摘要：中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)存在比較突出的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任缺失問(wèn)題。其主要表現(xiàn)為：環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定主體較為混亂、環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任規(guī)范與環(huán)境監(jiān)管義務(wù)規(guī)范的設(shè)置缺乏合理對(duì)應(yīng)與銜接；環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任與行政相對(duì)人責(zé)任的設(shè)定嚴(yán)重失衡；環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任條款普遍欠缺應(yīng)有的規(guī)范性；環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任形式設(shè)定單一；環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的追究者或者監(jiān)督者責(zé)任設(shè)定空白。導(dǎo)致環(huán)境行政責(zé)任設(shè)定缺失的成因多元而復(fù)雜，其中最直接、最主要的原因是：以“官本位”為代表的傳統(tǒng)思想觀念的束縛、行政主導(dǎo)型立法模式的制肘、立法主體失控的“經(jīng)濟(jì)人”特性驅(qū)使、立法權(quán)及其行使約束乏力的助推以及不良環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境要素的羈絆。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)管；行政責(zé)任；行政責(zé)任設(shè)定；缺失；成因

中圖分類號(hào)：D9126 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2014）02010510

人類法制文明演化的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，法律責(zé)任既是法的國(guó)家強(qiáng)制性的基本表現(xiàn)，更是各項(xiàng)法律制度得以有效貫徹執(zhí)行的根本保障，離開(kāi)了法律責(zé)任的科學(xué)、合理設(shè)定及其有效實(shí)現(xiàn)，既設(shè)相關(guān)法律制度就不可能得到良好的貫徹執(zhí)行。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境資源法制及生態(tài)文明建設(shè)具有同樣重要的功能與價(jià)值。近年來(lái)之所以環(huán)境監(jiān)管不作為、消極作為以及不嚴(yán)格依法辦事等問(wèn)題在中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)得較為突出，其成因固然是多方面的，但與環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失，以及因其設(shè)定缺失所致環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任在實(shí)踐中不能得到有效實(shí)現(xiàn)有著深刻的內(nèi)在關(guān)系。研究環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義與價(jià)值。有識(shí)于此，筆者擬就環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定缺失及其成因作初步的理論總結(jié)與分析，以期能夠喚起學(xué)界對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定與實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的進(jìn)一步關(guān)注與研究。

一、基礎(chǔ)性概念的界定

概念是一事物區(qū)別于它事物的本質(zhì)屬性的反映，它既是人類思維的基本細(xì)胞、思維形式，更是思維運(yùn)動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)?！耙粋€(gè)概念就是科學(xué)某個(gè)方面的規(guī)范，用以決定某一特殊對(duì)象歸屬于哪一類。因此，對(duì)科學(xué)概念的正確理解有重要意義，許多科學(xué)概念都要在掌握了其所構(gòu)成的一系列術(shù)語(yǔ)之后才能夠被理解”[1]。因本論題所涉及的環(huán)境監(jiān)管、行政責(zé)任、行政責(zé)任的設(shè)定與缺失等基礎(chǔ)性概念，學(xué)界或?qū)ζ鋬?nèi)涵與外延有不同理解，或尚無(wú)明確的定義解說(shuō)，故對(duì)它們作必要的理論界定與闡釋無(wú)疑是展開(kāi)本文研究的邏輯起點(diǎn)。

（一）環(huán)境監(jiān)管

對(duì)于環(huán)境監(jiān)管概念，目前學(xué)界主要在以下三種意義上理解與使用：一是把環(huán)境監(jiān)管視為環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)督的集合概念，將包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的相關(guān)單位與個(gè)人對(duì)環(huán)境的管理與監(jiān)督活動(dòng)均視為環(huán)境監(jiān)管。如有論著認(rèn)為：“環(huán)境監(jiān)管由環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理兩部分組成，兩者是相互貫通、相互依存、缺一不可的統(tǒng)一整體。一方面，環(huán)境管理專指環(huán)境資源行政管理部門對(duì)各種影響環(huán)境資源的行為進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控的行政管理活動(dòng)，即狹義上的環(huán)境行政管理。它是國(guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境行政活動(dòng)中的一項(xiàng)重要而特有的職權(quán)，非一般社會(huì)主體所享有。另一方面，環(huán)境監(jiān)督是指除國(guó)家機(jī)關(guān)的環(huán)境管理行為外，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民可以制約環(huán)境管理的行為和檢控破壞環(huán)境的行為。”[2]有論著認(rèn)為：“環(huán)境監(jiān)管模式是指國(guó)家為保護(hù)環(huán)境所采取的一系列監(jiān)督管理環(huán)境的有效模式，其包含環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理兩個(gè)層面：環(huán)境監(jiān)督來(lái)自國(guó)家政府、管理機(jī)關(guān)及民眾監(jiān)督；環(huán)境管理包含行政管理和社會(huì)成員自我管理?！盵3]二是將環(huán)境監(jiān)管理解為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境的監(jiān)督與管理。如有論著認(rèn)為：“環(huán)境監(jiān)管不僅僅是行政部門的職責(zé)，而且也是立法部門和司法部門的職責(zé)……”[4]有論著認(rèn)為：“環(huán)境監(jiān)督管理，又稱環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，是環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理的合稱。它是指為了保護(hù)和改善環(huán)境，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督促檢查和指導(dǎo)等活動(dòng)的總稱?！盵5]從這種意義上所理解的環(huán)境監(jiān)管實(shí)則包括了相關(guān)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)履行與環(huán)境保護(hù)或與環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能的公權(quán)力活動(dòng)。三是將環(huán)境監(jiān)管理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境的監(jiān)督與管理，即所謂“單一的政府環(huán)境監(jiān)管”或者狹義上的環(huán)境行政管理。近年來(lái)環(huán)境法學(xué)者主張借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)中國(guó)環(huán)境監(jiān)管模式，以實(shí)現(xiàn)“由從單一的政府環(huán)境監(jiān)管模式逐步向政府監(jiān)管、第三方監(jiān)管和自我監(jiān)管的混合型監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變；從對(duì)強(qiáng)制監(jiān)管手段的偏執(zhí)逐步向發(fā)揮多種手段優(yōu)勢(shì)的綜合性監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變”[6]。但考慮到無(wú)論對(duì)環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)涵外延作何種界定，行政機(jī)關(guān)無(wú)疑是最主要的環(huán)境監(jiān)管主體，且在中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之中行政責(zé)任的缺失主要表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)管行政主體及其公務(wù)員行政責(zé)任的缺失，故將本文所稱環(huán)境監(jiān)管限于政府及其相關(guān)行政部門對(duì)環(huán)境及影響環(huán)境的行為、事項(xiàng)等所實(shí)施的監(jiān)督與管理活動(dòng)，即狹義上的環(huán)境行政管理。

（二）行政責(zé)任

責(zé)任是多學(xué)科交叉研究的重要對(duì)象。由于學(xué)科及研究、表達(dá)語(yǔ)境的不同，人們對(duì)責(zé)任本身的理解認(rèn)識(shí)也有所不同。行政責(zé)任屬于一種特定責(zé)任類型，是行政學(xué)與法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的復(fù)雜概念。在行政學(xué)領(lǐng)域，“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的”[7]，行政責(zé)任被學(xué)者們視為現(xiàn)代行政的一種基本價(jià)值取向及民主治理的重要基礎(chǔ)并給予了高度關(guān)注，相關(guān)論著對(duì)行政責(zé)任概念從不同研究視角作了較多且不盡相同的定義闡釋，但通常認(rèn)為行政學(xué)意義上的行政責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員基于國(guó)家公職身份及其相應(yīng)職責(zé)權(quán)限而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任與狹義上的行政責(zé)任（行政職責(zé)）。在法學(xué)領(lǐng)域，法律責(zé)任通常有廣義與狹義的理解，“廣義的法律責(zé)任就是一般意義上的法律義務(wù)的同義詞，狹義的法律責(zé)任則是由違法行為所引起的不利法律后果”[8]（學(xué)界還將廣義上的法律責(zé)任稱之為第一性義務(wù)、積極義務(wù)，將狹義上的法律責(zé)任稱之為第二性義務(wù)、消極義務(wù)）如有著作將法律責(zé)任界定為一種特殊意義上的義務(wù)，并認(rèn)為“所謂特殊意義上的義務(wù)是與一般意義上的義務(wù)相對(duì)而言的。一般意義上的義務(wù)又稱第一性義務(wù)，即通常人們所說(shuō)的法律義務(wù)，包括法定的作為或不作為義務(wù)以及合法約定的作為或不作為義務(wù)；特殊意義上的義務(wù)又稱第二性義務(wù)，通常是指由于違反了法定義務(wù)或約定義務(wù)而引起的新的特定義務(wù)。例如，違反了法律規(guī)定的不得殺人的不作為義務(wù)，就可能引起接受刑罰處罰的義務(wù)；違反了合同規(guī)定的按期付款的義務(wù)，就可能引起賠償對(duì)方損失的義務(wù)等等”（參見(jiàn)：張文顯《法理學(xué)》北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社1999版第121頁(yè)）。。與對(duì)法律責(zé)任概念的理解相適應(yīng)，在行政法學(xué)上對(duì)行政責(zé)任也相應(yīng)有廣狹義之分，“在廣義上，行政責(zé)任是指行政法律規(guī)范為行政責(zé)任主體（或是國(guó)家行政主體，或?yàn)樾姓申P(guān)系主體等）所規(guī)定的，在具體的行政法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)履行和承擔(dān)的義務(wù)，包括所謂的積極行政義務(wù)和消極行政義務(wù)。在狹義上，行政責(zé)任是指行政責(zé)任主體因行政違法或部分行政不當(dāng)（或直接表述為行政違法）所引起的法律后果”[9]。本文的行政責(zé)任概念從狹義而言，即環(huán)境行政法律關(guān)系主體因違反環(huán)境行政法律規(guī)范的規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境行政法意義上的否定性的、不利法律后果，主要是指作為環(huán)境監(jiān)管主體的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政責(zé)任。endprint

（三）環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定與缺失

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任是法律責(zé)任的一種類型，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定屬于立法活動(dòng)的范疇，通常是指享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)借助相應(yīng)的立法文件形式并依照規(guī)定的程序設(shè)置環(huán)境行政責(zé)任的活動(dòng)，其核心是以特定的法律條文設(shè)定或規(guī)定違反環(huán)境監(jiān)管法定義務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的行為模式及其法律后果。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)兩者之間有深刻的內(nèi)在關(guān)系，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定是環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的前提與基礎(chǔ)，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)則是環(huán)境行政責(zé)任設(shè)定的必然要求?！叭笔А备拍钤谡Z(yǔ)詞學(xué)意義上泛指事物的缺陷與失誤，所謂環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失，就是指現(xiàn)行立法對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定所存在的缺陷、缺點(diǎn)與失誤。

二、環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失的主要表現(xiàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，為了遏制環(huán)境監(jiān)管違法行為，提高環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量與效能，從中央到地方先后制定頒布了一大批關(guān)于環(huán)境行政處分及環(huán)境保護(hù)行政問(wèn)責(zé)等方面的行政規(guī)章及規(guī)范性文件

例如，在中央層面有《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》（監(jiān)察部、國(guó)家環(huán)?？偩?，2006年）、《海域使用管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》（中央紀(jì)委、監(jiān)察部、國(guó)家海洋局，2008年）等部門規(guī)章；在地方層面代表性的文件有重慶市《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)行政處分的暫行規(guī)定》（省監(jiān)察局、環(huán)保局，2000年）。湖北省《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)行政處分的暫行規(guī)定》（省監(jiān)察廳、環(huán)保局，2002年）、新疆維吾爾族自治區(qū)《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)規(guī)定行政處分暫行辦法》（自治區(qū)環(huán)保局、監(jiān)察廳，2002年）、安徽省《對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定行為的行政處分規(guī)定》（省監(jiān)察廳、環(huán)保局，2002年）、《山西省環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》（省監(jiān)察委員會(huì)、環(huán)保局，2006年）、《哈爾濱市環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)工作人員違法違紀(jì)違令行為處理暫行規(guī)定》（市監(jiān)察局、環(huán)保局，2006年）、《貴州省環(huán)境保護(hù)局行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制暫行辦法（試行）》（省環(huán)保局，2006年）、《青島市環(huán)境保護(hù)局行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》（青島市環(huán)保局黨組，2010年）、《廣西壯族自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)暫行辦法》（自治區(qū)黨委、政府，2012年）等。

。這些專門性文件，雖然在實(shí)踐中發(fā)揮了一定的積極作用，但并未能從根本上改變中國(guó)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失的現(xiàn)狀。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失仍然突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定主體較為混亂，已頒布的關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的專門性文件效力層級(jí)過(guò)低且問(wèn)題叢生。行政責(zé)任涉及責(zé)任主體的切身利益，責(zé)任法定理應(yīng)是設(shè)定行政責(zé)任必須遵循的基本原則之一。責(zé)任法定，不但要求包括環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任在內(nèi)的行政責(zé)任須通過(guò)立法途徑并借助立法文件來(lái)設(shè)定，而且要求視擬設(shè)定行政責(zé)任對(duì)責(zé)任主體權(quán)益影響程度的不同而依法劃分不同立法主體設(shè)定行政責(zé)任的權(quán)限，特別是對(duì)那些事關(guān)責(zé)任主體重要權(quán)益的行政責(zé)任的設(shè)定應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行法律保留、法規(guī)保留，限制行政規(guī)章的設(shè)定權(quán)，排除非立法性文件設(shè)定環(huán)境行政責(zé)任的可能性（非立法性文件只能對(duì)立法文件所設(shè)定的行政責(zé)任作相應(yīng)的實(shí)施性或執(zhí)行性規(guī)定）。因中國(guó)法律尚未對(duì)行政責(zé)任的設(shè)定主體及其設(shè)定權(quán)限做出明確劃分，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)立法主體應(yīng)有權(quán)更有責(zé)任設(shè)定較為具體的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任，但其對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定明顯稀缺、虛化，而行政規(guī)章制定主體尤其是不享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)等又在大量設(shè)定或規(guī)定具體的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任。就此現(xiàn)狀并不難洞見(jiàn)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定的悖理之處。如果主要依靠行政規(guī)章以及其他性質(zhì)的規(guī)范性文件設(shè)定環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，不但難以避免設(shè)定主體混亂目前從省級(jí)人民政府到縣鄉(xiāng)一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)都頒布了為數(shù)眾多的環(huán)境行政處分或環(huán)境問(wèn)責(zé)的規(guī)范性文件，且文件既有環(huán)境保護(hù)行政主體自行頒發(fā)的，更有監(jiān)察機(jī)關(guān)與環(huán)保機(jī)關(guān)聯(lián)發(fā)的，還有行政主體與黨委聯(lián)發(fā)的，甚至還有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)黨組自行頒發(fā)的。

、統(tǒng)一性與科學(xué)性不足、責(zé)任設(shè)定與追究黨政不分、責(zé)任設(shè)定越權(quán)、人治色彩濃厚、法治化程度不高等突出問(wèn)題，而且也不可能有效而合法地創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任及其制度，無(wú)法從根本上矯正環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定的缺失。這是因?yàn)?，?guī)章及其以下的其他性質(zhì)的規(guī)范性文件的失范問(wèn)題歷來(lái)就比較突出，加之其法律效力位階過(guò)低，不但在法定的行政處分責(zé)任之外難以合法創(chuàng)設(shè)新的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任形式，而且不能合法設(shè)定對(duì)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行有效異體問(wèn)責(zé)的制度與機(jī)制。

第二，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任規(guī)范與環(huán)境監(jiān)管義務(wù)規(guī)范的設(shè)置缺乏合理對(duì)應(yīng)與銜接。環(huán)境監(jiān)管義務(wù)即所謂的“第一性義務(wù)”是指立法文件對(duì)環(huán)境監(jiān)管者（包括環(huán)境監(jiān)管主體及其公務(wù)員）在環(huán)境監(jiān)管方面應(yīng)當(dāng)做什么（應(yīng)為）和不得做什么（勿為） 的規(guī)定，而環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任即所謂的“第二性義務(wù)”則是環(huán)境監(jiān)管者因未履行或者未按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)履行環(huán)境監(jiān)管義務(wù)而必須承擔(dān)的環(huán)境行政法上的不利法律后果。環(huán)境監(jiān)管義務(wù)與環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任兩者之間有深刻的內(nèi)在邏輯聯(lián)系：環(huán)境監(jiān)管義務(wù)是環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的前提與基礎(chǔ)，無(wú)環(huán)境監(jiān)管法定義務(wù)即無(wú)相應(yīng)的行政責(zé)任以及其他法律責(zé)任；環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任則是實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管義務(wù)的保障，沒(méi)有法律責(zé)任保障的法律義務(wù)易成具文。因此，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定必須要與環(huán)境監(jiān)管義務(wù)的設(shè)定科學(xué)、合理地對(duì)應(yīng)與銜接。雖然我們并不完全贊同“為了保障法律義務(wù)被充分、妥善地履行，立法中就必須全面地規(guī)定法律責(zé)任，在法律責(zé)任與法律義務(wù)之間實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，做到有一個(gè)法律義務(wù)條款，就必須有一個(gè)法律責(zé)任條款與之對(duì)應(yīng)”[10]的觀點(diǎn)，但在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中對(duì)于那些事關(guān)環(huán)境監(jiān)管效能、質(zhì)量，以及國(guó)家、集體、公民重要權(quán)益實(shí)現(xiàn)與保障的事項(xiàng)，設(shè)定明確的法律義務(wù)條款，并相對(duì)應(yīng)地設(shè)定違反該類義務(wù)性條款的具體行政責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)法定環(huán)境監(jiān)管義務(wù)與環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的有機(jī)、合理銜接與契合則是十分必要的。但從中國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定實(shí)際看，環(huán)境監(jiān)管義務(wù)與環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定存在明顯的脫節(jié)或者不協(xié)調(diào)問(wèn)題。其不但表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)性規(guī)范（包括禁止性規(guī)范）設(shè)定相對(duì)稀缺，總量明顯不足，更表現(xiàn)在即便設(shè)定了一些環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)性規(guī)范，往往也缺乏相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任條款設(shè)置。以《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定為例，該法第二章“大氣污染防治的監(jiān)督管理”雖有條文13條，但多屬于對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人在大氣污染防治方面的義務(wù)性規(guī)定及對(duì)于環(huán)境監(jiān)管主體的授權(quán)性規(guī)定，較典型的涉及環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)性規(guī)范規(guī)定實(shí)際只有第十七條第三款“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃”。第二十條第二款“在大氣受到嚴(yán)重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)鼐用窆?，采取?qiáng)制性應(yīng)急措施，包括責(zé)令有關(guān)排污單位停止排放污染物”兩款規(guī)定。該法既然設(shè)定了這兩款重要的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)性規(guī)定，就理應(yīng)對(duì)經(jīng)限期治理仍未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者未依法采取有效強(qiáng)制性應(yīng)急措施并產(chǎn)生不良后果的環(huán)境監(jiān)管者設(shè)定明確的行政責(zé)任，但遺憾的是該法“法律責(zé)任”一章絲毫沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任等法律責(zé)任的設(shè)定。endprint

第三，環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任與環(huán)境行政相對(duì)人責(zé)任的設(shè)定嚴(yán)重失衡。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定屬于立法行為的范疇，其作為一種立法行為應(yīng)當(dāng)遵循行政主體與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)合理均衡配置的原則，即應(yīng)當(dāng)在立法上著力避免環(huán)境監(jiān)管法律關(guān)系的主體之間，出現(xiàn)一方享有的權(quán)利（力）過(guò)多、過(guò)強(qiáng)，而另一方所承擔(dān)的義務(wù)責(zé)任過(guò)多、過(guò)重等的失衡現(xiàn)象[11]，核心是環(huán)境監(jiān)管者行政權(quán)力與義務(wù)的配置應(yīng)保持統(tǒng)一性、相適應(yīng)性，不能只重視行政權(quán)力或者權(quán)益的設(shè)定、賦予，而輕視義務(wù)或責(zé)任的規(guī)定，應(yīng)避免有權(quán)無(wú)責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生；更不能在立法上出現(xiàn)有責(zé)無(wú)權(quán)、大權(quán)小責(zé)、小權(quán)大責(zé)等權(quán)責(zé)不相適應(yīng)的問(wèn)題。但現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管法律關(guān)系主體的行政責(zé)任設(shè)定嚴(yán)重失衡，通常對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人行政責(zé)任的規(guī)定唯恐疏失、力求詳備，但對(duì)環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任的規(guī)定則刻意追求簡(jiǎn)約，所設(shè)條款少之又少。具有代表性的環(huán)境保護(hù)法規(guī)在“法律責(zé)任”一章關(guān)于法律責(zé)任條款的分布情況詳見(jiàn)表1。

表1 環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)責(zé)任條款分布情況

從表1可見(jiàn)，不論是國(guó)家法律，行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)，在法律責(zé)任條款的設(shè)置上均主要針對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人，關(guān)于環(huán)境監(jiān)管者的法律責(zé)任條款最多的只有兩條，在三部行政法規(guī)中甚至沒(méi)有規(guī)定。環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任條款設(shè)定如此惜墨，其“重民輕官”的立法取向不言自明，當(dāng)然也就難以想象在實(shí)踐中能夠切實(shí)保障環(huán)境監(jiān)管者監(jiān)管義務(wù)的有效履行。

第四，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)設(shè)定的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任條款普遍欠缺應(yīng)有的規(guī)范性。根據(jù)立法學(xué)的一般原理，法律責(zé)任規(guī)范的設(shè)置，除了符合行為模式-法律后果或者假定-處理的規(guī)范結(jié)構(gòu)要求之外，還應(yīng)當(dāng)做到主體（究責(zé)主體與責(zé)任主體）、行為（違法行為及其情節(jié)）、后果（責(zé)任及其形式）等要素的完備，語(yǔ)言表達(dá)具有確定性，做到清晰、明確、具體。但審評(píng)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的立法，不但環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的條文設(shè)置明顯稀缺，而且已有行政責(zé)任規(guī)范也呈現(xiàn)較典型的責(zé)任“虛化”現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是相當(dāng)多的關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的法律條文屬于高度概括性、原則性、準(zhǔn)據(jù)性（援引性）規(guī)定，不但缺少與既定環(huán)境監(jiān)管法律義務(wù)的有機(jī)銜接，而且對(duì)行為模式與法律后果（假定-處理）的語(yǔ)言表述過(guò)于原則、籠統(tǒng)，對(duì)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為甚少采用明確、具體的列舉式規(guī)定；二是責(zé)任要素規(guī)定不明確、不清晰甚至存在空白。對(duì)此，我們?nèi)匀灰陨鲜?部環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任的規(guī)定為例作具體分析（表2）。

表2 環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任的具體規(guī)定

從表2不難看出：（1）環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任主體或者責(zé)任追究對(duì)象僅限于環(huán)境監(jiān)管主體所屬國(guó)家工作人員，并不包括環(huán)境監(jiān)管主體，環(huán)境監(jiān)管主體的行政責(zé)任設(shè)定空白；（2）除《北京市水污染防治條例》作出了對(duì)環(huán)境行政違法的國(guó)家工作人員由“任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)”給予行政處分的規(guī)定之外，其他法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任追究主體作出更加具體、明確的規(guī)定；（3）在行政責(zé)任法律規(guī)范的行為模式或者假定部分，除了《水污染防治法》第六十九條、《森林法》第四十一條、《北京市水污染防治條例》第七十七條作了很簡(jiǎn)單的列舉式規(guī)定之外，其他法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的條文均采用了諸如“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊”此類高度概括、涵義相當(dāng)寬泛的格式化表達(dá)，甚少對(duì)特定環(huán)境監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為作出明確、具體的列舉式規(guī)定；（4）對(duì)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的形式，上述法律法規(guī)均采用了“依法給予行政處分”這樣的高度概括的格式化規(guī)定，既沒(méi)有對(duì)行政處分責(zé)任追究主體明確化、具體化，更沒(méi)有具體規(guī)定對(duì)何種監(jiān)管違法行為應(yīng)當(dāng)給予何種具體的行政處分。對(duì)存在如此突出的不規(guī)范問(wèn)題的行政責(zé)任條款，很難想象在實(shí)踐中能夠得到切實(shí)的執(zhí)行。

第五，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任形式設(shè)定單一，且與相關(guān)國(guó)家立法關(guān)于行政責(zé)任的規(guī)定缺乏合理銜接。中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人行政責(zé)任形式的設(shè)定較為詳備，既有行政處罰等多種制裁性行政責(zé)任形式，還有較多的補(bǔ)救性行政責(zé)任形式。但對(duì)環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任形式的設(shè)定卻較為單一，不但甚少設(shè)定環(huán)境監(jiān)管行政主體的行政責(zé)任及其形式，即便對(duì)環(huán)境監(jiān)管主體所屬公務(wù)員行政責(zé)任的形式也僅限于行政處分形式，非行政處分責(zé)任形式幾屬空白以《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五章“法律責(zé)任”的規(guī)定為例，其對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定的行政責(zé)任形式就包括了罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用、決定停業(yè)或者關(guān)閉、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令退運(yùn)固體廢物、責(zé)令退運(yùn)危險(xiǎn)物品、責(zé)令消除污染、吊銷許可證、沒(méi)收違法所得、限期改正、限期治理、限期繳納、代為承擔(dān)處置費(fèi)用、排除危害、恢復(fù)環(huán)境原狀、賠償損失等10多種，但對(duì)于環(huán)境監(jiān)管者責(zé)任只在兩個(gè)條文涉及到“……依法給予行政處分”的原則性規(guī)定。

。雖然在有的行政規(guī)章以及其他性質(zhì)的規(guī)范性文件之中，設(shè)置了一些非行政處分的行政責(zé)任形式 如《貴州省環(huán)境保護(hù)局行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制暫行辦法（試行）》第十一條規(guī)定局長(zhǎng)可以通過(guò)限期整改；通報(bào)批評(píng)；取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)、評(píng)先資格；責(zé)令在局務(wù)會(huì)議上作出書(shū)面檢查；通過(guò)省級(jí)主要新聞媒體向社會(huì)公開(kāi)道歉；停職檢查；勸其引咎辭職；提出罷免建議等方式追究局機(jī)關(guān)部門行政首長(zhǎng)的責(zé)任。

，但或多或少有悖責(zé)任法定原則，其合法性、合理性值得商榷。我們認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之中之所以習(xí)慣用“依法給予行政處分”之類的格式化語(yǔ)言設(shè)定行政責(zé)任，可能也是在立法時(shí)考慮到對(duì)公務(wù)員行政處分責(zé)任《國(guó)家公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)已經(jīng)有較明確的規(guī)定，似無(wú)必要在行業(yè)或者部門行政管理的法律法規(guī)中對(duì)其作具體規(guī)定。毫無(wú)疑問(wèn)，追究環(huán)境監(jiān)管者的行政處分責(zé)任當(dāng)然要首先嚴(yán)格遵守和執(zhí)行行政處分的專門性法律法規(guī)的實(shí)體性與程序性規(guī)范的規(guī)定。但《國(guó)家公務(wù)員法》等對(duì)行政處分責(zé)任的規(guī)定具有基礎(chǔ)性、概括性、一般性與示向性，既不可能對(duì)各個(gè)行政管理領(lǐng)域內(nèi)特有的或者特殊的公務(wù)員之違法行為等作出更加具體明確的規(guī)定，更不可能設(shè)定對(duì)各類行政主體及其公務(wù)員的非行政處分責(zé)任形式。這就需要行業(yè)或者部門行政管理的法律法規(guī)不但應(yīng)以《國(guó)家公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等對(duì)公務(wù)員行政處分責(zé)任的規(guī)定為據(jù)，對(duì)本行業(yè)、本部門行政管理過(guò)程中所存在的比較突出或者典型的公務(wù)員違法行為作出富有針對(duì)性的、更加具體明確的、具有實(shí)際可操作性的規(guī)定，而且應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)或部門行政管理的實(shí)際需要設(shè)定行政主體責(zé)任及對(duì)公務(wù)員的非行政處分責(zé)任形式，以實(shí)現(xiàn)行業(yè)或部門行政管理法律法規(guī)對(duì)行政責(zé)任的設(shè)定與國(guó)家對(duì)行政責(zé)任的專門性立法之間的有機(jī)分工、配合與銜接，而不應(yīng)簡(jiǎn)單作“依法給予行政處分”之類的規(guī)定（這與有了《行政處罰法》，就不可能在行業(yè)或者部門行政管理的法律、法規(guī)中對(duì)行政相對(duì)人的行政處罰責(zé)任不作更加具體、明確的規(guī)定，只作“依法給予行政處罰”的格式化表達(dá)同理）。以對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政不作為現(xiàn)象的法律規(guī)制為例，《國(guó)家公務(wù)員法》等并不可能對(duì)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域不同環(huán)境監(jiān)管工作中的行政不作為的行為表現(xiàn)作出具體規(guī)定，客觀上需要在特定的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中對(duì)嚴(yán)重影響監(jiān)管效能、質(zhì)量的行政不作為行為設(shè)定行政處分與非行政處分等具體責(zé)任形式，只有這樣才能有助于有效落實(shí)《國(guó)家公務(wù)員法》等法律關(guān)于公務(wù)員行政處分責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，也才能切實(shí)督促環(huán)境監(jiān)管者依法忠實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。在這里還有必要指出的問(wèn)題是，即便是對(duì)“行政處分”責(zé)任的規(guī)定，在有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之中也存在不夠合理、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題。例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條對(duì)建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自開(kāi)工建設(shè)等違法行為，規(guī)定“對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分”就不夠合理。根據(jù)該法第三條之規(guī)定，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目均應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如果建設(shè)單位是國(guó)家機(jī)關(guān)甚至國(guó)有企事業(yè)單位的，根據(jù)國(guó)家關(guān)于行政處分的法律、法規(guī)及該條規(guī)定對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員“依法給予行政處分”是可行的，但對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)有企事業(yè)單位以外的其他建設(shè)單位（如“三資企業(yè)”、民營(yíng)企業(yè)等）的工作人員就無(wú)法也不應(yīng)當(dāng)依據(jù)該條規(guī)定給予行政處分，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并無(wú)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)有企事業(yè)單位以外的其他建設(shè)單位工作人員作出行政處分的法定權(quán)力。再如，《環(huán)境噪聲污染防治法》第五十七條第三款規(guī)定對(duì)鐵路機(jī)車不按照規(guī)定使用聲響裝置的，“由鐵路主管部門對(duì)有關(guān)責(zé)任人員給予行政處分”也不合理。因?yàn)殍F路機(jī)車不按照規(guī)定使用聲響裝置的責(zé)任人員很多情況下可能是作為工人的機(jī)車駕駛員，根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，作為行政主體的鐵路主管部門也無(wú)權(quán)對(duì)工人作出行政處分的決定，即便是鐵路主管部門依法有權(quán)給予責(zé)任人員以行政處分，其畢竟不是專門性環(huán)境監(jiān)管行政主體，如果它不去實(shí)際給予責(zé)任人員以相應(yīng)的行政處分，設(shè)定此類環(huán)境保護(hù)責(zé)任的目標(biāo)也就有可能因此而落空。endprint

第六，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的追究者或者監(jiān)督者責(zé)任設(shè)定空白。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)，既有賴于環(huán)境監(jiān)管者的自覺(jué)行動(dòng)（環(huán)境監(jiān)管者能夠自覺(jué)自愿地嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，從而避免即設(shè)行政責(zé)任后果的發(fā)生，是環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的最佳狀態(tài)），更有賴于富有實(shí)效的內(nèi)外部監(jiān)督。而對(duì)環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任的追究就是最為有力有效的監(jiān)督路徑與方式。如果環(huán)境監(jiān)管者不依法忠實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，而環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任追究主體又不認(rèn)真履行法定監(jiān)督職責(zé)，不依法追究監(jiān)管者的行政責(zé)任以及其他法律責(zé)任，即便設(shè)定了再完善的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任都有可能無(wú)濟(jì)于事。因此，構(gòu)建完善的責(zé)任制度監(jiān)管監(jiān)管者與監(jiān)管監(jiān)督者具有同樣重要的意義。從中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的實(shí)際情況看，之所以不少環(huán)境監(jiān)管主體對(duì)行政相對(duì)人的環(huán)境違法行為視而不見(jiàn)、聽(tīng)之任之，甚至給予庇護(hù)，與有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)疏于監(jiān)督、不及時(shí)依法追究監(jiān)管者法律責(zé)任不無(wú)關(guān)系。這就需要在設(shè)定環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任等法律責(zé)任的同時(shí)，也要設(shè)定責(zé)任追究者或者監(jiān)督者的相應(yīng)法律責(zé)任，以督促其忠實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)。但遺憾的是，中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)不及時(shí)依法追究環(huán)境監(jiān)管者的行政責(zé)任或者其他法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種具體法律責(zé)任鮮有具體而明確的規(guī)定。

三、環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失的主要成因

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定，涉及重要的利益博弈以及權(quán)利義務(wù)配置關(guān)系，深具復(fù)雜性。因而導(dǎo)致環(huán)境行政責(zé)任設(shè)定缺失的成因也必然多元而復(fù)雜。既有立法主體及其參與者的思想意識(shí)、情感偏好、價(jià)值取向、水平與能力等諸多方面的主觀原因，又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式與水平、傳統(tǒng)文化、環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制、立法體制機(jī)制、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境等諸多方面的客觀原因。但我們認(rèn)為，其中最直接、最主要的原因有以下幾個(gè)方面。

第一， 以“官本位”為代表的傳統(tǒng)思想觀念的束縛?！肮俦疚弧彼枷胧侵袊?guó)幾千年封建社會(huì)政治文化的代表。對(duì)于“官本位”的內(nèi)涵相關(guān)論著有大同小異的解說(shuō)。如有論著認(rèn)為：“‘官本位不僅體現(xiàn)在為官者一切以官為本，更體現(xiàn)在局外人——平民百姓也以官為本，把‘官作為自己的奮斗目標(biāo)?！俦疚皇枪賳T利益至上，以官員的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在政治上，官員就是權(quán)力的化身，公共權(quán)力高度集中在少數(shù)官員手里，官員的行為不受民眾的監(jiān)督和制約，權(quán)力至上，權(quán)大于法……”[12]還有論著認(rèn)為：“‘官本位至少包括四重內(nèi)涵：權(quán)力的運(yùn)行以‘官的利益和意志為最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；嚴(yán)格的上下層級(jí)制度，下級(jí)對(duì)上級(jí)唯命是從，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)的權(quán)力；以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺，或參照官階級(jí)別來(lái)衡量人們的社會(huì)地位和人生價(jià)值；在上述基礎(chǔ)上形成的敬官、畏官、仇官等社會(huì)心理。人們把做官看作人生最高價(jià)值追求，并把它作為評(píng)判人生價(jià)值大小和社會(huì)地位高低的標(biāo)準(zhǔn)?！盵[13]由于中國(guó)社會(huì)發(fā)展水平、歷史文化傳承、社會(huì)體制機(jī)制等因素的制約或影響，帶有封建思想殘余的“官本位”思想，在轉(zhuǎn)型期中國(guó)依然根深蒂固，與現(xiàn)代行政思想及制度文明建設(shè)背道而馳。其作為一種思想觀念、價(jià)值取向及社會(huì)現(xiàn)象，“給中國(guó)政府完成從人治到法治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)造成巨大的觀念障礙，特別是會(huì)給公務(wù)員依法行政帶來(lái)極大的消極影響”[14]?！肮俦疚弧彼枷胗^念作用于現(xiàn)實(shí)的國(guó)家行政管理領(lǐng)域，當(dāng)然會(huì)表現(xiàn)出從立法到法律的執(zhí)行偏好人治而輕視、抵觸法治；重權(quán)力運(yùn)用而輕權(quán)利保障；重權(quán)力的取得與有效配置而輕權(quán)力制約；重監(jiān)管而輕服務(wù)；重對(duì)行政相對(duì)人監(jiān)管與制裁，而輕視對(duì)行政主體及其公務(wù)員的責(zé)任設(shè)定與追究。在“官本位”思想觀念作用下，在政策選擇與立法決策中偏好將權(quán)力（權(quán)利）向官員傾斜、集中，各種義務(wù)（責(zé)任）向平民傾斜、集中，習(xí)慣于用法律責(zé)任等手段“治民”，而不善于甚至也不太愿意用法律責(zé)任等手段“治吏”。尤其是擁有立法權(quán)的行政主體一般更不會(huì)自覺(jué)自愿地借助自己所制定的法律文件將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里，自縛手腳?！肮俦疚弧彼枷胗^念作用于現(xiàn)實(shí)行政管理領(lǐng)域，勢(shì)必導(dǎo)致法治行政、責(zé)任行政、陽(yáng)光行政、民主行政、服務(wù)行政等現(xiàn)代行政理念發(fā)育不良，政府行政職能演化與轉(zhuǎn)變遲緩，公務(wù)員行政倫理失范，并因此反過(guò)來(lái)影響或制約對(duì)行政主體及其公務(wù)員法律責(zé)任科學(xué)、合理、有效的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)。因此，“官本位”思想觀念的束縛，是導(dǎo)致包括環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任在內(nèi)的行政主體及其公務(wù)員法律責(zé)任設(shè)定缺失的直接而主要的原因之一。

第二，行政主導(dǎo)型立法模式的制肘。雖然近年來(lái)中國(guó)在民主立法方面有了較為明顯的進(jìn)展，但以行政為主導(dǎo)的立法模式并未因此得到根本性的改變。所謂行政主導(dǎo)立法或者行政主導(dǎo)立法模式，有論著認(rèn)為：“是指行政機(jī)關(guān)或行政權(quán)主導(dǎo)了立法過(guò)程的立法模式，即行政機(jī)關(guān)或行政權(quán)的意志成為主要的并且引導(dǎo)立法向有利于他們利益方向發(fā)展的立法模式?！盵15]還有論著認(rèn)為：“就是由行政主管系統(tǒng)作為起草與制定法律的主導(dǎo)力量。”[16]我們認(rèn)為行政主導(dǎo)型立法，就是指政府行政機(jī)關(guān)直接或者間接啟動(dòng)、引領(lǐng)、主導(dǎo)立法走向的立法模式，其不但表現(xiàn)于行政機(jī)關(guān)享有法案提請(qǐng)權(quán)、立法規(guī)劃編制或編報(bào)權(quán)、立法草案擬定權(quán)、對(duì)立法內(nèi)容的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)甚至立法事項(xiàng)的最終決策權(quán)，更突出表現(xiàn)于最終形成的立法文本內(nèi)容往往較充分體現(xiàn)或者滿足了行政機(jī)關(guān)的利益訴求與主觀意愿。以法律的制定為例，在法案的提出方面，“法案的提出主要是由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院兩個(gè)系統(tǒng)完成的，而國(guó)務(wù)院及其各部委通過(guò)行使法案提案權(quán)提出的法案遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了全國(guó)人大提出的法案”[15]P23；在法案的起草方面，“慣常做法是屬于哪個(gè)領(lǐng)域的事項(xiàng)，就交給主管該領(lǐng)域事務(wù)的政府部門承擔(dān)起草工作，由有關(guān)政府主管部門起草法案，然后交由同級(jí)人大進(jìn)行審議。雖然人大是立法機(jī)關(guān)，但其通常做法是授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法或授權(quán)行政部門起草法律案”[17]，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“目前3/4以上的法律草案都是由政府部門起草的”[18]。當(dāng)然，在中國(guó)一元多層級(jí)立法體制下，行政法規(guī)、行政規(guī)章由擁有相應(yīng)立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定，肯定離不開(kāi)行政主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)參與法律、地方性法規(guī)的起草、論證也并不是一無(wú)是處。但行政主導(dǎo)型的立法模式不論有多少優(yōu)點(diǎn)或者好處，都不可避免為行政機(jī)關(guān)憑借立法主導(dǎo)權(quán)或者優(yōu)勢(shì)地位在立法中謀取“私利”提供了可能。如果這種可能性在行政機(jī)關(guān)、立法主體的主客觀因素的作用下轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)實(shí)的存在，那么諸如環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的缺失等不良立法問(wèn)題自然就會(huì)凸顯出來(lái)。endprint

第三，立法主體失控的“經(jīng)濟(jì)人”特性驅(qū)使。立法是正當(dāng)配置法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、事關(guān)社會(huì)公平正義的本源性工程。因此，好的立法應(yīng)能最大限度地體現(xiàn)社會(huì)成員的共同意愿及社會(huì)公共利益，并排斥立法主體以及立法參與者“私益”或本位利益的表達(dá)。但包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)的“經(jīng)濟(jì)人”特性決定，立法的公益性表達(dá)與立法主體的“經(jīng)濟(jì)人”自利性需求永遠(yuǎn)是一對(duì)深刻矛盾，要阻斷立法主體的自利性對(duì)立法的影響絕非易事。公共選擇學(xué)派將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)運(yùn)用到政治學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域，提出了政府自利性假設(shè)，認(rèn)為政府作為“經(jīng)濟(jì)人”具有“公益人”（理想人）與“經(jīng)濟(jì)人”雙重特性。政府作為“公益人”應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公眾為本，做任何事都要首先從公眾的角度考慮，以求公共利益的最大化，而不是以追求自身利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)，但其“經(jīng)濟(jì)人”特性決定，趨利避害、最大化地追求自身的本位利益也是政府的基本屬性，“任何人的完全大公無(wú)私和自私自利與任何政府組織的完全大公無(wú)私和自私自利都是荒謬的”[19]。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”自利性假說(shuō)，趨利避害也是立法主體尤其是作為行政立法主體的行政機(jī)關(guān)的人性特征，如果立法體制機(jī)制不健全、監(jiān)督與約束乏力、立法環(huán)境不良，加之“官本位”思想觀念等的束縛或影響，借助行政主導(dǎo)型立法模式所提供的現(xiàn)實(shí)機(jī)會(huì)，立法本位主義往往就會(huì)大行其道。相關(guān)研究成果所指出的中國(guó)立法中特別是行政立法、地方性立法中存在的較為突出的官本位、部門本位、地方本位以及本位利益法制化等問(wèn)題就是對(duì)立法主體“經(jīng)濟(jì)人”自利性假設(shè)的現(xiàn)實(shí)驗(yàn)證。如有論著將地方立法中的部門利益界定為“有關(guān)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)利用自己所掌握的立法權(quán)力，在國(guó)家、地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府制定法規(guī)、規(guī)章草案時(shí)，加入維護(hù)本部門權(quán)力和利益的條款，企圖通過(guò)立法來(lái)維護(hù)、加強(qiáng)和擴(kuò)大本部門的權(quán)力，減少和減弱本部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)”，并依據(jù)較多立法實(shí)例論證了不適當(dāng)強(qiáng)化部門權(quán)力、不適當(dāng)增設(shè)行政機(jī)構(gòu)、為本部門和行政相對(duì)人設(shè)定不對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)等地方立法中謀求部門利益最大化的表現(xiàn)形式[20]。又如，有論著將部門本位主義在行政立法中的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)概括為以立法形式強(qiáng)化或擴(kuò)大本部門的權(quán)力范圍；通過(guò)立法設(shè)立各種能夠產(chǎn)生“收益”和“實(shí)惠”的管轄權(quán)、審批權(quán)、許可權(quán)等，為本部門謀取經(jīng)濟(jì)利益；通過(guò)立法簡(jiǎn)化或推卸作為行政部門的責(zé)任和義務(wù)[21]。因此，包括環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任在內(nèi)的行政責(zé)任的缺失恰恰是立法主體的自利性“經(jīng)濟(jì)人”特性因缺乏有效法律管控、約束而得到非理性張揚(yáng)的必然之果——在缺乏有效法律管控、約束的“經(jīng)濟(jì)人”自利性人性驅(qū)使下，就難免會(huì)有一些立法主體不是以“公益人”的角色積極將立法活動(dòng)引向公平正義、科學(xué)規(guī)范、充分表達(dá)人民意愿的正確軌道，而是將立法淪為了其借法擴(kuò)權(quán)、用法爭(zhēng)利、擺脫或者減輕責(zé)任、謀求本位利益最大化的活動(dòng)，從而使立法失卻應(yīng)有的正當(dāng)性、公正性與科學(xué)性，諸如環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任缺失此類問(wèn)題的存在就不可避免。

第四，立法權(quán)及其行使約束乏力的助推。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。從事物的性質(zhì)來(lái)看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵22]立法是調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系、配置社會(huì)成員權(quán)利義務(wù)的源頭工程，如果立法權(quán)不能得到正當(dāng)行使甚至被濫用，立法就有可能淪為立法者追逐自身利益最大化的工具，并因此嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和人民利益，破壞社會(huì)公平正義。因此，對(duì)立法權(quán)及其行使的約束較之于對(duì)具體執(zhí)法行為的約束更具重要性。雖然進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》等眾多關(guān)于立法活動(dòng)的專門性立法文件的頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)范立法行為，保障立法質(zhì)量發(fā)揮了積極作用，但相關(guān)立法對(duì)立法權(quán)及其行使的約束仍然存在明顯的制度性缺失，對(duì)立法活動(dòng)監(jiān)督與制約乏力的問(wèn)題依然突出。其不但表現(xiàn)在現(xiàn)行關(guān)于立法活動(dòng)的專門性立法文件偏重于立法程序制度的構(gòu)建，對(duì)立法質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利（力）義務(wù)配置規(guī)則、法律條文設(shè)置的規(guī)范要求等重要的實(shí)體性內(nèi)容鮮有具體明確的規(guī)定，而且突出表現(xiàn)在立法及其監(jiān)督體制機(jī)制的不完善、立法責(zé)任設(shè)定缺失等方面。以立法責(zé)任的設(shè)定為例，迄今為止中國(guó)尚無(wú)一部法律、法規(guī)對(duì)立法責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制作出規(guī)定。雖然《立法法》對(duì)包括行政法規(guī)、行政規(guī)章在內(nèi)的立法原則、權(quán)限劃分、立法程序以及備案審查監(jiān)督等作出了規(guī)定，在第八十七條還明確規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（1）超越權(quán)限的；（2）下位法違反上位法規(guī)定的；（3）規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（4）規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；（5）違背法定程序的。但該法以及其他相關(guān)法律、法規(guī)甚至規(guī)章對(duì)包括各類立法主體及其公務(wù)員在立法方面存在的包括諸如濫用立法權(quán)、立法不作為、違法立法等情形在內(nèi)的法律責(zé)任并無(wú)具體規(guī)定。正是由于國(guó)家對(duì)立法權(quán)及其行使的監(jiān)督約束乏力，立法責(zé)任及其制度缺失，立法者一般不會(huì)為其違法或者不當(dāng)立法行為負(fù)實(shí)際責(zé)任，這就為以行政為主導(dǎo)的立法過(guò)度張揚(yáng)立法者的自利性，追逐立法者的本位利益，弱化、虛化其行政責(zé)任等法律責(zé)任提供了可乘之機(jī)，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的缺失此類問(wèn)題的存在也就不足為怪了。

第五，不良環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境要素的羈絆。實(shí)踐充分證明，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境的優(yōu)劣不但直接影響執(zhí)法的質(zhì)量與效能，而且會(huì)在很大程度上影響環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度的正當(dāng)、合理建構(gòu)。雖然中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法環(huán)境在不斷得到優(yōu)化，但困擾環(huán)境監(jiān)管工作的不良執(zhí)法環(huán)境要素依然眾多。其不但表現(xiàn)在社會(huì)法律信仰與法治精神的缺失、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的薄弱、環(huán)境行政倫理的失范、以“GDP”為核心的不良政績(jī)觀及其績(jī)效考評(píng)制度的負(fù)面作用等方面，還突出表現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)管體制不健全、環(huán)境監(jiān)管職能交叉與權(quán)責(zé)不清、環(huán)境監(jiān)管手段與能力不足等多個(gè)方面。它們對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定及其制度建構(gòu)均有不同程度的負(fù)面影響。例如，權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)對(duì)等是設(shè)定環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的基本前提，如果環(huán)境保護(hù)部門之間、環(huán)境保護(hù)部門與資源管理等相關(guān)部門之間、政府與環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門之間權(quán)力交叉、職能重疊、管理職責(zé)不清，就失去了科學(xué)、合理設(shè)定環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的基礎(chǔ)，就無(wú)法針對(duì)特定環(huán)境監(jiān)管者設(shè)定明確的行政責(zé)任，即便設(shè)定了具體、明確的行政責(zé)任，也會(huì)因出現(xiàn)推諉塞責(zé)、難以確定責(zé)任主體等問(wèn)題致使既設(shè)行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能。再如，盲目追求GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，并將其作為評(píng)價(jià)與考核官員政績(jī)的最重要指標(biāo)，就會(huì)導(dǎo)致立法主體為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)、本行業(yè)、本部門的利益最大化，并進(jìn)而謀取官員個(gè)人政績(jī)，而輕視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，不但有可能置環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定于不顧，對(duì)本地主要納稅企業(yè)、稅費(fèi)主要來(lái)源項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)所存在的環(huán)境違法行為采取放任態(tài)度，甚至淪為環(huán)境違法者的“保護(hù)傘”，而且還有可能非法干預(yù)環(huán)境監(jiān)管部門的正當(dāng)執(zhí)法行為，或者對(duì)環(huán)境監(jiān)管主體及其公務(wù)員的環(huán)境行政不作為、濫作為等行政違法行為視而不見(jiàn)，不積極主動(dòng)依法追究監(jiān)管者責(zé)任，更不可能在立法中積極主動(dòng)設(shè)定嚴(yán)格、具體、明確的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任，構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任有效實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制。因此，片面的、不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展原則的錯(cuò)誤政績(jī)觀及相應(yīng)的政績(jī)考核制度，無(wú)疑也是阻卻、妨害環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定與有效實(shí)現(xiàn)的重要因素之一。參考文獻(xiàn)：endprint

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Lack of Administrative Responsibility Set on

Environmental Regulation and its Causes

LIU Zhijian

（School of Law， Lanzhou University， Lanzhou 73000， P.R.China）

Abstract：

There exist more prominent problems on the lack of administrative responsibility on environmental regulation in current environmental laws and regulations in China. The setting body of administrative responsibility for environmental regulation is more confusing， setting up of the norms between administrative responsibility and obligations for environmental regulation is lack of reasonable correspondence and cohesion， the setting of administrative responsibility on environmental regulation is serious imbalance in terms of the responsibility of administrative counterpart， the clause of the administrative responsibility on environmental regulation generally lacks of normative， the setting form of administrative responsibility on environmental regulation is single and the responsibility setting of enquirers or supervisors of the administrative responsibility on environmental regulation is rare. These are all the main manifestations represented the lack of administrative responsibility on environmental regulation. The causes that result in the lack of environmental administrative responsibility set are diverse and complex. Most direct and important reasons are as follows： the bondage of traditional ideas， such as “officialdom standard”， which is the most representative， the constraints of the executive-led legislature mode， the characteristics driven of ‘economic man of legislative body out of control， the boost of legislative and execute weak restraint and the fetters of the enforcement environment elements of poor environmental regulation.

Key words： environmental regulation； administrative responsibility； administrative responsibility set； lack； cause

（責(zé)任編輯 胡志平）endprint