郭愛紅

選舉委員會是我國縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉中的主持機關，在直接選舉中發(fā)揮重要作用，因此，2010年選舉法修改將“選舉機構”從原來的一條改為專章，對其產(chǎn)生、回避、職責和工作要求都作出具體規(guī)定，體現(xiàn)了選舉機構在我國選舉制度中地位的提升。但學界對其研究卻并不充分，從中國知網(wǎng)以“選舉委員會”為主題詞進行檢索，只有寥寥數(shù)篇[1]。在本文中，筆者將重點闡述選舉委員會組成及產(chǎn)生方面的改革，使選舉委員會能成為公平、公正、公開選舉的主持機關。

一、 研究緣起

（一）“競爭型選舉”的迫切需要

長期以來，我國人大選舉屬于“確認型選舉”，選民只是按照選舉委員會安排的流程被動地參與選舉，對選舉結果尚且不夠關注，對于選舉委員會是否公正地處理各種選舉事務更不在意。但隨著向“競爭型選舉”的轉變，主動站出來參選的“聯(lián)合提名”的候選人及其支持者對選舉委員會的工作密切關注，尤其不滿選舉委員會差別對待“組織提名”候選人和“聯(lián)合提名”候選人，利用選舉法對“討論、協(xié)商”等方式規(guī)定的粗陋排斥“聯(lián)合提名”的候選人，導致絕大部分“聯(lián)合提名”候選人無法成為正式候選人[2]，從而失去當選為人大代表的機會，甚至出現(xiàn)了一些維權事件[3]。從“確認型選舉”向“競爭型選舉”是必然進步，選舉委員會必須向保障選舉競爭的公平、公開和公正性方向轉變。

（二）選舉規(guī)范化的迫切需要

選舉委員會作為縣鄉(xiāng)選舉工作的主持者和組織者，其每一項職責的行使都擁有影響選舉結果的能力。例如：為確保實現(xiàn)“組織意圖”而劃分選區(qū)畸大或畸小和不按人口比例分配代表名額[4]，在候選人介紹過程中，差別對待“組織提名”和“聯(lián)合提名”的候選人，為追求高參選率對委托投票和流動票箱審查不嚴，秘密投票保障措施不足，監(jiān)票人和計票人沒有回避，計票過程不公開透明等等。以上這些不規(guī)范行為都在于選舉委員會沒有將自己定位為人大代表選舉的主持機關，而是不自覺地將自己作為實現(xiàn)選舉“組織意圖”的機構，缺乏獨立性，自然也就沒有中立性而導致的。

（三） 組成及產(chǎn)生中存在的問題

目前，我國選舉委員會組成人員最突出的問題是主要由黨政和社會團體方面的負責人組成，缺乏普通群眾代表的參與，導致選舉委員會的工作受到質疑，降低了選民對整個選舉結果的信任度。其次，選舉委員會成員的任職條件不明確，只是循例將黨委、人大、紀委、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、財政、公安、司法、民政、工會、共青團、婦聯(lián)部門的負責人吸收進來，其是否具備勝任選區(qū)劃分、競爭安排、選舉糾紛等專業(yè)性較強的工作的專業(yè)素質則不得而知。

再次，選舉委員會的產(chǎn)生機關不合理，產(chǎn)生過程不公開透明，缺乏程序的約束?？h鄉(xiāng)兩級選舉委員會由不設區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會常務委員會任命并接受其領導，使得選舉委員會處于二律背反的地位，沒有相對獨立的地位，無法避免人大常委會成員謀求連任而干擾選舉委員會的工作或選舉委員會主動迎合上級的需要而不當行使自由裁量權的情況。人大常委會任命時應遵循的標準，任命前需經(jīng)過哪些選擇程序沒有法律規(guī)定，有些地方立法的規(guī)定也是語焉不詳。如《云南省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉實施細則》第九條規(guī)定：“縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會的組成人員由縣級人大常委會主任會議與有關方面協(xié)商提名，縣級人大常委會任命?！睂x舉委員會組成人員的條件不作出具體規(guī)定，也沒有相應的選舉程序進行約束，使選舉委員會的組成人員的產(chǎn)生體現(xiàn)出隨意性。

二、改革路徑

選舉委員會的工作之所以出現(xiàn)諸多令選民不滿意的現(xiàn)象，不能滿足當前公民政治參與的需要，原因在于組成和產(chǎn)生的不合理，對其進行改革勢在必行。但是，改革應該采用怎樣的路徑卻是必須做好選擇的。

（一） 以民主為價值追求

選舉是公民政治參與的一種最常見的形式。通過選舉這種政治參與的方式，選民能夠更好地介入民主政治生活的進程，更好地行使自己在民主政治中所具有的權利，是實現(xiàn)我國憲法所規(guī)定的“國家的一切權力屬于人民”的起點。因此，選舉必然以實現(xiàn)民主為最重要的價值追求，選舉委員會的工作也必須以保障選民平等自由參與選舉從而實現(xiàn)其民主權利為目的。選舉民主的實現(xiàn)需要從選舉委員會的組成和產(chǎn)生開始，但是，我國選舉委員會的組成人員和產(chǎn)生過程更多的是以效率為價值追求，例如：在組成人員中主要是黨委、人大、政府的相關部門的人員，是因為認為“選舉組織過程中會涉及到諸如選民登記、資格審查、交通、通訊、場所、聯(lián)絡等各種事務，需要有不同的部門加以配合協(xié)作，因此，黨委、人大、政府的一些部門的領導參與進來，能夠有效地調動相關部門的人力和資源，能夠很好地協(xié)調各部門的工作，從而組織好選舉工作”[5]。這樣的組成人員和任命產(chǎn)生的方式固然可以產(chǎn)生高效的運作機構，但如果這一機構從產(chǎn)生時起就被選民認為不能公正地主持選舉，高效也就沒有意義了。因此，選舉委員會的組成應該體現(xiàn)民主的價值追求，廣泛地吸收社會各界人士參加，使社會各階層的人都能從選舉的開始就站在同一起跑線上。

（二） 以程序為改革之路

從人類民主政治發(fā)展的進程看，人類對民主政治的追求經(jīng)歷了一個從追求政治體制、政治主體的公正到政治公正的可操作性的過程，僅僅依靠對民主目標的追求與期盼并不能保證達到預期的目的，還必須有正確的途徑、方法、次序和進程[6]。但是，“中國的傳統(tǒng)法律具有重內容輕形式的傾向……權利是目的，程序是手段，所以程序被看得很輕，沒有獨立的意義，得不到應有的尊重”[7]。這種“重內容輕形式”的傾向以政治的非程序性表現(xiàn)出來，在我國的選舉法中，法律所賦予公民的權利與西方國家相比并不遜色，選舉權的普遍性、平等性都已實現(xiàn)，但程序要件卻一直不夠完備，“正是在這一意義上，對于憲法精神以及權利的實現(xiàn)和保障來說，程序問題確系致命的所在”[8]。在我國選舉委員會的法律規(guī)定中，只規(guī)定采用人大常委會任命的方式產(chǎn)生，但是對于應該經(jīng)過怎樣的選擇程序才能產(chǎn)生任命的人選卻沒有相應的規(guī)定，正是程序的缺乏導致選舉委員會從產(chǎn)生伊始就存在隨意性、不公開的缺陷，使其行為的公正性也受到質疑。因此，筆者認為選舉委員會的完善從程序入手不失為一條可行的路徑，因為程序是事先制定的，不是為了某一個或某些特定事件或個人設定的，按程序行事就會實現(xiàn)最大的公正。

三、 具體建議

黨的十七大報告指出人民依法直接行使民主權利必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進?？h鄉(xiāng)人大代表選舉是我國人民直接行使民主權利最重要的方式，是社會主義民主政治發(fā)展的重要基石。選舉委員會在縣鄉(xiāng)人大代表選舉中發(fā)揮著重要的作用，其地位必須具有獨立性和中立性，從而才能保證選舉的公正性。“如果選舉主持機關是由特定的階級或利益集團所任命或操縱的，那么選舉主持機關的活動必然要為這些階級或利益集團服務，選舉主持機關必然要使選舉向著有利于這些階級或利益集團的方向發(fā)展。”[9]筆者認為，建立具有獨立性和中立性的選舉委員會，必須從選舉委員會的組成和產(chǎn)生程序入手。

（一） 組成人員廣泛的代表性

選舉委員會的職能就是要通過組織選舉將選民的選擇由個別意志上升并統(tǒng)一為社會意志，因此，選舉組織本身就應該具有廣泛的代表性，而不能只是代表某一部分人或少數(shù)人的組織。為確保選舉主持機關廣泛的代表性各國一般均限制了其構成。例如：日本規(guī)定，中央選舉管理委員會的5名成員中不得有3名以上屬同一政黨或政治團體，都道府縣選舉管理委員會和市盯村選舉管理委員會各自的4名成員中不得有2人以上屬同一政黨或政治團體；美國規(guī)定在聯(lián)邦選舉委員會有投票權的6名委員中不得有3名屬同一政黨[10]。

雖然我國無需照搬其他國家的規(guī)定，但我們應該借鑒其合理的理念：廣泛的代表性。對于代表性的認識，筆者認為不能簡單將社會階層、職業(yè)等外在特征與代表性相聯(lián)系，人為規(guī)定選舉委員會中各方面人員比例的方式是削足適履。選舉法應該做的是明確選舉委員會成員的任職資格和回避范圍，然后通過完善產(chǎn)生程序，相信民主的程序將會自然帶來廣泛的代表性的結果。

（二） 任職資格的法定性

作為選舉的主持者和組織者，選舉委員會應該有相應的任職要求。我們可以將選舉委員會的任職要求分為積極和消極兩方面。積極要求方面：中華人民共和國國籍、年滿二十三歲、身體健康等非常明確的基本條件。至于履行選舉委員會職責所需要的所謂“素質”，因無法明確其具體內容，立法技術上也很難掌握而不宜規(guī)定。消極要求方面：未被剝奪政治權利，同時還要擴大回避范圍。選舉委員會是縣鄉(xiāng)兩級選舉的組織者和主持者，與候選人存在親屬或利害關系，不符合程序正義的原則，有失公允。2010年選舉法修改中規(guī)定正式候選人要退出選舉委員會，說明立法部門已經(jīng)認識到選舉委員會成員的回避問題，但僅此還不夠。筆者認為應該借鑒民事訴訟法的回避范圍將候選人的近親屬和利害關系人都包括進來，并且賦予代表候選人提出回避申請的權利和爭議的審查程序。

（三） 產(chǎn)生方式的民主性

我國選舉委員會成員產(chǎn)生方式只有一種：縣級人大常委會任命，但是，這種方式不可避免地會出現(xiàn)“中人困局”[11]，人大常委會任命的人選不一定是民意的選擇。同時，縣鄉(xiāng)兩級是最基層的人大代表選舉，是人民主權實現(xiàn)的第一步，每個選民在起點上都應該是平等的，而縣鄉(xiāng)人大常委會由已當選的代表組成，并且沒有連選連任的限制，再次當選的利益驅動會使其在選擇選舉委員會成員時作出對自己有利的安排，當前的事實也印證了這一點，損害了這種起點上的平等。

從世界范圍來看，選舉主持機關的產(chǎn)生方式有以下幾種：由議會和行政首腦共同產(chǎn)生、由議會選舉產(chǎn)生、由國家元首或行政首腦根據(jù)建議或協(xié)商任命、由各國家機關或社會團體分別產(chǎn)生。其中，由議會選舉產(chǎn)生的方式較為符合我國“一切權力屬于人民”的國體和人民代表大會制的政體。因此，把人大常委會任命制，改為人民代表大會民主選舉的方式產(chǎn)生選舉委員會，即使人大常委會的決定權分解于選舉程序過程中，又可體現(xiàn)民主性和公正性。為了兼顧民主與效率，我們應該充分利用現(xiàn)有的資源。具體來講，就是在換屆選舉前一年的人民代表大會中，將下屆選舉委員會組成人員的選舉作為一項議題，由本屆全體人大代表按照其議事規(guī)則選舉產(chǎn)生。這樣，我們既可以采用選舉的辦法產(chǎn)生具有廣泛代表性的選舉委員會，又不必增加選舉的步驟，加重國家的財政負擔。這樣產(chǎn)生的選舉委員會應該比目前這種由人大常務委員會任命的方式更具代表性，也更有可能主持公正的選舉。

（四）產(chǎn)生程序的競爭性

對我國選舉委員會成員的產(chǎn)生，我們需要完善的是任命之前的相關程序，通過規(guī)范競爭程序選拔合格的成員。

選舉委員會的候選人按照獲得聯(lián)名人數(shù)的由多到少和選舉委員會人數(shù)的一倍差額確定。之所以這樣設計一是可以提高效率，減少人大投票的輪次，經(jīng)過一次投票，得票多者可當選；二是可以考察候選人對當選的積極性，是否愿意征集更多推薦者的聯(lián)名可以體現(xiàn)出候選人對當選的熱情，而愿意當選是更好的工作的前提；三是可以體現(xiàn)候選人在選民中的威望，較高的威望是選民對選舉委員會工作給予信任的基礎，對選民認可選舉的結果公平有利。

按照差額確定正式候選人后，人大主席團應該給予各位候選人平等的機會展開競爭，例如：在人代會上介紹自己時，候選人由抽簽決定出場的次序，相同的介紹時間，統(tǒng)一的介紹內容等。這樣的程序可以看作是人大代表選舉前競爭的預演，雖然涉及的人數(shù)少，但這種預演的作用卻不可低估。選舉委員會成員經(jīng)過競爭當選，會使其更愿意尊重競爭的規(guī)則，公平地主持選舉，使選民可以選出更合適的人選。

注釋：

[1]學界對選舉委員會的研究大多作為人大代表選舉制度完善的一個部分出現(xiàn)在成果中，但是單獨將“選舉委員會”作為研究課題出現(xiàn)的成果并不多，只有葉麒麟的《直接選舉中選舉委員會存在問題的制度分析》、王安澤的《也談選舉委員會》和胡小君的《落實新〈選舉法〉的關鍵是完善選舉委員會制度》是對選舉委員會的整體研究；其他幾篇文章都集中于選舉委員會組成問題，如朱應平的《論我國人大代表選舉委員會民主化和公正化構造》、房興柏的《選舉委員會由哪些人員組成為好》、姜裕的《解決選舉委員會構成問題之對策》，還有鄣忠的《正確理解選舉委員會組成人員的“回避”制度》。

[2]黨政和人民團體單獨或聯(lián)合提名推薦的初步候選人成為正式代表的比例幾乎是100%，而選民10人以上提名推薦的候選人最終成為代表的可能性僅在10%。

[3]例如：潛江市第五屆人大代表的換屆選舉引發(fā)的3821名選民聯(lián)名要求全國人大常委會啟動特別調查程序，對潛江人大選舉違法事件進行調查。深圳南山區(qū)麻嶺選區(qū)人大代表選舉后，聯(lián)合提名候選人吳海寧的支持者向區(qū)人民代表大會要求罷免新當選的人大代表陳慧斌。江西省新余鋼鐵集團有限公司選舉工作指導組認為退養(yǎng)職工劉萍因聯(lián)名推薦她參選人大代表的人數(shù)不夠選舉法的要求而未將其列為新鋼第六選區(qū)的代表候選人引發(fā)質疑。

[4]在廣東南海市第十二屆人大代表選舉的選區(qū)劃分中，市委辦和市紀委、監(jiān)察局、檔案局四個單位劃為一個選區(qū)，只有148名選民卻分了三個代表名額，市委正副書記和紀委書記當選。另一主要為公司企業(yè)的選區(qū)2，168個選民，只分配代表一名，二者相差為四十三倍。參見史衛(wèi)民、雷競璇：《直接選舉：制度與過程》，中國社會科學出版社1999年版，第305～306頁。

[5]許安標主編：《地方人大換屆選舉操作指南》 ， 中國法制出版社2011年6月版 ， 第57頁。

[6]班保申：《程序民主的含義、特征和功能》，載《黑龍江社會科學》2006年第6期。

[7]孫笑俠：《程序的法理》，商務印書館2005年版，第1頁。

[8]季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，載《中國社會科學》第79期，1993年1月。

[9][10]王玉明著：《選舉論》，中國政法大學出版社1992年9月第1版 ， 第137、142頁。

[11]中人困局發(fā)生在間接選舉制下。在這種制度下，選民投票的對象并不是候選人，而是一些“中間人”如“選舉人”“代表"或"議員”，再由這些中間人（直接或間接地）從候選人中選舉領導人。如果有些中間人違背選民意愿投票，就可能選出不為選民支持的領導人。筆者認為由人大常委會任命選舉委員會成員也屬于一種中人困局。

（作者單位：太原師范學院法律系）