蘇號朋　凌學東

摘 要：法國消費爭議非訟解決從普遍管轄向專業(yè)管轄、國家主導向企業(yè)自治并行發(fā)展。調解機構或獨立設置，或附設于國家機關、公用事業(yè)單位、企業(yè)及行業(yè)組織，其獨立、公正、便捷，有法令、章程、協(xié)定等保障，在實踐中發(fā)揮著化解消費爭議的功能。我國可通過法律授權并規(guī)定調解規(guī)則，依托既有行業(yè)組織設立或單獨創(chuàng)設專業(yè)調解委員會，強化消費者協(xié)會調解職能，鼓勵經(jīng)營者建立消費者保護部門，完善消費爭議非訟解決機制。

關鍵詞： 法國 消費爭議 非訟解決 調解機制

中圖分類號：DF529 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2014）03-0071-06

民事實體權利的爭議解決方式包括訴訟程序與非訴訟程序，通過后者解決糾紛謂之ADR（Alternative Dispute Resolution），包括仲裁、調解、和解等。盡管它們由于天生的規(guī)范性、權威性缺陷以及可能給訴權和司法權帶來的侵害，一直備受爭議，但其實現(xiàn)民事實體權利多元化救濟、防止濫訟和降低司法成本、彌補訴訟制度不足的功能受到各國青睞，這些優(yōu)勢在保護弱勢、分散、通常發(fā)生小額爭議的消費者方面更為凸顯。本文擬評介法國在消費者保護領域的非訟解決機制，包括常規(guī)路徑、普遍管轄與專業(yè)管轄的國家機構、企業(yè)組織相關機構等，為完善我國相應制度提供借鑒。

一、法國消費爭議解決的常規(guī)路徑

根據(jù)法國競爭、消費與反欺詐總局（DGCCRF）的建議，消費者解決爭議的常規(guī)路徑如下：一是查詢競爭與消費實用手冊，以便獲知消費者的權利；二是找到一種友好解決方式，消費者協(xié)會或其他組織也能提供幫助；三是尋求調解或調停，通過第三方、調解人、司法調解者等解決糾紛，避免起訴；四是向DGCCRF申訴，通過郵件尋求信息或陳述爭議；五是司法行動，向法院起訴，由其裁決爭議中的法益與不利，可能有緊急審理、支付令、簡易程序、強制履行等多種途徑；六是對于與外國經(jīng)營者發(fā)生的爭議，聯(lián)系歐洲消費者中心。①

上述路徑包含了訴訟與爭議解決替代方式，盡管后者并非前置，在實踐中還是經(jīng)常被優(yōu)先使用。無論何種程序，都需要消費者搜集信息、獲知權利及其維護方式，特別是爭議解決方式。消費者可求助于某一消費者組織，也可求助于法律專業(yè)人士、法律裁判所（MJD）或裁判分所（AJ）。MJD的任務包括：以適當方式對日常輕罪（刑事調解、刑罰跟蹤等）進行抗辯，通過采取一些友好解決方式（司法調解等）對民事秩序爭議（相鄰關系問題、家庭糾紛等）作出響應，允許接待、幫助和通知公眾及受害人。MJD由司法機關的領導（庭長、國家檢察官）、法官、書記員、社會工作者、教育者、司法調解者、鑒定人、援助受害人組織或其他組織（特別在消費與住房方面）的代表、律師組成，他們免費提供法律咨詢；最初在一些所謂的“敏感”城市區(qū)域創(chuàng)立，認識到有廣泛需求后，MJD就被大范圍設置了。②

二、法國對消費爭議非訟解決實行普遍管轄的國家機構

法國設有多個對消費爭議享有普遍管轄權的國家機構，它們有權管轄相同爭議，不存在避免管轄權競合的分攤方法。在一定程度上，消費爭議非訟解決努力的分散性弱化了行動效果。③

1BP5000（郵箱 5000）。該機構由政府消費秘書于1977年設置，在大約15個省陸續(xù)存在，④對競爭、消費與反欺詐省局負責。其早期展現(xiàn)了雙重價值，負責其秘書處的競爭、消費與反欺詐省局得以掌握大量消費爭議，對該領域的刑事違法行為迅速發(fā)出警示，向消費者協(xié)會寄發(fā)郵件的消費者個體也能受益于行政管理的品質保障。不過從實踐看，寄往BP 5000的信函正持續(xù)減少，1977年有4萬多份來件由其調解人處理，而在1988年僅有11835份，其在各省的機構也呈萎縮之勢。

2消費爭議解決委員會（CRLC）。在地方行政機關支持下，CRLC可在省和大區(qū)層面設置，它創(chuàng)設于大約十個試點省，目前尚存三個。CRLC的任務是鼓勵友好解決消費者與經(jīng)營者之間的爭議，由一名主席、一名任副職的消費者代表、一名經(jīng)營者代表組成。報告者（通常是消費者協(xié)會或經(jīng)營者組織的成員）告知和提出一些訴求，建議必要時協(xié)商解決。CRLC擁有一項輔助職能：如果涉案爭議能提交給一個專業(yè)解決機構，則必須由該機構處理，并告知申訴人。CRLC的介入是免費和柔性的：消費者協(xié)會與經(jīng)營者組織僅在保潔、汽車維修或手工業(yè)領域達成一些集體協(xié)定，且這些協(xié)定與勞動法上的不同，無任何強制力；在簽署協(xié)定的組織所代表的經(jīng)營者看來，沒什么義務可承擔，或僅僅產(chǎn)生委托之道義義務。CRLC的實踐并不算成功，主要問題在于參與主體不能真正致力于此類協(xié)商，在國家或地方層面達成的集體協(xié)定數(shù)量很少就是明證，而CRLC的成功尤其依賴于協(xié)商政策的發(fā)展。⑤

3司法調解者。其任務是在個人之間（如相鄰糾紛）或個人與經(jīng)營者之間，使所有糾紛（不僅是消費糾紛）的友好解決更加容易。他們由1978年3月20日的政令授權，附屬于法庭，根據(jù)法官提議或總檢察官意見，由上訴法院的院長任命。他們的推薦要確保獨立與中立。原則上，每個法庭都有一名司法調解者。在爭議雙方同意時，可創(chuàng)建一份由相關各方與司法調解者簽署的筆錄。當調解產(chǎn)生棄權效力時，作筆錄是強制的。如果爭議雙方要求，調解筆錄可由司法調解者呈交審判法官，以便賦予調解協(xié)議強制執(zhí)行力。如果雙方認可，法官可在司法程序中引入司法調解者，但調解會遲延司法程序。

4國家調解人。1973年1月設立，根據(jù)部長理事會的政令任命，任期6年，不得連任。當公民與國家行政機關、地方行政機關、公共機構，以及所有其他被賦予公共服務職能的組織（社會治安組織、工商就業(yè)協(xié)會）發(fā)生糾紛時，國家調解人的功能是向公民提供幫助。1986年后，國家調解人的權力下放，在每個省都設立代表。其代表要確保在每個省會所在地或其他更易接觸的組織，如法律裁判所、公共服務站、社區(qū)中心等，保持其長久存在。訴求若未能被省代表處理，可能由國民議會議員或參議員的代表轉交給國家調解人本人。⑥

51993年1月4日第93—2號法律正式認可了刑事調解，1999年6月23日第99—515號法律對其進行了重述，并將其納入到追訴的替代措施中?！缎淌鲁绦蚍ǖ洹返?1—1條規(guī)定，“如一措施有可能確保彌補受害人遭受的損失，終結不法行為產(chǎn)生的問題或有助于對責任主體重新分類，在對公訴作出裁判之前，征得各方同意后，檢察官可在責任主體與受害人之間直接或委托進行調解?！闭{解一旦成功，將不再追訴，案件另行分類。刑事調解已被證明特別適用于處理非常輕微的犯罪。⑦該程序在司法實踐中取得的成功無可否認，1999年6月23日法律改革將刑事調解引入到經(jīng)營者違反消費刑事法律的不法行為處理之中。

需說明的是，BP 5000與CRLC受政府管理，并不能真正自主協(xié)調消費者與經(jīng)營者代表；他們沒有任何裁判權力，不具有切實處理爭議所需的權威；其功能是作為消費爭議非訟解決的特惠途徑，填補其空隙。司法調解者等調解人的舉措也難以完全適應解決消費爭議的挑戰(zhàn)。

三、法國對消費爭議非訟解決實行專業(yè)管轄的國家機構

為彌補普遍管轄機構的不足，大量專業(yè)管轄機構將消費爭議進行了細分，⑧專門用于推進各領域消費爭議的非訟解決。他們未必直接歸屬公共權力機構，但都有政府背景或從屬于公用事業(yè)單位，獲得公權力支持。

1省居所協(xié)調委員會（CDC）。該機構由出租人組織與承租人組織的代表組成。它管轄私有區(qū)域與房租相關的爭議，還負責管轄群居區(qū)域（低租金住房、受個人住房補貼的住所）和私有區(qū)域與房屋費用、維修、狀態(tài)及押金保管相關的爭議。CDC致力于協(xié)調承租人與業(yè)主，免費處理訴求，自收到訴求之日起兩個月內提供意見并建議解決方案。如達不成友好協(xié)議，雙方之任何一方均可向初審法庭或同級法庭起訴。

2個人過度負債委員會（CSP）。該機構根據(jù)1989年12月31日第89—1010號關于預防和解決個人及家庭過度負債困難的法律創(chuàng)立。各省至少有一個，⑨設在法國銀行住所地內。個人過度負債委員會負責制定債務人狀況振興議定方案，讓利害關系人友好接受。如果振興議定方案失敗，應債務人請求，它可推薦一些措施，如償債延期、先對本金的付款記賬等。如果債務人或任一債權人未向執(zhí)行法官提交爭議，這些推薦措施將被賦予強制執(zhí)行力。⑩但當債務人處于無可挽救的危害境地、明顯不能實施上述措施時，他可申請啟動個人振興程序，是否啟動屬于執(zhí)行法官的權限。

3銀行調解人。其于2001年12月根據(jù)“穆塞夫法” 設立。該法吸納了一些大銀行先前提出的倡議，所有信貸機構都必須指定一名或若干名調解人。該義務涉及到法國銀行、郵政的金融部門、存款及寄存金管理機構等信貸機構，處理客戶與信貸機構的爭議，以達成賬戶協(xié)定，既涉及開戶、銷戶、賬戶使用等內容，又涉及支票、銀行卡等支付方式的服務。調解還涉及禁止有獎銷售與搭售的爭議。不過，銀行機構可在法律之外，依據(jù)其調解章程，擴展調解人的介入領域。調解人可以是銀行自己的人，也可以是銀行業(yè)的公共調解人，即法國銀行聯(lián)合會（FBF）的調解人。調解人必須遵守一些職業(yè)道德規(guī)則，尤其是保持中立與獨立。通常，調解人在收到申請后兩個月內發(fā)出勸告。

4金融組織協(xié)會的調解人。金融組織協(xié)會（ASF）匯集了專業(yè)從事個人借貸業(yè)務的金融公司及主要銀行，其調解人于1995年設立，后納入穆塞夫法的框架之下。ASF的調解人有權審理與消費借貸合同或個人為其自身需要簽訂的不動產(chǎn)借貸合同相關的爭議。

5金融市場管理局的調解人。1997年后，證券交易所經(jīng)營委員會變?yōu)榻鹑谑袌龉芾砭郑ˋMF），提供免費、秘密、非強制的調解服務。2001年起，調解服務回應特定儲戶的問題，這些儲戶調查其投資的或其交易指令被執(zhí)行的上市公司所提供的信息。調解人管轄業(yè)余投資者與金融經(jīng)紀人、發(fā)行人、投資服務提供者（證券經(jīng)紀人、西卡夫證券投資基金、證券共同投資機構等）之間的所有個人性質的爭議。他也介入與咨詢、背書簽訂、票據(jù)管理憑證相關的爭議，但不管轄交易所稅收、人壽保險、銀行管理（透支利息、貸款等），也不判斷投資機會或經(jīng)紀人選擇。

6保險業(yè)的調解。法國兩大保險組織體系均擁有其調解人，即法國保險公司聯(lián)合會（FFSA）的調解人、保險互助企業(yè)團體（Gema）的調解人。此外，在兩個體系內部，一些公司還設置了自己的調解部門。為使消費者能知道向誰求助，保險合同中必須載明“審查異議的限制性規(guī)定……如有必要，包括對該審查提出裁決申請，且不影響其提起訴訟”（參見《保險法典》立法部分第112—2條）。若信息缺失或有疑惑，投保人可聯(lián)系保險調解組織，它會將申請轉至有管轄權的調解人。

在公共權力機構及一些大企業(yè)倡導下，調解和協(xié)調在以下公用事業(yè)領域取得了發(fā)展。 在郵政領域，兩類調解人有管轄權：綜合郵政部門調解人及郵政社團調解人。兩類郵政調解人之間已達成協(xié)定，當綜合郵政部門調解人收到的申請不在其管轄范圍內而屬于郵政社團調解人管轄范圍時，前者應將申請轉給后者，并通知申請人。綜合郵政部門調解人根據(jù)2001年12月28日第2001—1335號法令設立，其獨立性由依法作出的任命保證。在實踐中，進入調解人行動范圍的絕大部分屬于普通信件與包裹、掛號信件與包裹，以及聲明價值的郵遞。郵政社團于1995年在與消費者組織的協(xié)定框架內，啟動了調解人功能，這一協(xié)定于2005年被復審。調解人由企業(yè)任命，管轄因提供產(chǎn)品或實施服務而引發(fā)的爭議，特別是與金融服務相關的爭議。他還被指定為穆塞夫法框架下的調解人。調解人在兩個月期限內提供有勸告價值的意見。

7運輸領域有兩類調解人。1.法國國家鐵路公司（SNCF）的調解人。該調解人于1994年由企業(yè)設置，其對用戶與SNCF或其子公司發(fā)生的所有爭議有管轄權，這些爭議涉及旅行或鐵路旅行附加服務，如行李運輸、臥輔安排、車票分發(fā)等。調解人在兩個月期限內給出意見。申請應由有協(xié)定的全國消費者協(xié)會的中間人、協(xié)定簽署人、國家調解人或其各省代表向調解人提出，而非由用戶直接提出。2.巴黎獨立運輸公司（RATP）的調解人。1990年，根據(jù)與消費者及用戶組織簽訂的協(xié)定，RATP設置了調解人功能。調解人對駕駛中確認違法行為相關的所有爭議擁有管轄權，適用客運公共服務保安法及費率條例。對于RATP體系內的突發(fā)事故或襲擊，調解人無管轄權。簽署協(xié)定的協(xié)會中間人、國家調解人或其省代表均可向調解人提出申請。若對違法行為作有筆錄，由調解人介入的申請須在制作筆錄之日起兩個月內送達。調解申請中止違法行為的處理程序。

8在能源領域，法國電力（EDF）與法國燃氣（GDF）均設置了調解人，以處理因發(fā)票金額（錯開發(fā)票、計量器卡殼等）、能源供給質量、服務記錄問題等產(chǎn)生的糾紛。他們直接受企業(yè)董事長領導。在窮盡了內部救濟渠道后，調解申請可經(jīng)郵件或在線填表直接提交。調解人在收到郵件后兩個月期限內發(fā)表意見，但對雙方無強制力。

9固定或移動電話領域有兩類調解人。1.電信調解協(xié)會（Amet）的調解人。Amet涉及法國電信、Orange電信公司、法國電話公司、布伊格電信、第二電信（Tele2）、新電信、Cegetel電信公司。根據(jù)DGCCRF的意見，調解人任期三年。Amet的調解人有權管轄客戶與前述運營商之間的電話業(yè)務商業(yè)糾紛。調解人最長在三個月期限內告知其意見，各方自行決定是否采納該意見。2.電信郵政管理局（Arcep）的調解。Arcep的消費者保護部門建議調解消費者與運營商的爭議。消費者可通過郵件向Arcep提出申請，Arcep將申請轉至相關企業(yè)。

10互聯(lián)網(wǎng)領域有兩類調解人。一是Arcep的調解人，他們可介入消費者與互聯(lián)網(wǎng)接入商發(fā)生的爭議。二是互聯(lián)網(wǎng)權利論壇的調解處?；ヂ?lián)網(wǎng)權利論壇對網(wǎng)絡相關爭議設置了一個總體調解體系，即“網(wǎng)絡調解人”。特別是與互聯(lián)網(wǎng)接入商或電子商務網(wǎng)址相關的爭議，可向其申請調解。需說明的是，他不管轄妨礙互聯(lián)網(wǎng)登錄的技術問題（如信息設備的不當安裝）及多位網(wǎng)民針對同一個人或相同、相似事件的申請（如集體追索）。調解人的目標是重建各方對話，盡可能提出解決意見，各方可自由接受或拒絕。調解處置是獨立和免費的，自啟動調解程序之日起，調解期限原則上不超過三個月。

11在直銷領域，直銷聯(lián)合委員會由直銷聯(lián)盟（FVD）創(chuàng)立。該聯(lián)盟匯聚了上門推銷或集中銷售的產(chǎn)品銷售、服務企業(yè)。直銷聯(lián)合委員會由一個“中立”人主持，由兩名直銷企業(yè)代表及兩名全國消費者組織的代表組成，處理消費者與直銷企業(yè)在簽訂、履行合同過程中出現(xiàn)的申訴，最長在兩個月期限內發(fā)表意見并建議友好解決方式。消費者可通過簡單信函或借助于FVD網(wǎng)站的表格免費向其提出申請。

不過，法國有學者認為，通過普遍管轄或專業(yè)管轄的國家機構發(fā)展消費爭議非訟解決的意圖受到經(jīng)營者意圖的競爭，后者的廣度不斷拓展，使人確信經(jīng)營者才是發(fā)展消費爭議非訟解決真正的主導者。

四、法國企業(yè)及行業(yè)組織解決消費爭議的機構

根據(jù)1991年9月6日的競爭、消費與反欺詐官方公報的建議，“如果條款旨在或產(chǎn)生以下效果，將被認定為濫用權利：取消、減少或阻礙非經(jīng)營者或消費者的訴訟行動或救濟渠道，免于訴諸法庭的自愿性程序不在此限?！痹摻ㄗh是為保護消費者自由進入處于規(guī)則等級制度頂端的司法程序。不過，這并未減弱經(jīng)營者長期以來對消費爭議非訟解決的興趣，企業(yè)調解人和協(xié)調機構紛紛組建并運行，它們是消費爭議非訟解決的真正“私權體系（système privé）”，顯示出經(jīng)濟私權組織的管理能力。由于缺乏足夠嚴格而長久的程序保障，人們擔心消費者利益在協(xié)商解決的實踐中被排斥。有鑒于此，一方面企業(yè)不斷致力于將爭議非訟解決制度化，另一方面行業(yè)組織也在此領域日益活躍。

大約20個企業(yè)的消費者保護部門負責人公布了他們的經(jīng)驗，創(chuàng)立了消費者服務研究學習團體（GRESC）。企業(yè)的消費者保護部門聽取消費者及其協(xié)會的意見，他們動用各種手段，確保信息透明、準確，普及有關財產(chǎn)與服務的安全條件。在企業(yè)內部，他們也激勵員工，并使決策者感受到消費者的期望。他們處置與客戶的合同和關系。當相關領域已存在調解體系時，向消費者保護部門的申請成為向調解人申請的先決條件。如果問題一直存在，未被企業(yè)解決，可求助于某個工會或一些職業(yè)聯(lián)合會，他們會試圖解決企業(yè)與消費者的爭議，如全國旅行社工會的消費爭議處、遠程銷售企業(yè)聯(lián)合會。

經(jīng)營者非訟解決消費爭議主要屬于企業(yè)事務，其消費者保護部門為適應日益嚴酷的競爭，迫使企業(yè)關心客戶面臨的爭議，正是在此視角他們提供“調解人”服務。消費者保護部門的組織形式多樣化，提供的服務與預期目標存有差距，調解人的使用及救濟途徑還有待發(fā)展。消費者保護部門及其調解人可能缺乏或者說至少不足以保證獨立、公正和能力，雖然假定消費者可簡易、迅速達成協(xié)商結果，事實上卻面臨影響程序良好運行的諸多障礙。

五、法國消費爭議非訟解決機制對我國的啟示

由法國消費爭議非訟解決機制可以看出，多元化與充足性是其消費者權益保護的特征。盡管各種非訟解決方式都有其局限性，個別方式甚至日漸式微，但法國在此領域的實踐已長達半個世紀，其間從普遍管轄向專業(yè)管轄、國家主導向企業(yè)自治并行發(fā)展；調解機構或完全獨立設置，或附設于國家機關、公用事業(yè)單位、企業(yè)及行業(yè)組織，其獨立與公正由法令、章程、協(xié)定等保障；非訟解決方式囊括指引、建議、和解、調解、磋商、調停等。這些非訟解決方式通常不是終局，但基于調解機構的中立地位、專業(yè)水準與可及性，調解程序的快速、便捷，以及建議方案的客觀、公允，實踐中確實發(fā)揮著解決消費爭議的功能，從而將部分爭議屏蔽在訴訟之前。

當法國反思消費爭議非訟解決的柔性與無力時，我國在該領域尚處于初級階段。我國《消費者權益保護法》第六章規(guī)定了調解消費爭議的兩類主體，一是消費者協(xié)會，二是受理消費者申訴的行政部門。各地消費者協(xié)會調解人員僅限其工作人員，力量有限。行政調解隨意性較強，遠不如行政處罰、行政許可、行政強制有力，有效和有章可循。除了前兩類調解主體，人民調解委員會也參與消費爭議調解。2011年起《人民調解法》實施，同年5月司法部下發(fā)了《關于加強行業(yè)性專業(yè)性人民調解委員會建設的意見》。在司法、工商行政部門支持下，各地消費者協(xié)會近年陸續(xù)在內部設立了人民調解委員會，專門調解消費爭議。個別行業(yè)設立了調解消費爭議的組織，如北京市2011年5月成立了醫(yī)療糾紛人民調解委員會，2010年11月依托北京市交通物流業(yè)商會設立了北京市安邦物流業(yè)調解中心。人民調解事業(yè)在消費領域取得了一定發(fā)展，不過問題不容忽視：基層調解組織經(jīng)費無保障，調解人員流動性大，主動性不強，各級司法行政部門對其僅有指導權而難以實施有效管理，消費者協(xié)會內部的調解組織在有些地區(qū)才剛剛起步，分行業(yè)的消費爭議調解組織尚處于探索階段。短期內要在全國范圍及全行業(yè)內建立類似法國那樣完備的消費爭議調解體系是無法想象的，不過受其啟發(fā)，我國可在專業(yè)管轄、普遍管轄、企業(yè)消費者保護三個方面予以發(fā)展。

在消費投訴較多的電信、銷售、旅游、醫(yī)療等服務領域及服裝鞋帽、食品、汽車、家電、裝飾材料等產(chǎn)品領域，不妨由司法行政部門統(tǒng)一代表國家給予支持，通過部門立法授權，依托既有行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會、商會等社會團體設置或者單獨創(chuàng)設專業(yè)調解委員會，吸納主管部門代表、消費者代表、行業(yè)專家、律師等人員，依申請獨立、公正制定調解方案和出具調解協(xié)議，解決消費爭議。專業(yè)調解可依情勢逐步擴大適用行業(yè)范圍并推廣至農(nóng)村，最終覆蓋全國領土和主要行業(yè)類別。條件成熟時，將專業(yè)調解立法補充到《人民調解法》和《消費者權益保護法》中。

在消費爭議非訟解決的普遍管轄方面，不妨利用既有消費者協(xié)會的完備組織體系，內設人民調解委員會，彌補專業(yè)管轄的空白。消費者協(xié)會是維護消費者利益的社會組織，在主持調解中可能偏袒消費者而喪失客觀公正，但也存在為追求調解成功率，利用消費者勢單力薄、容易滿足的心理特點與經(jīng)營者串通，損害消費者利益的風險。法國普遍管轄的調解人直屬于政府或法庭，相比之下，我國消費者協(xié)會要從章程、組織、經(jīng)費、程序、規(guī)則等方面保障調解人的獨立與公正，憑借成功的調解協(xié)議實現(xiàn)案結事了，提高自身威信。為避免管轄權競合，消費者協(xié)會在內部要把投訴處理與人民調解委員會的職能整合好，被動受理與主動調解相結合，橫向上與各專業(yè)調解組織做好管轄分工，縱向上與行政調解、仲裁或訴訟做好程序銜接。 企業(yè)方面為積極應對市場競爭，誠信而遠見的經(jīng)營者應主動設立化解消費爭議的消費者保護部門，快速有效地處理消費投訴，維護良好商譽，并以此為契機不斷改進商品和服務品質。