邢海燕

“異地高考”政策與弱勢(shì)群體關(guān)懷

邢海燕

教育政策應(yīng)能夠促進(jìn)分配的正義，推動(dòng)公平的實(shí)現(xiàn)，公平的實(shí)現(xiàn)又與弱勢(shì)群體關(guān)懷密不可分。羅爾斯差別理論揭示了對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)關(guān)懷的途徑。教育政策上的弱勢(shì)群體補(bǔ)償能夠充分發(fā)揮教育政策的作用，推動(dòng)教育公平。論文以北京市“異地高考”政策為分析樣本，探究了“異地高考”政策與弱勢(shì)群體關(guān)懷理念之間的矛盾，以期促進(jìn)“異地高考”政策實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體關(guān)懷，達(dá)到教育公平的追求目標(biāo)。

教育政策；弱勢(shì)群體關(guān)懷；弱勢(shì)群體補(bǔ)償；“異地高考”

教育在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的戰(zhàn)略作用，其作用能否充分發(fā)揮，從根本上取決于好的教育政策?！?〕教育政策追求的目標(biāo)在于公平的實(shí)現(xiàn)，而公平的實(shí)現(xiàn)與弱勢(shì)群體關(guān)懷又密不可分。我國(guó)城鄉(xiāng)差距不斷拉大不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在教育領(lǐng)域中的弱勢(shì)群體也不斷地增多。在教育政策上增進(jìn)弱勢(shì)群體關(guān)懷，其實(shí)現(xiàn)的基本途徑是對(duì)弱勢(shì)群體補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體關(guān)懷對(duì)于促進(jìn)教育公平有著重要的意義。

一、教育公平與弱勢(shì)群體補(bǔ)償

中國(guó)自古就有“不患寡而患不均”的古訓(xùn)，也有扶弱助殘的優(yōu)良傳統(tǒng)?！爸凉迸c“仁愛(ài)”成為君子不懈的追求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但貧富差距不斷拉大。對(duì)社會(huì)不平等進(jìn)行弱勢(shì)補(bǔ)償，不僅是一種重要社會(huì)制度建設(shè)，同樣帶有倫理學(xué)價(jià)值?！?〕美國(guó)當(dāng)代著名哲學(xué)家、倫理學(xué)家羅爾斯提出的兩個(gè)原則從本質(zhì)上分析了公平正義與弱勢(shì)群體補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。尤其是差別原則的提出，旨在保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益，奠定了公平正義實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。差別原則其本質(zhì)是確保社會(huì)上最少受惠者獲利。換言之就是用社會(huì)中處于不利地位的人的獲利情況來(lái)判斷該社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)是否正義。差別原則力圖縮小貧富之間的差距，實(shí)現(xiàn)分配的正義?！?〕其代表了資本主義社會(huì)中弱勢(shì)群體：貧者、弱者、不利者、地位較低者的利益與正義的要求，為經(jīng)濟(jì)不平等設(shè)下了嚴(yán)格的限制，做到現(xiàn)實(shí)的“雪中送炭”。

我國(guó)自上個(gè)世紀(jì)80年代初實(shí)行改革開(kāi)放后，社會(huì)利益格局、資源配置方式等多方面發(fā)生了重大變化。每當(dāng)社會(huì)發(fā)生巨大變化時(shí)，總會(huì)有一部分社會(huì)成員因?yàn)椴贿m應(yīng)變化而被甩入邊緣地帶，在新的社會(huì)利益的分配格局中被弱勢(shì)化，并變?yōu)槿鮿?shì)群體。〔4〕我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民脫離自己的土地進(jìn)入城市務(wù)工，為城市的發(fā)展做出了極大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，進(jìn)入城市的農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)收入、利益維護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)能力、文化教育等方面處在不利的地位，成為當(dāng)前我國(guó)最大的弱勢(shì)群體?！?〕農(nóng)民工子女上學(xué)難、高擇校費(fèi)用、失學(xué)等問(wèn)題揭示了農(nóng)民工子女在教育方面處在不利地位。教育政策是政府對(duì)社會(huì)全體教育利益和教育資源進(jìn)行權(quán)威分配的方案。通過(guò)利益分配的方式對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償是關(guān)懷理念的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)教育公平意義重大。

二、“異地高考”政策與弱勢(shì)群體關(guān)懷缺失

本文從北京市“異地高考”政策入手，探究教育政策現(xiàn)實(shí)層面上的弱勢(shì)群體關(guān)懷缺失，以期促進(jìn)其教育政策加強(qiáng)弱勢(shì)群體補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體關(guān)懷，推動(dòng)教育公平。

“異地高考”是指擁有高級(jí)中學(xué)學(xué)籍的學(xué)生跨省份，跨戶籍所在地“取得高考所在省市及自治區(qū)的考生資格”且以當(dāng)?shù)乜忌矸輩⒓赢?dāng)?shù)馗呖?，并享有與當(dāng)?shù)乜忌群推降雀呖紮?quán)利、義務(wù)的一種高考制度?！?〕“異地高考”政策的出臺(tái)是社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生的結(jié)果。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變使得方方面面都發(fā)生了巨大的改變，但因社會(huì)配套制度不完善，許多問(wèn)題接踵而來(lái)。“異地高考”正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口大規(guī)模流動(dòng)、舊戶籍制度限制等新形勢(shì)和舊格局相互交織而產(chǎn)生的問(wèn)題。“異地高考”政策的出臺(tái)成為全國(guó)爭(zhēng)論熱點(diǎn)，其中折射著不同的政策信仰、價(jià)值觀念以及利益訴求。在這場(chǎng)復(fù)雜的博弈中，擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的北京和上海成為矛盾的中心，尤其是北京地區(qū)的“異地高考”政策尤為受到關(guān)注。

2012年，北京常住流動(dòng)人口（簡(jiǎn)稱“流動(dòng)人口”）規(guī)模突破770萬(wàn)，占常住人口總量的比例繼續(xù)上升至近四成。從規(guī)模上看，北京市的流動(dòng)人口總量加速膨脹；從比例上來(lái)看，2000年北京市每5個(gè)常住人口中約有一個(gè)外地人，2012年每3個(gè)人中就有1人來(lái)自外地；從流動(dòng)類型上看，超過(guò)半數(shù)的屬于鄉(xiāng)——城流動(dòng)。〔7〕外來(lái)務(wù)工人員，尤其是農(nóng)民工為北京城市的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。面對(duì)越來(lái)越激烈的開(kāi)放“異地高考”的呼聲，北京2014年交出了“異地高考”的答卷，只要符合以下條件，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女可以申請(qǐng)?jiān)诰﹨⒓痈叩嚷殬I(yè)學(xué)校招生考試：（1）進(jìn)城務(wù)工人員持有在有效期內(nèi)的北京市暫住證或工作居住證；（2）進(jìn)城務(wù)工人員在京有合法穩(wěn)定住所；（3）進(jìn)城務(wù)工人員在京有合法穩(wěn)定職業(yè)已滿6年；（4）進(jìn)城務(wù)工人員在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)已滿6年（不含補(bǔ)繳）；（5）隨遷子女具有本市學(xué)籍且已在京連續(xù)就讀高中階段教育3年學(xué)習(xí)年限?！?〕

先不論“異地高考”與“異地高職”之間的差異，單就該“異地高考”政策而言，農(nóng)民工子女這一弱勢(shì)群體并未得到應(yīng)有的關(guān)懷，甚至可以說(shuō)農(nóng)民工子女這一弱勢(shì)群體的利益受到了政策的無(wú)視和損害。體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）政策要求與弱勢(shì)群體實(shí)際情況相悖

北京市“異地高考”政策所開(kāi)出的條件對(duì)于農(nóng)民工子女來(lái)說(shuō)，看似簡(jiǎn)單，但其本質(zhì)上是不可跨過(guò)的“高門檻”。政策要求與弱勢(shì)群體實(shí)際情況違背主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.“穩(wěn)定職業(yè)”與職業(yè)流動(dòng)。王超恩等人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，臨時(shí)性與不穩(wěn)定性是農(nóng)民工職業(yè)和工作的顯著特征，近三年（2009—2011年）約有51.67%的農(nóng)民工更換過(guò)工作。雖然勞動(dòng)合同的簽約率較高，但是調(diào)查數(shù)據(jù)顯示簽訂兩年以上勞動(dòng)合同的農(nóng)民工僅為30%，大多數(shù)的農(nóng)民工簽訂的是短期合同?！?〕數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)農(nóng)民工子女處在義務(wù)教育和高中教育階段，頻繁的更換工作造成的收入不穩(wěn)定，對(duì)子女產(chǎn)生不良影響。臨時(shí)性和不穩(wěn)定性這樣的職業(yè)特點(diǎn)使得農(nóng)民工子女在“異地高考”政策下無(wú)法充分受益。

2.“穩(wěn)定住所”與農(nóng)民工居住現(xiàn)狀。經(jīng)濟(jì)狀況不佳的農(nóng)民工群體在居住條件上多以“廉價(jià)”作為首要選擇標(biāo)準(zhǔn)，廉價(jià)的住所大多數(shù)無(wú)法提供有效證明。在2007年《城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況調(diào)查報(bào)告》中提到：29.19%的人住在集體宿舍中，20.14%的人居住在條件簡(jiǎn)陋的租房中，7.88%的人居住在工作地點(diǎn)；6.45%的人居住在臨時(shí)搭建的工棚中，12.54%的人沒(méi)有住所，往返于城郊?！?0〕

2013年城市農(nóng)民工生活質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查與分析中的數(shù)據(jù)與2007年有所差異，但是總體情況相同，如圖1所示。農(nóng)民工“廉價(jià)式”的居住方式無(wú)法與政策所需穩(wěn)定住所相吻合。

圖1 農(nóng)民工居住方式

3.“連續(xù)社?！迸c參保率低。農(nóng)民工參保比例較低是這一群體為生計(jì)作出的無(wú)奈之舉。企業(yè)為了謀求自身利益最大化，部分企業(yè)在交納社保時(shí)會(huì)欺瞞少交；同時(shí)，部分企業(yè)以不繳納保險(xiǎn)作為雇傭農(nóng)民工的條件，不少農(nóng)民工為了謀取工作，不得不放棄這一權(quán)利。生計(jì)壓力使得農(nóng)民工參保積極性不高?！斑B續(xù)社?！钡臈l件與參保積極性不高的現(xiàn)狀形成鮮明對(duì)比。

（二）政策未體現(xiàn)出弱勢(shì)群體補(bǔ)償

羅爾斯認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生不平等的原因主要有兩個(gè)：一是自然天賦的因素，人一生下來(lái)就具有不同的天賦；二是社會(huì)文化條件的不同，人的出身、環(huán)境、教育等方面存在著很大的差別，一些人比其他人更為“幸運(yùn)”?！?1〕兩方面的偶然因素會(huì)形成一種惡性循環(huán)，不平等會(huì)逐步地由于多種偶然因素的影響而不斷擴(kuò)大。同時(shí)，對(duì)于不利的人來(lái)說(shuō)，教育是其改變自身不利地位的重要手段。為此，對(duì)于處在不利地位的人要進(jìn)行差別的對(duì)待，尤其是在教育方面要實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償。在教育中的弱勢(shì)補(bǔ)償效應(yīng)主要依托于教育政策的傾斜。

北京市“異地高考”政策對(duì)于弱勢(shì)群體的補(bǔ)償是微乎其微的，對(duì)于農(nóng)民工子女來(lái)說(shuō)，政策的效用不大。不僅“異地高考”條件過(guò)高，在京農(nóng)民工子女還面臨著“舊問(wèn)題”的制約。北京市中考政策中，對(duì)于參考的標(biāo)準(zhǔn)有著嚴(yán)格的限制，大多數(shù)的農(nóng)民工子女并不具有參加中考的資格。

即使能夠參加中考，因高中教育資源的緊張，使得經(jīng)濟(jì)地位低的階層難以享受到優(yōu)質(zhì)的高中資源，在現(xiàn)實(shí)情況中更有擇校費(fèi)重、辦學(xué)質(zhì)量差的難題。〔12〕在高中資源的分配上，在京的農(nóng)民工子女只有很少的一部分能夠享受到北京公立高中資源，前提代價(jià)是需要繳納高昂的擇校費(fèi)。我國(guó)教育財(cái)政撥款體制中，普通高中教育并不屬于義務(wù)教育，按照成本分擔(dān)理論，普通高中辦學(xué)實(shí)行社會(huì)、學(xué)校、個(gè)人的三主體分擔(dān)。國(guó)家財(cái)政對(duì)普通高中的撥款上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于義務(wù)教育階段，這樣學(xué)生個(gè)人承擔(dān)的部分就會(huì)上漲。尤其是私立高中的收費(fèi)，更是完全依靠學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)，數(shù)額是農(nóng)民工家庭所不能負(fù)擔(dān)的。如表1所示，我們能夠看到普通高中公用經(jīng)費(fèi)狀況。

表1 各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)情況、公用經(jīng)費(fèi)情況

三、“異地高考”教育政策應(yīng)加強(qiáng)弱勢(shì)群體關(guān)懷

“木桶理論”和系統(tǒng)功能理論提醒著我們，整體情況的好壞其實(shí)取決于最薄弱的環(huán)節(jié)。弱勢(shì)群體對(duì)于全面深化改革、提高教育質(zhì)量、提升民眾素質(zhì)具有不可忽視的制約作用，尤其是這一部分群體數(shù)量不斷擴(kuò)大的時(shí)候，制約作用體現(xiàn)的更為明顯。如何使教育政策凸顯弱勢(shì)群體關(guān)懷，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）細(xì)化政策，實(shí)現(xiàn)“差別”

以北京市“異地高考”政策為例，其政策文本并不包含細(xì)化條例。在受益對(duì)象上，沒(méi)有將家長(zhǎng)主體分類，只是簡(jiǎn)單羅列了家長(zhǎng)資格。通過(guò)訪談了解到，在京就讀的大多數(shù)農(nóng)民工子女家長(zhǎng)表示，雖然政策文本中的條件看似很好達(dá)標(biāo)，但是實(shí)際上只有那些高學(xué)歷、社會(huì)地位較高的白領(lǐng)階層能夠達(dá)線。不僅是北京“異地高考”政策如此，全國(guó)大部分地區(qū)的“異地高考”政策都沒(méi)有相關(guān)的細(xì)化條例，對(duì)于所有群體按照一樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，以決定誰(shuí)的子女有資格參加高考。進(jìn)行教育補(bǔ)償?shù)氖滓獥l件是要厘清對(duì)象。如何確定教育補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，應(yīng)該有著基本的標(biāo)準(zhǔn)。弱勢(shì)是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜、變化性強(qiáng)的概念，實(shí)行教育政策的弱勢(shì)補(bǔ)償前，應(yīng)對(duì)于什么是弱勢(shì)，哪類人群能夠被劃入幫扶的范圍都需要進(jìn)行詳細(xì)的分類，這樣才能規(guī)避在關(guān)懷弱勢(shì)群體時(shí)弄虛作假的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）追本溯源，實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)償”

政策的出臺(tái)往往滯后于現(xiàn)實(shí)，大多數(shù)目的是為了解決眼前問(wèn)題，“標(biāo)本兼治”更應(yīng)該成為其根本的追求，教育政策的補(bǔ)償同樣如此。從“異地高考”政策本身向前追溯，能夠看到戶籍制度與當(dāng)今中國(guó)快速發(fā)展之間的不合拍；能夠看到不僅是高考一道門檻阻攔了很多異鄉(xiāng)學(xué)子，農(nóng)村地區(qū)薄弱的基礎(chǔ)教育大大削弱了農(nóng)村學(xué)生的競(jìng)爭(zhēng)力?！爱惖馗呖肌闭咦鳛橐豁?xiàng)綜合性政策議題，涉及不同地區(qū)、政府部門以及各類人群的利益訴求，亟待戶籍制度、城市管理制度、財(cái)政制度等一些列制度的配套改革。〔13〕追本溯源探究，才能在根本上實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。

（三）靈活多樣，實(shí)現(xiàn)“多元”

教育政策在對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償方式上共可分為以下幾種：發(fā)展性補(bǔ)償方式；保障性補(bǔ)償方式；救助性補(bǔ)償方式；幫扶性補(bǔ)償方式。每種方式有著自己的目標(biāo)和具體措施。在實(shí)際的操作層面上，要根據(jù)具體的情況選擇不同的補(bǔ)償方式。不論是哪種補(bǔ)償方式，政府的責(zé)任都應(yīng)集中在教育投資上。貧弱不分的狀況提醒著我們，教育弱勢(shì)群體的形成，大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)條件所致。加大對(duì)于教育的財(cái)政性投入，尤其是對(duì)弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)學(xué)校的投入，對(duì)于改善農(nóng)民工子女教育將發(fā)揮巨大作用。目前，應(yīng)加大對(duì)于高中教育階段的財(cái)政投入，切實(shí)改善高中教育資源，接納更多的弱勢(shì)群體子女進(jìn)入高中，在完成普及化之后注重對(duì)優(yōu)質(zhì)中學(xué)資源進(jìn)行重新分配，力圖讓更多的弱勢(shì)群體子女享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。

對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，教育是改變自身地位的根本出路，教育政策的制定和頒布應(yīng)以教育公平作為自己的目標(biāo)與追求，加強(qiáng)教育政策的弱勢(shì)群體關(guān)懷，凸顯弱勢(shì)補(bǔ)償效應(yīng)，是新時(shí)期促進(jìn)教育公平的途徑，也是衡量社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)尺。

〔1〕涂端午，魏巍.什么是好的教育政策〔J〕.教育研究，2014（1）.

〔2〕劉欣.教育政策應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（11）.

〔3〕劉曉靖.羅爾斯的“差別原則”及其當(dāng)代意義〔J〕.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（2）.

〔4〕薛曉明.轉(zhuǎn)型時(shí)期的弱勢(shì)群體問(wèn)題〔M〕.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

〔5〕梁德友.論和諧社會(huì)視域下我國(guó)弱勢(shì)群體的教育支持—以進(jìn)城農(nóng)民工為例〔J〕.理論月刊，2011（10）.

〔6〕孫新，楊淑捷.異地高考的合理性和現(xiàn)實(shí)性分析〔J〕.教育評(píng)論，2013（1）.

〔7〕尹德挺，閆萍，杜鵑.北京人口發(fā)展研究報(bào)告（2013）〔J〕.新視野，2013（6）.

〔8〕北京市教委.北京市2014年高級(jí)中等學(xué)?？荚囌猩ㄖ睧B/OL〕.http://www.bjeea.cn/html/zkzz/zkzc/2014/0319/52317.html.

〔9〕王超恩，符平.農(nóng)民工的職業(yè)流動(dòng)及其影響因素〔J〕.人口與經(jīng)濟(jì)，2013（5）.

〔10〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局課題組.城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況調(diào)查報(bào)告〔J〕.調(diào)研世界，2007（1）.

〔11〕約翰·羅爾斯.正義論〔M〕.何懷宏等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009.

〔12〕吳霓.農(nóng)民工隨遷子女異地中考政策研究〔J〕.教育研究，2011，（11）.

〔13〕張攀，姚榮.從“國(guó)家視角”走向“底層關(guān)懷”：“異地高考”政策制定的邏輯〔J〕.高教探索，2015（1）.

（責(zé)任編輯：王偉宜）

邢海燕，女，內(nèi)蒙古錫林浩特市人，廈門大學(xué)考試研究中心碩士研究生，主要研究方向?yàn)楦叩冉逃纠碚?、教育?cái)政（廈門361005）