主要包括法院領(lǐng)導(dǎo)體制的改變、某個法院的新設(shè)或撤銷、法院名稱的變更和法院駐地的遷移等；三是司法區(qū)域的調(diào)整，主要包括因法院轄區(qū)之方位、界線的變化而引起的法院轄區(qū)面積的調(diào)整，以及法院轄區(qū)名稱的調(diào)整等。

可問題是，對于《決定》提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”之目標而言，我們需要采用何種方式的司法區(qū)劃調(diào)整措施，以及《決定》本身是否又已經(jīng)對司法區(qū)劃調(diào)整的方式作出了具體規(guī)定。

對此，筆者認為，我們首先需要對《決定》中的相關(guān)表述加以仔細研究。根據(jù)官方提供的文本，《決定》是在第九部分“推進法治中國建設(shè)”之“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”中對司法管轄體制作出了規(guī)定，其完整的文字表述是，“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！睂Υ耍腥丝赡軙J為，《決定》對“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”的改革措施已經(jīng)作出了規(guī)定，即只能是“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”。對此，筆者認為這種觀點是有問題的，理由如下：第一，從兩者間的關(guān)系來看，“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”和“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”是相互并列的關(guān)系，而非手段和目的的關(guān)系。因為其在實質(zhì)上都是“改革司法管理體制”的子內(nèi)容，且都是為了“保證國家法律統(tǒng)一正確實施”和“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”。第二，從語言習(xí)慣上來看，如果說“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”的目的是為了“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”的話，那么后者中的“探索”二字就沒有必要存在，而應(yīng)直接表述成“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”。當然，也許有觀點可能會認為，“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”本身就是一種具有探索性的措施，因為其并不必然能實現(xiàn)“建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”的目標。此種觀點的明顯缺陷是對司法區(qū)劃缺乏起碼的了解，因為“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”是一種對司法單位所采取的非常明確、具體的司法區(qū)劃調(diào)整措施，其必然能實現(xiàn)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的適當分離，而根本不存在探索或不探索的問題。第三，從涉及的改革內(nèi)容來看，這兩者也并不具有手段和目的上的關(guān)聯(lián)性，因為司法管轄主要包括地域管轄和層級管轄等內(nèi)容，并不包括司法單位的人財物管理制度。由此可見，《決定》為了實現(xiàn)“保證國家法律統(tǒng)一正確實施”和“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”之目標，提出了兩種司法區(qū)劃調(diào)整措施：一種是非常明確和具體的，即推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，對此，不存在需要探索的問題，而是必須要去實施；另一種則是并不明確和具體的，即探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，這明顯存在探索的問題，因為《規(guī)定》本身也不清楚到底有哪些具體的司法區(qū)劃調(diào)整措施能夠?qū)崿F(xiàn)“建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”的目的?？偠灾?，“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”只能是指不包括“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”在內(nèi)的其他司法區(qū)劃調(diào)整措施。對此，最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的有關(guān)人士也持相同觀點，例如，其針對《決定》中“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”之具體表述是：“為了確?？缡“讣蜕婕笆〖壚娴陌讣軌虻玫焦龑徖?，進一步優(yōu)化司法資源，人民法院還將總結(jié)海事法院的成功經(jīng)驗，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。如設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院；設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院等專門法院；通過提級管轄、指定管轄，審理部分行政案件、跨行政區(qū)劃的民商事案件或環(huán)境保護案件。同時加大最高人民法院對全國法院的監(jiān)督力度，通過建立巡回審判機制，徹底破除地方保護主義的干擾?！?/p>

另外，考慮到《決定》只是提出要探索建立一種能使司法區(qū)劃與行政區(qū)劃實現(xiàn)適當分離而非徹底分離的司法管轄制度，這就要求我們采取的司法區(qū)劃調(diào)整措施應(yīng)當要有適度性，而不是對現(xiàn)有的司法區(qū)劃進行徹底性的調(diào)整或變更。就當前我國大陸地區(qū)的實際情況而言，完全增設(shè)或減少某一司法層級，都將會耗費或浪費大量的財力，且法院的名稱和駐地其實與司法地方化并無太多實質(zhì)性關(guān)聯(lián)。此外，考慮到保持司法區(qū)劃之相對穩(wěn)定性的需要，筆者不贊同對現(xiàn)行司法區(qū)劃進行全方位或大幅度的調(diào)整，而僅主張不完全按照行政區(qū)劃來重新劃分司法區(qū)域，即跨行政區(qū)劃設(shè)置法院。

（二）跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的方案

就學(xué)界和實務(wù)界所主張的一些司法區(qū)劃調(diào)整方案來看，其也基本都集中在司法區(qū)域的調(diào)整上面，其中，又以主張跨行政區(qū)劃設(shè)置法院為典型。例如，有學(xué)者主張按照各地經(jīng)濟、地理和人文等客觀因素，從方便人民訴訟的角度出發(fā)，通過重新劃分司法區(qū)的方式設(shè)置高級法院和中級法院。有學(xué)者主張不按現(xiàn)有行政區(qū)劃設(shè)置法院，而是按照人口及糾紛的數(shù)量、交通狀況和通訊狀況等重新劃分司法區(qū)劃，重新設(shè)置法院，形成跨省、跨市（縣）的司法體系。還有學(xué)者主張，可以先在全國設(shè)立十個左右的大司法區(qū)，每個區(qū)設(shè)立一個巡回法院，等條件成熟時，再設(shè)立中司法區(qū)和小司法區(qū)。甚至有政協(xié)委員曾于2008年在全國政協(xié)十一屆一次會議上專門提出相關(guān)議案，建議“重新設(shè)置司法區(qū)劃，讓一個基層法院轄幾個縣級行政區(qū)域、一個高級法院轄幾個省級行政區(qū)劃”。

當然，也有部分觀點主張在跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的同時，也應(yīng)對法院的體系或名稱作相應(yīng)調(diào)整。例如，有學(xué)者主張，可以借鑒美國跨州設(shè)置聯(lián)邦上訴法院的經(jīng)驗，在我國組建跨行政區(qū)劃、有單獨司法轄區(qū)的最高法院司法區(qū)分院。還有學(xué)者也主張，可以把我國先分為東北分區(qū)、華北分區(qū)、西北分區(qū)、華東分區(qū)、中南分區(qū)、西南分區(qū)和華南分區(qū)等七大司法區(qū)域，并各設(shè)一個巡回法院；然后再把各省（自治區(qū)、直轄市）不按行政區(qū)劃分為若干個司法區(qū)域，例如，河南省可分為豫東、豫西、豫南、豫北四大司法區(qū)域，并各設(shè)一個上訴法院；最后在每個縣（自治縣、區(qū)）各設(shè)一個初審法院。同時，為了擺脫行政區(qū)劃對司法區(qū)劃的影響和重塑各級法院之間的獨立性與平等性，各級法院的名稱也可以相應(yīng)為：“中華人民共和國終審法院”、“××分區(qū)巡回法院”、“××?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）××區(qū)上訴法院”和“××?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）××縣（自治縣、區(qū)）初審法院”。

（三）跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的可行性

如前所述，盡管已有不少觀點都認可司法區(qū)劃與行政區(qū)劃分離的必要性，并給出了具體方案，但是，仍有一些觀點對司法區(qū)劃調(diào)整的可行性、甚至是必要性持反對的態(tài)度。其中，就反對跨行政區(qū)劃設(shè)置法院而言，以姚莉教授的解釋最為詳細和典型，其主要理由如下：其一，“基層法院原則上不宜跨行政區(qū)劃設(shè)置”，否則將會使得普通公民可能搞不清楚到哪里去訴訟或被迫到較遠的地方去訴訟；其二，既然“基層法院不宜跨行政區(qū)劃設(shè)置，那么，中級法院也不宜跨行政區(qū)劃設(shè)置”；其三，“如果中級法院不能夠跨行政區(qū)劃設(shè)置，那么跨行政區(qū)劃設(shè)置高級法院便幾乎沒有什么必要”，因為地方行政權(quán)對于審判活動的影響其實早在一審過程中就已經(jīng)產(chǎn)生；其四，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院將給刑事訴訟（或許還有行政訴訟）帶來復(fù)雜的管轄難題；其五，“從技術(shù)上說，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院似乎也是不可行的”，否則將會導(dǎo)致現(xiàn)有法院設(shè)施出現(xiàn)閑置的問題；其六，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院，將會與目前我國地方法院向同級人大負責并受其常委會監(jiān)督的制度相沖突；其七，按行政區(qū)劃設(shè)置法院不是產(chǎn)生地方保護主義的最根本原因，故而跨行政區(qū)劃設(shè)置法院盡管是保證法院獨立審判和實現(xiàn)司法公正的好方法，但卻不是唯一途徑。筆者認為，這七個方面的理由存有重復(fù)現(xiàn)象，因為第二和第三個理由都是建立在第一個理由基礎(chǔ)之上的，且第五和第二個方面的內(nèi)容又是相同的。因此，姚莉教授關(guān)于反對跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的理由，其實只有四個方面，即原則上不宜跨行政區(qū)劃設(shè)置基層法院、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院將會給刑事訴訟（或許還有行政訴訟）帶來復(fù)雜的管轄難題、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院將會與現(xiàn)行人大監(jiān)督制度相沖突、按行政區(qū)劃設(shè)置法院不是產(chǎn)生地方保護主義的最根本原因。其中，前兩個原因是基于司法效率的考慮來否定跨行政區(qū)設(shè)置法院的可行性，第三個原因則是基于違反《憲法》的考慮來否定跨行政區(qū)設(shè)置法院的可行性，只有最后一個原因是基于地方保護主義的根本原因來否定跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的應(yīng)當性或必要性。由此可見，對這四個理由進行分析的重點也就隨之集中在跨行政區(qū)劃設(shè)置法院是否有利于提高司法效率、是否符合現(xiàn)行憲政體制和是否能為其他實現(xiàn)司法公正途徑所取代等核心內(nèi)容上面。

第一，針對“基層法院原則上不宜跨行政區(qū)劃設(shè)置”的觀點，首先請注意，此處的“原則上”和“不宜”，不等同于“絕對不能”，言下之意其實是“最好不要跨行政區(qū)劃設(shè)置基層法院”，但是這也就恰恰意味著“跨行政區(qū)劃設(shè)置基層法院并不是不可以的”。至于跨行政區(qū)劃設(shè)置基層法院將會使普通公民“可能搞不清楚到哪里去訴訟”，對此，筆者認為，這里的“可能搞不清楚”并不等于“一定搞不清楚”，更何況，“一時搞不清楚”也并不等于“永遠搞不清楚”。再者，在現(xiàn)行按行政區(qū)劃設(shè)置基層法院的情況下，普通公民就一定能搞清楚應(yīng)當?shù)侥睦锶ピV訟嗎？另外，即使普通公民真的不清楚到哪里去訴訟，我們也無需過分擔心，因為隨著信息渠道的日益增多，民眾完全能夠通過眾多途徑獲知該到哪個法院提起訴訟。最后，跨行政區(qū)劃設(shè)置基層法院真的會使當事人被迫到較遠的地方去訴訟嗎？這個問題其實并不是一個真正意義上的問題，因為不論法院是否跨行政區(qū)劃設(shè)置，都會存在這個問題，即對有些人來說是遠了，但對有些人來說則肯定是近了，而根本不可能對所有人來說都是遠的或都是近的，除非法院為每個當事人都提供上門進行審判的機會。可以預(yù)見的是，如果能對司法區(qū)劃進行科學(xué)的調(diào)整，讓每個人與法院的直徑距離都控制在一定的限度內(nèi)，還會在整體上有助于提高司法效率。

第二，針對“跨行政區(qū)劃設(shè)置法院將給刑事訴訟（或許還有行政訴訟）帶來復(fù)雜的管轄問題”之觀點，也請注意，盡管這里的“或許還有行政訴訟”不僅沒有被明確化，而且也沒有給出詳細的理由，事實上，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院并不會給行政訴訟帶來復(fù)雜的管轄問題，因為法院的地域管轄權(quán)不僅是被動的，而且完全是由法律規(guī)定的，即對于法院來說，只要有法律明文規(guī)定，其地域管轄權(quán)就不會引起歧義。例如，對于某個具體地點來說，只要法律明文規(guī)定其位于某個法院的管轄區(qū)域內(nèi)，那么該法院就對該地的行政訴訟案件擁有管轄權(quán)。另外，就刑事訴訟中的公訴案件而言，其偵查管轄權(quán)和公訴管轄權(quán)均不同于審判管轄權(quán)，也就是說，如同前述的行政訴訟程序地域管轄權(quán)一樣，只要法律明確規(guī)定某地位于某個法院的地域管轄權(quán)內(nèi)，那么該法院就對該地的公訴案件擁有審判管轄權(quán)。由此可見，“跨行政區(qū)劃設(shè)置法院將給刑事訴訟（或許還有行政訴訟）帶來復(fù)雜的管轄問題”其實也是一個根本不存在的假想敵。

第三，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院將會與目前我國憲法所確立的地方法院向同級人大負責并接受其監(jiān)督的原則和制度相沖突。在評價該理由之前，先來看一下我國《憲法》中有關(guān)該制度的兩個具體條文：一是第104條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項；監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作?！绷硪皇堑?28條規(guī)定，“……地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責?！倍鶕?jù)這兩個條文，我們只能得出縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督本級法院的工作和地方各級法院對產(chǎn)生它的人大負責這兩個方面的信息，卻無法得出如下信息：各個地方人大一定要產(chǎn)生法院、只能產(chǎn)生一個法院或只能產(chǎn)生一個級別的法院，以及地方各級法院一定要由同級人大產(chǎn)生。原因是：一方面，從《憲法》第104條的規(guī)定來看，我們無法得出這里的“本級”究竟是什么意思？事實上，《憲法》的其他前后文也沒有就此給出進一步解釋。不過，就理論上來看，該“本級”在實質(zhì)上應(yīng)是指與行政區(qū)劃層級相對應(yīng)的司法區(qū)劃層級，因為只有司法區(qū)劃層級才是描述法院層級的概念。對此，《人民法院組織法》第18、23、26條予以了驗證，即縣（市、自治縣、市轄區(qū)）級對應(yīng)基層、地（地區(qū)、市、自治州）級對應(yīng)中級、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對應(yīng)高級。另外，根據(jù)《憲法》第104條最開始的一段內(nèi)容，即“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”，可以推知，就縣級以上各個地方人大常委會而言，其監(jiān)督的本級法院必須位于本行政區(qū)域內(nèi)。這樣一來，僅從該《憲法》條文自身來看，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)監(jiān)督本級人民法院的工作，只是指：各個縣級人大有權(quán)且只能監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)基層人民法院的工作，各個地級人大有權(quán)且只能監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)中級人民法院的工作，各個省級人大有權(quán)且只能監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)高級人民法院的工作。而根據(jù)這個結(jié)論，可以進一步推知：對于縣級以上某個行政區(qū)劃單位而言，其行政區(qū)域內(nèi)只是有可能、而不是必然會存在與該行政區(qū)劃層級相對應(yīng)的法院，如果存在該種法院的話，那么其數(shù)量也有可能是兩個或兩個以上。另一方面，從《憲法》第128條的規(guī)定來看，其僅是提及地方各級人民法院必須由國家權(quán)力機關(guān)（而不是行政機關(guān)）負責產(chǎn)生，卻并沒有進一步規(guī)定地方各級人民法院是由位于哪一行政區(qū)劃層級內(nèi)的人大來負責產(chǎn)生，以及負責產(chǎn)生的標志是什么？也許有人會認為，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條和《人民法院組織法》第35條的相關(guān)規(guī)定，除了在省內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的和在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院外，其他各級地方人民法院只能由其駐地所位于行政區(qū)域境內(nèi)的、且與該法院司法區(qū)劃層級保持一致的人大負責產(chǎn)生，且負責產(chǎn)生的標志是看法院的院長由誰選舉，以及法院向誰作工作報告。對此，筆者可以提出如下反問：三亞市城郊人民法院、漢江中級人民法院，以及其他諸多開發(fā)區(qū)人民法院等法院并不存在相應(yīng)的行政區(qū)劃單位（自然也就不存在相對應(yīng)之行政區(qū)劃單位內(nèi)的人大），那么它們又是怎么產(chǎn)生的呢？事實上，它們均是由其所處之比其司法區(qū)劃層級高一級的行政區(qū)劃層級之行政區(qū)劃單位內(nèi)的人大負責產(chǎn)生。如此一來，自然也可以得出這樣的結(jié)論，即各級地方人大（不包括縣級，因為低行政區(qū)劃層級的人大產(chǎn)生高司法區(qū)劃層級的法院不太符合常理）可以產(chǎn)生多個司法區(qū)劃層級的法院，甚至就某個司法區(qū)劃層級而言，也可以產(chǎn)生多個法院，而這也就反證了地方法院不一定非得由所謂的本級人大產(chǎn)生。例如，以江蘇省為例，目前該省共轄南京市等13個地級市，每個地級市的人大均產(chǎn)生一個中級人民法院?，F(xiàn)在，假如在該省內(nèi)只設(shè)立4個中級法院，且這些中級法院均由江蘇省人大產(chǎn)生，那么此舉也絲毫不違背《憲法》的前述規(guī)定。更何況，就《憲法》第30條第1款規(guī)定來看，地級行政區(qū)劃層級的設(shè)置本身就是違憲的，進而說明地級人大的存在也就是違憲的，那么由地市級人大產(chǎn)生法院自然就更是違憲的，而這也就充分證明了跨行政區(qū)劃設(shè)置法院其實并不必然會與我國憲法所規(guī)定的人大監(jiān)督制度相沖突。

第四，對于“產(chǎn)生地方保護主義的最根本原因是司法權(quán)與行政權(quán)的混同，而非按行政區(qū)劃設(shè)置法院”這個觀點，筆者認為這里存在著一個明顯的邏輯性錯誤或陷阱，也就是說，盡管可以說前者是產(chǎn)生地方保護主義最根本原因，但卻并不意味著后者是產(chǎn)生地方保護主義的一般原因，因為后者又是導(dǎo)致前者的原因之一，即這兩者并不處于同一位階上。事實上，如果說前者是產(chǎn)生地方保護主義的最根本原因，那么地方政府官員的畸形政績觀等因素才是產(chǎn)生地方保護主義的一般原因?？偠灾?，相對于法院的地方保護主義來說，前者屬于直接原因，而后者則屬于間接原因，這兩者之間不是“最根本”和“非最根本”的關(guān)系。由此可見，要想解決司法地方化問題，最終難免要從根源上解決完全按行政區(qū)劃來設(shè)置法院的問題。當然，這并不意味著只要允許跨行政區(qū)劃設(shè)置法院，就一定可以徹底解決司法地方化問題，畢竟對現(xiàn)行司法區(qū)劃進行調(diào)整是一個涉及憲法體制、憲法實踐和憲法理念等全方位的綜合性問題。不過，這也并不是說，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院就可以為其他實現(xiàn)審判獨立和司法公正的途徑所取代。更何況，反觀當前世界上主要的大陸法系和英美法系國家，按專門司法區(qū)劃來設(shè)置法院卻已幾乎成為通例；而從國內(nèi)的實踐來看，也有跨行政區(qū)劃設(shè)置海事法院的成功經(jīng)驗，因此，筆者認為在我國大陸地區(qū)構(gòu)建脫離于行政區(qū)劃的司法區(qū)劃并非不具有可行性。

第五，司法區(qū)劃與行政區(qū)劃分離除了可以消解司法地方化的現(xiàn)象外，還將具有如下預(yù)期價值：其一，為構(gòu)建公正、高效和權(quán)威的司法體制的改革之路提供新的思路或突破口，因為事實上的司法體制改革也正因缺少新的動力和路徑而基本處于一種觀望狀態(tài)。司法區(qū)劃自身的內(nèi)容，決定了其具有一種綱舉目張的功效，即其對于整個司法體制改革來說，可以起到牽一發(fā)而動全身的作用。其二，通過重新調(diào)整司法區(qū)劃，不僅可以盡最大可能確保法院審判權(quán)能夠獨立公正地行使，而且能夠通過重新構(gòu)建審級體系和重新設(shè)置法院的名稱等方式來滌蕩長期以來形成的司法行政化的氣息。其三，通過重新調(diào)整司法區(qū)劃，不僅可以極大地避免因行政區(qū)劃自身問題所連帶司法區(qū)劃出現(xiàn)的諸多弊端，還有利于民眾能夠更加便利地行使自己的裁判請求權(quán)，從而提高司法效率，因為我國的行政區(qū)劃形狀實在是太不規(guī)則了?？偠灾?，通過重新調(diào)整司法區(qū)劃，實現(xiàn)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的分離，將極大有利于消解司法地方化和司法行政區(qū)劃等現(xiàn)象，以最終能實現(xiàn)審判獨立，并對提高司法效率也有極大幫助，這將為進一步提升司法公信力、保證社會的和諧穩(wěn)定和加快社會主義法治國家的建設(shè)進程，提供足夠的支持。

綜上所述，通過跨行政區(qū)劃設(shè)置法院這種典型的司法區(qū)劃調(diào)整方式不僅是可行的，而且是較為務(wù)實的一種司法改革途徑，尤其是我們不應(yīng)錯過當前的絕佳天時——國家正在積極推動的“省直管縣（市）”之行政區(qū)劃體制改革。當然，至于更為具體的司法區(qū)劃調(diào)整方案，則需要認真的研究和論證。