劉永學(xué)++戴志華

“郡縣治，天下安?！笨h級政權(quán)是我國國家治理體系中重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，縣級人大作為基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在保證人民當(dāng)家作主、推進(jìn)依法治國中有著獨(dú)特的地位與作用。為了全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，努力推進(jìn)地方人大工作與時(shí)俱進(jìn)，自2013年5月至今，湖南省人大常委會(huì)先后開展了三次專題調(diào)研，組織調(diào)研組到36個(gè)縣市區(qū)走訪調(diào)查，并向全省122個(gè)縣級人大常委會(huì)發(fā)放收回600多份調(diào)查表格，對當(dāng)前縣級人大工作和人大建設(shè)的總體情況、存在的問題與困難進(jìn)行了深入研究。

一、當(dāng)前縣級人大工作的基本估價(jià)

長期以來，湖南省縣級人大及其常委會(huì)在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，為加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)、貫徹依法治國基本方略、推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一是自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保人大工作正確的政治方向

全省縣級人大及其常委會(huì)堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大依法履職的全過程和人大工作的各個(gè)方面，堅(jiān)持重大事項(xiàng)向黨委請示報(bào)告制度。一些地方以黨委名義轉(zhuǎn)發(fā)人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)，一些縣級人大常委會(huì)還提請黨委每屆召開一次人大工作會(huì)議，并下發(fā)加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的專門文件。

二是圍繞黨和國家重大決策部署開展工作，保障和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展

全省縣級人大及其常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國家各項(xiàng)重大決策部署，圍繞本地改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，通過綜合運(yùn)用各種法定監(jiān)督手段，適時(shí)決定重大事項(xiàng)，組織代表活動(dòng)，督辦議案建議等方式，努力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)。如冷水江市采取代表大會(huì)聽取環(huán)保工作報(bào)告，排污大戶向大會(huì)報(bào)告治污情況和年度減排目標(biāo)做法，促進(jìn)了環(huán)保工作的開展。漢壽縣人大常委會(huì)督促政府出臺(tái)財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期監(jiān)督管理暫行辦法，加強(qiáng)對預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的全過程監(jiān)督。一些縣市區(qū)還開展了“司法公正行”活動(dòng)，加強(qiáng)對司法活動(dòng)和執(zhí)法工作的監(jiān)督。

三是積極創(chuàng)新工作方式方法，進(jìn)一步激發(fā)基層人大工作活力

全省縣級人大常委會(huì)在推進(jìn)工作創(chuàng)新、增強(qiáng)工作實(shí)效上進(jìn)行了有益探索。各地出臺(tái)決定或辦法，細(xì)化重大事項(xiàng)決定權(quán)行使。如花垣縣人大規(guī)定，對應(yīng)當(dāng)報(bào)告而未報(bào)告的重大事項(xiàng)，由人大常委會(huì)發(fā)出通知書，“一府兩院”必須及時(shí)報(bào)人大審議。監(jiān)督工作方面，專題詢問、工作評議、審議意見辦理情況表決等監(jiān)督方式得到廣泛運(yùn)用，一些地方還探索運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，人大監(jiān)督的綜合效應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008～2012年，全省縣級人大常委會(huì)組織專題詢問、質(zhì)詢100次，特定問題調(diào)查16次，審議決定撤職案56個(gè)。代表工作方面，全省縣級人大常委會(huì)深入開展“雙聯(lián)”工作，進(jìn)一步加強(qiáng)常委會(huì)與代表、代表與選民的經(jīng)常性聯(lián)系，醴陵市、永興縣在各選區(qū)設(shè)立代表公示牌，公開人大代表的聯(lián)系方式；資興市在各社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立代表聯(lián)系處，當(dāng)面聽取群眾意見。一些地方不斷改進(jìn)代表與選民的聯(lián)系，取得了很好的效果。如漣源市組織代表候選人與選民見面，擴(kuò)大選民對組織推薦人選的了解；婁星區(qū)開展代表向選民述職活動(dòng)，敘浦縣人大代表向選區(qū)公開議案建議，接受選民監(jiān)督。

四是不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)依法履職能力

全省縣級人大高度重視自身建設(shè)，堅(jiān)持開展人大代表、常委會(huì)組成人員和人大機(jī)關(guān)干部履職培訓(xùn)，著力加強(qiáng)制度建設(shè)，常委會(huì)整體履職水平有了新的提高。大多數(shù)縣級人大常委會(huì)建立了組成人員履職臺(tái)賬，一些地方還實(shí)行組成人員向代表報(bào)告年度履職情況，大部分縣市區(qū)堅(jiān)持主任會(huì)議成員聯(lián)系片區(qū)制度，增進(jìn)了常委會(huì)組成人員與基層群眾的廣泛聯(lián)系。一些縣級人大常委會(huì)還添置電子表決系統(tǒng)，提高了會(huì)議審議表決質(zhì)量。

二、縣級人大工作和人大建設(shè)存在的突出困難與問題

調(diào)研中，基層同志普遍反映，當(dāng)前縣級人大工作受體制機(jī)制和履職條件制約，存在諸多困難。

（一）各方面對人大制度和人大工作認(rèn)識(shí)不到位，人大履職行權(quán)面臨許多有形無形的障礙

部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對人大制度認(rèn)識(shí)不高，有的把人大工作等同于部門工作，有的認(rèn)為基層人大工作可有可無，對人大履職行權(quán)支持不夠，對人大工作面臨的困難關(guān)心不夠、解決不夠。一些人大干部、人大代表對人大制度和人大工作的自信不夠，工作積極性不強(qiáng)，履職熱情不高。一些“公知”和小報(bào)小刊忽視我國基本國情，熱衷于宣揚(yáng)西方的憲政民主、三權(quán)分立，模糊了人民群眾對人大制度的認(rèn)識(shí)和了解。

（二）法律保障和制度建設(shè)滯后，各項(xiàng)職權(quán)行使不夠規(guī)范

一是重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使范圍、程序、效力等規(guī)定不具體、操作性不強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大事項(xiàng)往往是黨委決定、政府執(zhí)行，或黨政聯(lián)合行文，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)形同虛設(shè)，而一些需要擔(dān)責(zé)的事，如借貸、拆遷等則提請人大審議決定，把人大當(dāng)“擋箭牌”。二是選舉任免程序不規(guī)范，任前了解不夠，任后監(jiān)督缺失。一些地方規(guī)定，人大委室負(fù)責(zé)人不參加組織部門考察推薦干部；一些地方黨委及組織部門任免干部前不征求人大常委會(huì)黨組意見。有的地方對選舉任命相關(guān)人員要求“高票”“滿票”，人大成了事實(shí)上的“表決機(jī)器”，對選舉任命之后的監(jiān)督更是無從談起。三是監(jiān)督法對審議意見的形成與效力及質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段規(guī)定過于原則，法律“落地”效果不好。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、園區(qū)人大工作的法律規(guī)范和保障缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的工作、街道和園區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能確定等面臨法律空白。

（三）代表產(chǎn)生、履職和約束機(jī)制不健全，代表作用發(fā)揮不夠

縣級人大代表候選人的提名、情況介紹公開不夠，選民對候選人了解不多，投票選舉的熱情不高。代表與選區(qū)選民的經(jīng)常性聯(lián)系不多，選民對代表的履職監(jiān)督基本空置。代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障困難，有的縣安排人大代表每人每年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)僅200元，常委會(huì)組織視察、調(diào)研、旁聽會(huì)議時(shí)只能盡量削減人數(shù)。代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠，部分代表議政能力不足，履職水平不高。人大代表履職評價(jià)、監(jiān)督機(jī)制不健全，部分代表選舉時(shí)表現(xiàn)積極，但當(dāng)選后履職熱情不高，責(zé)任心不強(qiáng)。

（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部隊(duì)伍建設(shè)困難重重，履職保障能力偏弱

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范?？h級人大常委會(huì)設(shè)置多少個(gè)機(jī)構(gòu)、使用什么樣的名稱，沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱五花八門，如有的地方設(shè)信訪辦，有的地方設(shè)群眾工作室；有的地方備案審查放在內(nèi)司委，有的地方放在辦公室；一些地方?jīng)]設(shè)環(huán)資委，相關(guān)工作由財(cái)經(jīng)委承擔(dān)。二是人員編制少。全省縣級人大機(jī)關(guān)共有行政編制2757個(gè)，平均每個(gè)縣市區(qū)22.6個(gè)，50個(gè)縣級人大存在“一人委”。許多地方只能通過借調(diào)、臨聘等方式來保證基本的工作力量。三是常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)在同級黨委缺乏話語權(quán)。常委會(huì)主任沒有進(jìn)入同級黨委班子，只能列席黨委常委會(huì)議，而作為監(jiān)督對象的政府，“一把手”是黨委副書記、兩位副職是常委，人大處于事實(shí)上的“弱勢”，工作權(quán)威性不夠。四是干部成長交流困難。人大機(jī)關(guān)干部普遍年齡偏大、交流出口不暢，干部隊(duì)伍缺乏活力。大部分地方離退休人員與在職干部比例達(dá)到1：1，成了名副其實(shí)的“老干局”。大家反映，人大干部在一個(gè)崗位上一干就是十年二十年，很難有對外交流的機(jī)會(huì)。同時(shí)，組織部門把人大機(jī)關(guān)視同為一個(gè)工作部門，干部培訓(xùn)指標(biāo)少、掛職鍛煉機(jī)會(huì)少，人大干部能力提升慢。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)縣級人大建設(shè)的思考與建議

一是切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，尊重和維護(hù)人大制度的憲法地位

各級黨委應(yīng)把人民代表大會(huì)制度知識(shí)、理論納入中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，納入各級黨校和行政學(xué)院黨政干部培訓(xùn)教育內(nèi)容，不斷增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和人大意識(shí)。將黨委重視人大工作、“一府兩院”自覺接受人大監(jiān)督的情況納入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職考核體系，增強(qiáng)各級各部門重視人大工作、加強(qiáng)人大建設(shè)的自覺性、責(zé)任心。規(guī)范地方各級黨委支持和保證人大依法行權(quán)的工作機(jī)制，如每屆黨委應(yīng)召開一次人大工作會(huì)議，重大決策和重要人事任免應(yīng)事前征求人大意見，縣級人大常委會(huì)主任兼任同級黨委副書記等。

二是加強(qiáng)法律和制度建設(shè)，提高縣級人大工作的規(guī)范化水平

修改地方組織法或指導(dǎo)省級人大常委會(huì)制定相關(guān)制度，細(xì)化工作流程，提升各級人大常委會(huì)審議決定重大事項(xiàng)、開展人事任免的規(guī)范化、制度化水平。修改監(jiān)督法或制定監(jiān)督法實(shí)施辦法，對各項(xiàng)監(jiān)督工作程序進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，完善責(zé)任追究機(jī)制，解決“常用的不管用、管用的不能用”的現(xiàn)狀，并結(jié)合地方人大工作實(shí)際，將審議意見辦理情況表決、工作評議、履職評議、專題詢問納入法律規(guī)定，增強(qiáng)人大監(jiān)督的綜合效力。

三是統(tǒng)籌解決地方人大面臨的現(xiàn)實(shí)困難，提高人大系統(tǒng)整體履職能力

“冰凍三尺非一日之寒”，包括縣級人大在內(nèi)的地方人大，工作中面臨的人、權(quán)、財(cái)困難，是長期以來人大系統(tǒng)忽視基層基礎(chǔ)工作的結(jié)果。建議全國人大常委會(huì)開展專項(xiàng)調(diào)研或地方組織法、監(jiān)督法執(zhí)法檢查，幫助和指導(dǎo)地方人大爭取黨委重視、創(chuàng)新工作機(jī)制，在人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障、干部交流等方面解決幾個(gè)帶共性的問題與困難。

四是加強(qiáng)和改進(jìn)代表工作，激發(fā)人大代表依法履職活力

完善人大代表選舉制度，規(guī)范代表候選人提名推薦和情況介紹工作，加強(qiáng)選舉監(jiān)督，嚴(yán)把代表“入口關(guān)”。加強(qiáng)對人大代表的履職培訓(xùn)，實(shí)行上提一級培訓(xùn)制度，提高代表培訓(xùn)質(zhì)量。完善代表經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算并明確相應(yīng)的增長額度。加強(qiáng)代表履職平臺(tái)建設(shè)，加快網(wǎng)絡(luò)和代表活動(dòng)室建設(shè)，促進(jìn)人大常委會(huì)與人大代表、人大代表與人民群眾的經(jīng)常性聯(lián)系，充分發(fā)揮代表在反映民意、疏導(dǎo)情緒中的橋梁和紐帶作用。改進(jìn)議案建議辦理工作，探索議案建議跨年度辦理制度。完善代表履職評價(jià)制度，公開代表履職情況，健全代表“退出”機(jī)制，強(qiáng)化代表履職責(zé)任。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)研究室）