李曉東

摘 要：全國(guó)乃至全世界各國(guó)政府把績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)中最重要的工作，我國(guó)政府審計(jì)將沿著績(jī)效審計(jì)這一路徑不斷向前邁進(jìn)，政府績(jī)效審計(jì)工作的不斷顯現(xiàn)以及政府績(jī)效審計(jì)工作的不斷發(fā)展將會(huì)有兩方面的影響，一方面是政府審計(jì)的范圍不斷擴(kuò)大，另一方面是政府審計(jì)部門的責(zé)任將變得非常重大?；诖?，本文對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的相關(guān)問題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；必要性；發(fā)展途徑

隨著受托責(zé)任理論和績(jī)效審計(jì)理論的發(fā)展，世界各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在20世紀(jì)七八十年代相繼制定或修訂法律，授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)。目前，美國(guó)、加拿大、英國(guó)、澳大利亞等西方國(guó)家，績(jī)效審計(jì)已成為主要業(yè)務(wù)類型之一，已經(jīng)作為促進(jìn)政府提高效率、強(qiáng)化責(zé)任的重要工具。在世界范圍內(nèi)，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，績(jī)效審計(jì)類型占審計(jì)工作總量的比重已達(dá)40%左右，個(gè)別國(guó)家如美國(guó)已超過90%，國(guó)家審計(jì)將會(huì)朝著績(jī)效審計(jì)不斷發(fā)展。

公共財(cái)政體系在我國(guó)的不斷發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政資金的使用效率和效果的日益受到關(guān)注，使得績(jī)效審計(jì)也越來越受到青睞和重視。因此積極探索政府績(jī)效審計(jì)，既是形勢(shì)發(fā)展對(duì)審計(jì)工作提出新的要求，也是審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和我國(guó)審計(jì)與國(guó)際審計(jì)發(fā)展接軌的需要。2011年，根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，結(jié)合審計(jì)工作實(shí)際，我國(guó)審計(jì)署制定了"十二五"時(shí)期的有關(guān)審計(jì)工作比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃，因此，我們要不失時(shí)機(jī)地開展政府績(jī)效審計(jì)。

1 什么是政府績(jī)效審計(jì)

政府績(jī)效審計(jì)的定義：是指對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)的合理性及有效性進(jìn)行監(jiān)督和管理的審計(jì)活動(dòng)。詳細(xì)定義是依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用審計(jì)程序和方法，對(duì)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性、經(jīng)濟(jì)性、有效性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)管理，提高效益的一種獨(dú)立性的監(jiān)督性活動(dòng)。隨著人民的民主意識(shí)不斷加強(qiáng)，政府績(jī)效審計(jì)在社會(huì)民主政治中的不斷發(fā)展以及政府能夠掌握的公共資金的不斷增多，其產(chǎn)生和發(fā)展是要求對(duì)資金的使用途徑和功能不斷加強(qiáng)監(jiān)督?？?jī)效審計(jì)必須要合理使用其效果，在財(cái)政資金的制度上不能有所隱藏，接受社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的督促。

2 我國(guó)為何必須實(shí)施政府審計(jì)工作

當(dāng)前，由于我國(guó)政府的績(jī)效審計(jì)的發(fā)展相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效審計(jì)來說比較遲，所以和發(fā)達(dá)國(guó)家之間或多或少存在著一定的距離。我國(guó)并沒有很好的運(yùn)用國(guó)家的各項(xiàng)法律和國(guó)家鼓勵(lì)束縛體制來促使社會(huì)進(jìn)步、沒有增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而只是把政府審計(jì)作為一種填補(bǔ)空缺的替補(bǔ)工具。因此，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)必須開展政府績(jī)效審計(jì)，我國(guó)要根據(jù)變化了的審計(jì)環(huán)境研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的新狀況和新問題，按照審計(jì)發(fā)展的一般發(fā)展規(guī)律積極開展績(jī)效審計(jì)。

1）不斷開展績(jī)效審計(jì)是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求和必然選擇。

在十四大以后，為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)進(jìn)行了一系列經(jīng)濟(jì)體制的改革，由于市場(chǎng)存在著固有的缺陷，因此為了使我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)能夠朝著有益的方向不斷拓展，一定要使用不同的方法對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行進(jìn)行不斷的調(diào)整。中央政府逐漸增加財(cái)政投入，并且積極使用各種經(jīng)濟(jì)手段對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，伴隨著財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大，財(cái)政投入逐漸增加，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。巨額公共資金的管理和使用效率對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系能否完成起到了至關(guān)重要的作用。十六屆三中全會(huì)會(huì)議決定要增強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)管，進(jìn)而形成預(yù)算評(píng)價(jià)體制，進(jìn)行績(jī)效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹這一決定的重要舉措，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然措施。

2）實(shí)行績(jī)效審計(jì)有利于建立責(zé)任政府，能夠增強(qiáng)對(duì)權(quán)利的運(yùn)行限制和督促管理。

目前，我國(guó)政府管理有了比較大的改善，但仍舊存在著不合理、不公正，并且欠缺合理的追蹤和限制公共投資項(xiàng)目。審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)，能夠?qū)操Y金管理使用中存在的一些不良行為和失誤等問題進(jìn)行及時(shí)揭露和糾正，不僅能增強(qiáng)權(quán)力實(shí)行的制約和監(jiān)管，也能進(jìn)一步對(duì)政府的責(zé)任感以及績(jī)效感進(jìn)行強(qiáng)化，更好地建立責(zé)任政府。

3）要使公共資金使用效率得到有效的提升就要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

績(jī)效審計(jì)能夠使政府更好地進(jìn)行管理和督查，而且有助于提高公共資金的使用效益。審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績(jī)效審計(jì)，一方面能夠推進(jìn)行政管理體制的逐漸改革，也能降低行政成本，提高政府效率和公共服務(wù)的質(zhì)量，另一方面有助于完善政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，并能夠促進(jìn)資源配置在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)更大的優(yōu)勢(shì)，建立美好的社會(huì)主義社會(huì)，形成良好的績(jī)效觀點(diǎn)。

3 促使我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的途徑

其他國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行了幾十年的政府績(jī)效審計(jì)，而這時(shí)我國(guó)才進(jìn)入績(jī)效審計(jì)的起始階段，此時(shí)面前有許多的困難需要解決，我國(guó)是社會(huì)主義社會(huì)，政府績(jī)效必須與我國(guó)的國(guó)情相適宜。在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，走有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)之路。立足于公平性、合理性、合法性，探究適合中國(guó)的審計(jì)路，以績(jī)效審計(jì)中存在的問題為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合發(fā)展路徑，促使績(jī)效審計(jì)的全面發(fā)展。

1）把績(jī)效審計(jì)和財(cái)務(wù)收支審計(jì)放在同等重要的位置

財(cái)務(wù)收支審計(jì)和績(jī)效審計(jì)是兩個(gè)不同的審計(jì)工作，財(cái)務(wù)收支審計(jì)主要是指對(duì)被審計(jì)單位的真實(shí)性、公平性以及經(jīng)營(yíng)成果和會(huì)計(jì)解決措施是否保持一致進(jìn)行審計(jì)，績(jī)效審計(jì)則是針對(duì)審計(jì)單位資源管理和使用情況進(jìn)行的審計(jì)?？?jī)效審計(jì)和財(cái)務(wù)收支審計(jì)在很多方面都存在著很大的不同，雖然績(jī)效審計(jì)證實(shí)的績(jī)效指標(biāo)有些需要借助財(cái)務(wù)收支審計(jì)，但績(jī)效審計(jì)并不是財(cái)務(wù)收支審計(jì)的簡(jiǎn)單擴(kuò)展，績(jī)效審計(jì)能夠供給很多財(cái)務(wù)審計(jì)無法供給的信息。因而，財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)不能進(jìn)行相互替換，財(cái)政審計(jì)與績(jī)效審計(jì)具有不同的性質(zhì)。我國(guó)應(yīng)該健全績(jī)效審計(jì)的理論體制，在進(jìn)行審計(jì)資源分配時(shí)，始終把績(jī)效審計(jì)和財(cái)務(wù)收支審計(jì)放在同等重要的位置，這樣才能更全面的使監(jiān)管作用在我國(guó)的政府審計(jì)中展現(xiàn)出更好的作用。

2）增強(qiáng)對(duì)非盈利部門以及政府部門的審計(jì)

在我國(guó)財(cái)政慢慢淡化出競(jìng)爭(zhēng)圈的情況下，我們?cè)趫?zhí)著于把績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)放在同等重要的位置時(shí)，不要忘記績(jī)效審計(jì)的重中之重，一是對(duì)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門的審計(jì)，包括政府部門財(cái)政信用審計(jì)、資金預(yù)決算的審計(jì)；二是工商和稅務(wù)部門的審計(jì)；三是對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)工程實(shí)行審計(jì)，把中小型企業(yè)歸入民間審計(jì)的范疇，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)把精力集中在大、中型企業(yè)以及和國(guó)計(jì)民生有著不可分割關(guān)系的企業(yè)。待條件成熟也可以模仿西方國(guó)家的方法，可將國(guó)有大、中型企業(yè)歸入民間審計(jì)的范疇，但抽查權(quán)和復(fù)審權(quán)仍由政府審計(jì)掌握；政府審計(jì)機(jī)關(guān)可適時(shí)進(jìn)行抽查，提高監(jiān)管審計(jì)質(zhì)量。

3）健全和革新現(xiàn)行政府審計(jì)管理體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種經(jīng)濟(jì)體系，是自由的經(jīng)濟(jì)、公平的經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)權(quán)明晰的文明經(jīng)濟(jì)。我國(guó)現(xiàn)行政府審計(jì)管理體系頻頻受到阻礙的主要原因是我國(guó)現(xiàn)行政府沒有足夠強(qiáng)的獨(dú)立性，要健全和革新現(xiàn)行政府的審計(jì)管制體系，就要以增強(qiáng)政府審計(jì)的獨(dú)立性為出發(fā)點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，我國(guó)政府審計(jì)工作的管理形式應(yīng)該向立法形式逐漸靠攏，應(yīng)該讓人民代表大會(huì)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行直接的管理；人民代表大會(huì)不僅是國(guó)有企業(yè)的名義代表，而且是廣大人民群眾的法定代表，審計(jì)委托人必須是國(guó)有生產(chǎn)資料的名義代表，也就是說審計(jì)代表是全國(guó)人民代表大會(huì)。政府應(yīng)該受到審計(jì)監(jiān)管，因?yàn)檎潜粚徲?jì)人，是受人民代表大會(huì)委托的。最重要的改善舉措是：全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)中央審計(jì)進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)管理全國(guó)的審計(jì)工作，負(fù)責(zé)全國(guó)人大常委會(huì)并匯報(bào)工作，地方各級(jí)人大常委作為主要責(zé)任人對(duì)地方各級(jí)政府進(jìn)行直接的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府對(duì)地方人大常委進(jìn)行工作的匯報(bào)，在地方法規(guī)中準(zhǔn)確指出能夠保證審計(jì)的獨(dú)立性的條款；中央審計(jì)署對(duì)地方政府進(jìn)行直接的監(jiān)管，也可分設(shè)派出機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管；上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須要有一定的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

4）健全績(jī)效審計(jì)的規(guī)范體制

隨著全國(guó)績(jī)效審計(jì)的不斷進(jìn)步，不難發(fā)現(xiàn)，盡早地?cái)M定政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)典范能夠使績(jī)效審計(jì)更好地向前發(fā)展，這在績(jī)效審計(jì)開展得比較好的國(guó)家均有所體現(xiàn)。不斷健全績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)的典范才能保證績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量及其有效性，這在國(guó)際上績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的建立中均有所表現(xiàn)。在我國(guó)的有關(guān)法規(guī)中雖然明確指出要進(jìn)行政府審計(jì)，但是能夠適用于我國(guó)績(jī)效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)并沒有建成，要在我國(guó)進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)。第一，對(duì)績(jī)效審計(jì)監(jiān)督的法律地位進(jìn)一步增強(qiáng)，并對(duì)《審計(jì)法》及其相關(guān)條例進(jìn)行不斷的改善，并對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行明確的分類，對(duì)績(jī)效審計(jì)監(jiān)督權(quán)的作用進(jìn)行加強(qiáng)；第二，以《審計(jì)法》為出發(fā)點(diǎn)建立績(jī)效審計(jì)的其他準(zhǔn)則；第三，密切聯(lián)系我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和我國(guó)的國(guó)情，參考世界、亞洲、世界發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效審計(jì)組織的審計(jì)指南，盡早地?cái)M定出符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的績(jī)效審計(jì)指南。不斷提高我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷完善績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)，不斷完善績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和指南，不斷完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容規(guī)定。明確規(guī)范政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容形式、組織行為等。不斷提升我國(guó)審計(jì)工作，形成嚴(yán)格的績(jī)效審計(jì)制度、明確的規(guī)范、透明的監(jiān)督績(jī)效審計(jì)法規(guī)工作環(huán)境。然而，建成一系列行之有效的績(jī)效評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)則是重點(diǎn)。審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是有效評(píng)價(jià)審計(jì)單位職責(zé)的履行情況的綜合指南，績(jī)效審計(jì)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的合理性，對(duì)客觀公正評(píng)價(jià)政府部門的工作效率、優(yōu)劣、是非，從而避免審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有著重要的作用。評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益情況進(jìn)行的評(píng)價(jià)。對(duì)于社會(huì)效益的評(píng)定不能用定量指標(biāo)，也不能用定性指標(biāo)，定性指標(biāo)的公正性不夠，所以，社會(huì)效益評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)在制定的時(shí)候，適當(dāng)增加一些原則性的指標(biāo)。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些較易使公平公正受到危害的項(xiàng)目工程，可適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充一些規(guī)范?？梢詤⒖计渌?jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)定指標(biāo)，并且借鑒國(guó)外做得好的績(jī)效審計(jì)評(píng)定體制，綜合我國(guó)政府部門以及其他的組織來擬定我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)體制。

5）配備和培養(yǎng)績(jī)效審計(jì)人才

績(jī)效審計(jì)活動(dòng)以信息為主，其中心價(jià)值在于其專業(yè)性，也就是說績(jī)效審計(jì)的專業(yè)價(jià)值具有舉足輕重的作用?？?jī)效審計(jì)工作對(duì)于人才的要求非常高，除了最基本的要求外還有其他特殊的要求，要從事績(jī)效審計(jì)工作必須對(duì)績(jī)效審計(jì)的方法以及技術(shù)有足夠的了解；對(duì)政府組織、政府職能、政府項(xiàng)目有深入的了解；具有很強(qiáng)的口語交際能力；對(duì)于審計(jì)工作專門要求的一些技術(shù)要熟練掌握，要精通電腦、靈活運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)、熟練工程學(xué)等。我們不難發(fā)現(xiàn)，審計(jì)工作能夠順利地進(jìn)行，多樣化的審計(jì)人員必不可少，更重要的是審計(jì)機(jī)關(guān)必須有合格的審計(jì)工作人才。

相對(duì)于多元化審計(jì)工作人員來說，我國(guó)目前審計(jì)工作者比較老化，且普遍存在知識(shí)結(jié)構(gòu)單一的情況，合格的績(jī)效審計(jì)人才非常少。審計(jì)隊(duì)伍的規(guī)模也相對(duì)較小。我國(guó)目前對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)工作者的招募主要集中于公務(wù)員，就是通過公務(wù)員考試進(jìn)行選拔，因?yàn)楣珓?wù)員考試側(cè)重于書面的表達(dá)，分析和表達(dá)能力。因此通過公務(wù)員考試來選拔國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員，因?yàn)檫@種途徑能夠培養(yǎng)并選拔出思維清晰、有較好的分析能力以及語言表達(dá)能力的審計(jì)工作人才，雖然這樣公務(wù)員具備了很好的表達(dá)和分析能力，但是其相關(guān)的專業(yè)可能會(huì)存在不足。

做到以下幾點(diǎn)可以改善這種情況：第一，不斷增加績(jī)效審計(jì)人員的數(shù)目，雖然自我國(guó)實(shí)行績(jī)效審計(jì)以來，審計(jì)人員的數(shù)目不斷增加，但是審計(jì)人員的質(zhì)量明顯美中不足。第二，通過提高對(duì)審計(jì)人員招聘過程中的要求，來提高審計(jì)人員的素質(zhì)?？?jī)效審計(jì)不同于財(cái)務(wù)審計(jì)，合格的審計(jì)人員不僅要掌握法律、管理學(xué)、數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人力資源，而且要通曉稅收、會(huì)計(jì)、審計(jì)等法律知識(shí)。評(píng)價(jià)審計(jì)工作者的技能情況，取決于審計(jì)人員的素質(zhì)以及對(duì)績(jī)效審計(jì)體制的熟練和使用情況。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)要想得到合格的績(jī)效審計(jì)人員，就需要通過招募等方法廣納賢才，不斷提高審計(jì)人員的數(shù)目和質(zhì)量。除了進(jìn)行招募審計(jì)者之外，還可以憑借其他可靠的資源來增加審計(jì)人員，進(jìn)而提高審計(jì)人員的質(zhì)量。只有這樣才能培養(yǎng)和選拔出審計(jì)人才。

4 總結(jié)

政府績(jī)效審計(jì)工作在我國(guó)只是剛剛起步，相比國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家和審計(jì)工作做得好的國(guó)家，我國(guó)政府審計(jì)工作并不能一蹴而就，我國(guó)審計(jì)工作的發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走，其中不僅要進(jìn)一步健全外部因素，以國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參照物，而且要不斷加強(qiáng)管理體制的革新，建成合理有效的財(cái)政預(yù)算管理體制，不斷增加審計(jì)人員的數(shù)目，不斷提升審計(jì)人員的素質(zhì)，對(duì)績(jī)效審計(jì)的方式方法和手段進(jìn)行不斷的改革和完善。

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