錢珊

【摘 要】《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的出臺是中國高等教育發(fā)展史上具有里程碑意義的重要事件，本文從時間性、形態(tài)性、區(qū)分性三個方面進(jìn)行了政策解讀。

【關(guān)鍵詞】政策；解讀；高等學(xué)校；章程

1 時間性

在國外，大學(xué)章程建設(shè)具有悠久的歷史?！按髮W(xué)章程是伴隨著歐洲中世紀(jì)大學(xué)而誕生的，其雛形是當(dāng)時國王或教皇頒發(fā)給大學(xué)的特許狀，一些西方國家的大學(xué)章程據(jù)此而建?！盵1]在我國，隨著近代高等學(xué)校的創(chuàng)立，大學(xué)章程也同時產(chǎn)生。新中國成立后，由于計劃經(jīng)濟體制下采取的政府高度集權(quán)管理政策，大學(xué)章程長期缺失。改革開放以來，我國逐漸重現(xiàn)大學(xué)章程的建設(shè)，在出臺《辦法》以前，國家政策法規(guī)中對于大學(xué)章程的規(guī)定主要有以下方面：1995年，《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定：設(shè)立學(xué)校及其他教育機構(gòu)，必須具備“章程”等基本條件，學(xué)校則“按照章程自主管理”；1998年，《中華人民共和國高等教育法》第27條明確規(guī)定，申請設(shè)立高等學(xué)校必須向?qū)徟鷻C關(guān)提交“章程”等材料，第28條明確規(guī)定了高等學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項；2003年，《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》指出：學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，作為學(xué)校辦學(xué)活動的重要依據(jù)；2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》在完善中國特色現(xiàn)代高校制度一節(jié)，提出要加強章程建設(shè)。然而，由于沒有出臺專門的教育部門規(guī)章來上承國家法律、教育法規(guī)，下啟大學(xué)具體章程，大部分公辦高等學(xué)校還沒有章程作為立校之本，處于“無章運行”的尷尬境地。

2 形態(tài)性

大學(xué)章程是聯(lián)接國家高等教育政策法規(guī)與高校規(guī)章制度的橋梁和紐帶，是實現(xiàn)高校培養(yǎng)的人才滿足社會市場需求的監(jiān)督窗口，是實現(xiàn)高等依法治校和民主管理的法律保障。關(guān)于大學(xué)章程的形態(tài)，筆者認(rèn)為，至少應(yīng)該從以下三方面加以認(rèn)識：首先，從現(xiàn)象形態(tài)上看，大學(xué)章程是各個高等學(xué)校申報辦學(xué)的必備材料，在申報舉辦大學(xué)時，大學(xué)的舉辦者必須以大學(xué)章程的形式就大學(xué)的辦學(xué)理念、原則、職能和方法等重大問題進(jìn)行明確的表述，是闡述在一定辦學(xué)理念和基本原則下大學(xué)組織運營的文本材料。其次，從本體形態(tài)上看，正因為大學(xué)章程是把已被實踐證明正確的辦學(xué)理念以文字的形式凝固，故其展示了學(xué)校的追求目標(biāo)，決定了學(xué)校的教育行為和管理行為模式，是高校全體師生的行為準(zhǔn)則，故學(xué)界對大學(xué)章程的性質(zhì)還存在著契約說、自治法說、公法說或行政法說、私法說等多重認(rèn)識。最后，從本質(zhì)形態(tài)上看，《辦法》要求大學(xué)章程滲透學(xué)術(shù)自由的精神、彰顯以人為本的價值理念，是對高校內(nèi)部及其有關(guān)的教育利益、教育權(quán)力配置的調(diào)整和分配。

3 區(qū)分性

《辦法》的出臺，將高等教育法、高校規(guī)章制度、高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃三者與高校章程做了出明確區(qū)分，因此，正確理解這幾組關(guān)系，也是正確理解高校章程內(nèi)涵的前提?！皬恼{(diào)整對象來看，高等教育法與大學(xué)章程是一般與特殊的關(guān)系。”[2]高等教育法是由國家制定或認(rèn)可、以國家強制力保證實施，是黨和國家的教育方針、戰(zhàn)略的體現(xiàn)，因而具有強制性和普適性。而正因為高等教育法只就原則的、基本的問題作出規(guī)定，不可能顧及到每所大學(xué)的特殊性，大學(xué)章程則能夠為特定大學(xué)的提供切合實際的、具體可行的行為規(guī)范，因而具有特殊性和規(guī)范性。而高校章程和高校規(guī)章制度之間則是抽象和具體的關(guān)系：作為辦學(xué)最根本的規(guī)范性文件，章程只能就高?；締栴}和重大事項做出規(guī)定，屬于學(xué)校內(nèi)部的辦學(xué)“大綱”，不可能設(shè)計到辦學(xué)活動的具體問題，是制定高校規(guī)章制度的基礎(chǔ)；高校規(guī)章制度以提高辦事效率為目標(biāo)，針對學(xué)校管理工作中的具體、局部的問題作出的規(guī)定，是實現(xiàn)大學(xué)章程要求的具體實施規(guī)則。高校章程與高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的區(qū)別主要體現(xiàn)在穩(wěn)定性和約束范圍兩方面：高校章程根據(jù)學(xué)校的發(fā)展而適時修改，沒有明確的時限，具有較強的穩(wěn)定性；必須經(jīng)過上級教育行政管理部門審批，對內(nèi)外均有約束力。高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃則面向未來，目標(biāo)明確具體，具有一定的時限性；而且一般無須教育行政管理部門審批，只對學(xué)校內(nèi)部有約束力。

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[責(zé)任編輯：丁艷]