陳宏衛(wèi)

近日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究”課題組發(fā)布國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表編制與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估報(bào)告。報(bào)告顯示，2012年中央政府與地方政府加總的債務(wù)接近28萬(wàn)億，占當(dāng)年GDP的53%，其中地方政府債務(wù)19.94萬(wàn)億（2013年12月25日人民網(wǎng)）。該報(bào)告的發(fā)布再次把地方政府性債務(wù)問(wèn)題推入大眾視野，引發(fā)人們對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的總體擔(dān)憂。從權(quán)力監(jiān)督制約角度看，地方政府債務(wù)“黑洞”的形成，凸現(xiàn)了人大監(jiān)督的缺位，顯示了人大財(cái)政監(jiān)督制度的不足。

審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)有之義。政府債務(wù)目前雖未列入財(cái)政預(yù)決算范圍，但根據(jù)黨的十八大報(bào)告提出的“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”要求，各級(jí)人大應(yīng)主動(dòng)介入政府債務(wù)監(jiān)督，真正做到“政府怎么花錢(qián)要對(duì)人民有個(gè)交代，要把每一分錢(qián)都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白”。筆者認(rèn)為，人大加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督，可以從以下幾點(diǎn)著手。

一要事前介入。目前，有不少地方政府為規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，也會(huì)在舉債過(guò)程中提請(qǐng)同級(jí)人大及其常委會(huì)進(jìn)行審議。而同級(jí)人大對(duì)該債務(wù)的批準(zhǔn)主要是因?yàn)樯虡I(yè)銀行的需要，它的重要作用僅僅是以制度和公開(kāi)的方式保證了地方政府舉債的合法程序，人大的監(jiān)督作用體現(xiàn)并不明顯。因此，為實(shí)現(xiàn)及時(shí)監(jiān)督的要求和避免對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督虛化，同級(jí)人大及其常委會(huì)要明確政府提交地方政府債務(wù)議案的時(shí)間，保證人大代表及人大工作機(jī)構(gòu)有充足、合理的時(shí)間對(duì)該議案進(jìn)行調(diào)研、審議，切實(shí)保證監(jiān)督工作有效。要明確地方政府債務(wù)議案應(yīng)經(jīng)過(guò)人大或常委會(huì)表決通過(guò)后，才能進(jìn)入具體實(shí)施程序。

二要公開(kāi)透明。當(dāng)前我國(guó)地方政府并不能直接舉債，地方政府債務(wù)主要是通過(guò)地方各融資平臺(tái)完成，因此，地方政府債務(wù)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是不透明。一些地方政府提請(qǐng)人大審議的政府債務(wù)議題也僅僅是涉及債務(wù)規(guī)模、還款期限、還款方式，在資金用途、資金成本、還款資金來(lái)源、預(yù)期產(chǎn)生的效益等細(xì)節(jié)問(wèn)題上往往是含糊其辭。因此，地方人大在審議同級(jí)政府舉債時(shí)，要明確政府提交該議案所包含的內(nèi)容。在條件相對(duì)成熟的時(shí)候，可以引用聽(tīng)證的形式對(duì)該債務(wù)進(jìn)行辯論和聽(tīng)證，充分吸收人大代表和地方債務(wù)中利益相關(guān)人的意見(jiàn)。

三要過(guò)程監(jiān)督。地方政府債務(wù)資金往往資金量比較大，所投向的項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)也比較長(zhǎng)，因此地方人大對(duì)政府債務(wù)資金的監(jiān)督不能一批了之。在地方政府債務(wù)資金運(yùn)行過(guò)程中，地方人大及其常委會(huì)可以綜合運(yùn)用聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、視察、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等方式進(jìn)行監(jiān)督，時(shí)刻關(guān)注資金安全。

四要績(jī)效評(píng)價(jià)。人大應(yīng)積極推動(dòng)政府建立起政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。目前，公共預(yù)算資金已開(kāi)始逐步建立起績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，政府債務(wù)性資金雖未列為預(yù)算項(xiàng)目，但其最終由地方政府進(jìn)行承擔(dān)，因此也需要對(duì)債務(wù)性資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)地方債務(wù)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，不但可以評(píng)價(jià)該筆資金的使用效果，還有利于培養(yǎng)政府及部門(mén)的效率意識(shí)、效益意識(shí)，可以促進(jìn)資金管理水平的提高。