孟慶輝

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確指出要“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”?！稕Q定》對(duì)新形勢(shì)下人民代表大會(huì)制度的改革創(chuàng)新提供了科學(xué)指南，作出了總體部署，提出了新的要求。但是，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，對(duì)這一制度的改革創(chuàng)新步子要穩(wěn)，要有序推進(jìn)，更要合理區(qū)分頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河的邊界。尤其是對(duì)于地方人大來(lái)說(shuō)，探索人大工作創(chuàng)新更要注意認(rèn)清“楚河漢界”，“該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑”。

頂層設(shè)計(jì)：系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

“頂層設(shè)計(jì)”是一個(gè)系統(tǒng)學(xué)概念，后來(lái)逐步被寫(xiě)入國(guó)家發(fā)展的規(guī)劃當(dāng)中。按照字面意義理解，“頂層設(shè)計(jì)”還可解釋為“高層設(shè)計(jì)、上層設(shè)計(jì)”等，核心之意就是強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)主體的權(quán)威性和統(tǒng)一性，設(shè)計(jì)客體的整體性和宏觀(guān)性。十八屆三中全會(huì)一方面對(duì)全面深化改革作出了全面部署，但是也強(qiáng)調(diào)要注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。而要保證這“三性”，就需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃，這也是成立“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的重要目的。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的具體職責(zé)就是進(jìn)行“改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”。

根據(jù)中央關(guān)于改革總體設(shè)計(jì)的精神，人大制度改革創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)一般應(yīng)該包括這么幾個(gè)方面：一是指導(dǎo)思想和基本理論的創(chuàng)新。即人大工作的指導(dǎo)思想、人大工作的基本理論應(yīng)當(dāng)包括哪些具體方面，在新時(shí)代新時(shí)期應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展等等。二是職權(quán)內(nèi)容的創(chuàng)新。即人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)如何界定，如何規(guī)范行使，全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)如何創(chuàng)新發(fā)展等等。三是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。即人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)行使與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)，如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一等等。如果將人大制度比作一座大廈的話(huà)，這三大方面的內(nèi)容就像大廈的地基、承重梁，決定的是大廈的基本結(jié)構(gòu)，具有根本性、全局性和宏觀(guān)性。在我國(guó)屬于單一制的政治體制下，人大制度的頂層設(shè)計(jì)自然由中央層面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，慎重推行，而這也是地方人大工作創(chuàng)新的“臨界點(diǎn)”。

摸著石頭過(guò)河：微觀(guān)性、局部性、實(shí)踐性

“摸著石頭過(guò)河”，是我國(guó)三十多年來(lái)改革實(shí)踐的最生動(dòng)描述，集中體現(xiàn)了我國(guó)區(qū)別于世界其他國(guó)家改革的獨(dú)特道路。從小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包探索到經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開(kāi)放等地方創(chuàng)新舉措，都是通過(guò)“摸石頭”使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨過(guò)了一條又一條的改革大河。相對(duì)于頂層設(shè)計(jì)的宏觀(guān)系統(tǒng)，“摸著石頭過(guò)河”更多地體現(xiàn)在微觀(guān)層面和實(shí)踐層面。

地方人大的改革創(chuàng)新，主要就是集中在“摸著石頭過(guò)河”領(lǐng)域。但是地方人大工作者又必須清醒地認(rèn)識(shí)到，地方人大要過(guò)改革創(chuàng)新的“河流”，有的石頭摸得到，有的石頭摸不到，“過(guò)河”要順利就要靠“摸得到的石頭”來(lái)支撐。這些“摸得到的石頭”就是指在現(xiàn)有憲法和法律規(guī)定的大框架下，立足于法律賦予人大的現(xiàn)有職權(quán)，立足于本地的實(shí)際，對(duì)人大工作的具體制度、具體機(jī)制進(jìn)行探索創(chuàng)新，使人大履職更加有序規(guī)范，更加富有成效。

辯證統(tǒng)一：頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河的良性互動(dòng)

我們強(qiáng)調(diào)人大制度改革創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)主要的目的是：一方面可以更好地與我國(guó)其他方面的改革相銜接、相配套，保證我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等領(lǐng)域的改革具有協(xié)同性和統(tǒng)一性。這種統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，只有靠中央的層面才能把握得準(zhǔn)，認(rèn)識(shí)得清，推進(jìn)得及時(shí)。另一方面，也可以保證人大制度的改革創(chuàng)新自上而下地統(tǒng)一有序推進(jìn)。從目前來(lái)看，人大工作的具體制度和具體機(jī)制在各地具有不同的地域特點(diǎn)。如果缺乏頂層設(shè)計(jì)，那么各地人大制度與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)程就會(huì)出現(xiàn)不均衡發(fā)展，進(jìn)而影響人大工作的整體性與協(xié)調(diào)性。

地方人大“摸著石頭過(guò)河”的改革創(chuàng)新探索對(duì)于頂層設(shè)計(jì)更具有重要的意義。一是地方探索可以為“頂層設(shè)計(jì)”提供實(shí)踐基礎(chǔ)?！绊攲釉O(shè)計(jì)”的制度來(lái)源，固然有理論的制度化，但是更重要的是實(shí)踐的制度化。地方人大在立法、監(jiān)督、代表、重大事項(xiàng)等工作制度、工作機(jī)制的創(chuàng)新探索，能積累大量豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能提供許多改革創(chuàng)新的新思路新方向。這些是頂層設(shè)計(jì)這座“大廈”所需要的堅(jiān)固“磚瓦”。二是地方探索可以為“頂層設(shè)計(jì)”提供群眾基礎(chǔ)。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。地方人大的積極探索可以充分“接地氣”，廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議，可以探索出人民滿(mǎn)意、人民接受的工作制度來(lái)。這樣的制度才具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，才能為頂層設(shè)計(jì)提供正確的制度“材料”。三是地方探索可以為“頂層設(shè)計(jì)”提供“試錯(cuò)”的機(jī)會(huì)。“頂層設(shè)計(jì)”的制度成果是系統(tǒng)的宏觀(guān)的，同時(shí)一定程度上也是從具體實(shí)踐基礎(chǔ)上抽象出來(lái)的。而制度的生命力在于執(zhí)行，要能植入現(xiàn)實(shí)的土壤。因此，“頂層設(shè)計(jì)”的制度成果要接受得了時(shí)間的檢驗(yàn)和歷史的考驗(yàn)，就必須在地方進(jìn)行深入細(xì)致地實(shí)踐。在實(shí)踐探索中發(fā)現(xiàn)不好的，就應(yīng)及時(shí)修正完善，使制度的推進(jìn)更順利。

總之，人大制度的改革創(chuàng)新只有在頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河的良性互動(dòng)中才能不斷實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)，不斷推動(dòng)人大工作的科學(xué)發(fā)展。地方人大的改革創(chuàng)新也只有認(rèn)清頂層設(shè)計(jì)與基層探索的界限，才能歸好位、探好路。

（作者單位：廣東省珠海市人大常委會(huì)）