李涔++孫偉

【摘要】自1998年實(shí)行住房制度改革以來(lái)，居民住房問(wèn)題在一定程度上得到改善，但中低收入階層的住房問(wèn)題仍然較為突出，并成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。本文從介紹長(zhǎng)沙市中低收入階層住房問(wèn)題現(xiàn)狀入手，著重分析了長(zhǎng)沙中低收入階層住房問(wèn)題出現(xiàn)的問(wèn)題及其原因，并借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出針對(duì)解決長(zhǎng)沙市中低收入階層住房問(wèn)題的建議。

【關(guān)鍵詞】長(zhǎng)沙市 中低收入階層 住房問(wèn)題

住房問(wèn)題關(guān)系國(guó)計(jì)民生，工業(yè)化和城市化的加速，推動(dòng)了地租和房?jī)r(jià)的迅速上漲，并導(dǎo)致部分中低收入階層購(gòu)買(mǎi)力不足，為了解決中低收入階層的住房問(wèn)題，各國(guó)根據(jù)本國(guó)的具體國(guó)情，建立有效的住房保障制度。經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房是當(dāng)前我國(guó)城市住房保障體系的主要內(nèi)容，為解決中低收入階層住房問(wèn)題發(fā)揮了重要的作用。

近年來(lái)，長(zhǎng)沙市房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，已成為房地產(chǎn)投資的熱點(diǎn)城市之一，住房?jī)r(jià)格逐年攀升，面對(duì)持續(xù)走高的房?jī)r(jià)，中低收入階層支付能力明顯不足，為解決這一問(wèn)題，長(zhǎng)沙市政府出臺(tái)了一系列住房保障政策，且成效與問(wèn)題并存，住房問(wèn)題仍然任重而道遠(yuǎn)?；诖?，本文在分析長(zhǎng)沙住房問(wèn)題現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出中低收入階層的住房問(wèn)題解決途徑及其對(duì)策建議。

一、長(zhǎng)沙市中低收入階層住房現(xiàn)狀

（一）投資與竣工面積情況

自1998年至2007年，長(zhǎng)沙市投資住房建設(shè)2869.7億元，其中經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)投資380.9億元；廉租房建設(shè)投資3.08億元，住房建設(shè)和籌集面積70.21萬(wàn)平方米。其中2001到2005年，長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)適用房累計(jì)施工面積757.2萬(wàn)平方米，其中經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)553.35萬(wàn)平方米，單位集資房203.85萬(wàn)平方米。經(jīng)濟(jì)適用房累計(jì)銷(xiāo)售面積達(dá)609.01萬(wàn)平方米，共解決70732戶低收入家庭住房。截至2013年5月，長(zhǎng)沙市累計(jì)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房100多萬(wàn)平方米，全市人均住房建筑面積12平方米以下的低收入住房困難家庭共保障66000多戶；廉租房建設(shè)累計(jì)完成投資額達(dá)到4000萬(wàn)元，累計(jì)施工面積及竣工面積均達(dá)2萬(wàn)以上，并通過(guò)發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼和做好共有住房租金核減工作，共解決萬(wàn)余戶低收入家庭住房困難問(wèn)題。2013年，長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)適用房上市交易5477戶，公租房和廉租房的上市交易也在并軌交易中，全年房地產(chǎn)投資1153.61億元。

（二）中低收入階層住房保障情況

（1）低收入住房困難家庭居住狀況。長(zhǎng)沙市低收入住房困難家庭以承租公租房為主，其占比62.66%以上，其中承擔(dān)公房者約占19.91%；通過(guò)繼承、購(gòu)買(mǎi)等方式擁有私有住房的低收入家庭占到42.75%；而近23%的低收入家庭沒(méi)有產(chǎn)權(quán)房，他們通過(guò)租賃私房等方式解決住房問(wèn)題.

（2）中低收入階層平均住房面積。 長(zhǎng)沙市的人均建筑面積由2009年的29.5平方米提高到2013年的41.42平方米；2013年，全市商品房銷(xiāo)售面積1840.59萬(wàn)平方米，商品房銷(xiāo)售額1160.38億元，其中住宅銷(xiāo)售額946.53億元，大大緩解了中低收入家庭住房難的矛盾。2011年，長(zhǎng)沙市城鎮(zhèn)中低收入家庭住房戶均建筑面積20平方米以下占中低收入家庭總戶數(shù)的23%，70平方米以上的占25%，中低收入家庭住房中戶均面積8平方米以下有11522戶，占城鎮(zhèn)中低收入家庭總戶數(shù)的23%，16平方米以上的有28832戶，占18%。

（3）住房保障享受情況。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2011年，長(zhǎng)沙住房公積金覆蓋率90.4%，累計(jì)總額達(dá)129億元，歸集余額82.19億元，提取總額46.8億元，70%以上為住房消費(fèi)類(lèi)提取，累計(jì)發(fā)放住房公積金貸款83114戶，貸款總額78.67億元，長(zhǎng)沙市累計(jì)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房100多萬(wàn)平方米，累計(jì)建設(shè)廉租房近70余萬(wàn)平方米，全市人均住房建筑面積低于12平方米的低收入困難家庭共保障64155戶，其中經(jīng)濟(jì)適用房方式保障36948戶，廉租房方式保障27207戶。

二、長(zhǎng)沙市中低收入階層住房存在問(wèn)題

（一）住房保障供應(yīng)不足

在居民住房面積方面，約23%的居民人均住房建筑面積低于8平方米，18%的居民人均住房建筑面積結(jié)余8-16平方米之間，僅有59%在16平方米以上，居住在16平方米以下的居民達(dá)到41%，因此中低收入階層居民的住房仍存在困難。

在享受廉租住房方面的情況，僅有2072戶家庭享受廉租住房的保障福利，未享受廉租住房保障的有47254戶，長(zhǎng)沙市享受廉租住房保障的覆蓋面為4%，其中享受廉租住房保障的主要實(shí)現(xiàn)方式以租金核減為主，占比84%，以租賃補(bǔ)貼和實(shí)物配租為輔，分別占11%和5%。

（二）住房投資結(jié)構(gòu)不合理

2013年，全市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)1032億元，其中住房建設(shè)投資729億元。1998年到2011年，全市住宅建設(shè)投資4908.9億元，其中經(jīng)濟(jì)適用房投資651.6億元，廉租房建設(shè)5.68億元，長(zhǎng)沙市現(xiàn)有廉租住房約6.52萬(wàn)平方米，廉租住房實(shí)物需求將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)100萬(wàn)平方米，廉租住房實(shí)物配租房源還很緊張。全市中低收入住房建設(shè)投資占總住房建設(shè)投資比例較低，與商品房建設(shè)相比，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)份額小、發(fā)展慢，且各區(qū)縣之間發(fā)展不平衡，使得長(zhǎng)沙市中低收入階層住房保障狀況總體發(fā)展較緩慢。

（三）住房保障對(duì)象審核不嚴(yán)

住房保障政策實(shí)施以來(lái)，尤其是經(jīng)濟(jì)適用房政策的公開(kāi)，審核的各個(gè)環(huán)節(jié)飽受人們熱議，尤其是對(duì)象資格審核不嚴(yán)成為最嚴(yán)重的問(wèn)題，拉關(guān)系走后門(mén)獲取資格成為一種司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象自經(jīng)濟(jì)適用房政策調(diào)整以來(lái)從未停止過(guò)。購(gòu)買(mǎi)對(duì)象的審核不嚴(yán)，導(dǎo)致非目標(biāo)人群占用公共住房資源，而需要群體無(wú)法獲得，加劇了長(zhǎng)沙還是中低收入階層住房困難的問(wèn)題。

（四）住房保障覆蓋面不寬

長(zhǎng)沙市目前的住房保障形式是以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房為主，且其對(duì)象大都面向城鎮(zhèn)居民，全市享受廉租住房保障的覆蓋面僅為4%，而城鎮(zhèn)居民和外來(lái)務(wù)工人員大都不在其范圍內(nèi)。長(zhǎng)沙廉租房的對(duì)象大多固定在城市戶口的雙困難戶家庭，很大一部分的低收入階層未能享受到廉租房的福利，大量需要住房保障政策支持的居民未能受惠于廉租住房政策，且外來(lái)務(wù)工人員也未納入其體系內(nèi)。endprint

三、長(zhǎng)沙市中低收入階層住房問(wèn)題產(chǎn)生的原因

中低收入階層住房保障對(duì)象劃分困難。長(zhǎng)沙市目前以收入等級(jí)和人均住房面積作為衡量住房保障對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，收入等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)較易操作，但由于現(xiàn)階段居民收入透明性差，無(wú)法對(duì)不同時(shí)期各個(gè)家庭的收入情況進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)度。住房作為人類(lèi)賴以生存的消費(fèi)品，單身家庭一人16平方米住房和三口之家人均16平方米即合計(jì)48平方米都屬于住房困難的保障群體，但三口之家的住房條件則明顯優(yōu)于單身一人，不同年齡結(jié)構(gòu)的居民消費(fèi)水平不同，以人均收入水平作為衡量準(zhǔn)不能真正反映其貧困程度。而英國(guó)及香港地區(qū)的按家庭結(jié)構(gòu)確定住房保障標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)，這可以作為長(zhǎng)沙市界定中低收入階層住房保障的標(biāo)準(zhǔn)。

政府住房保障積極性不夠。雖然長(zhǎng)期以來(lái)長(zhǎng)沙市政府強(qiáng)調(diào)要完善中低收入階層住房問(wèn)題，增加對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)投資，但是，實(shí)施的效果并不理想。從表面上看這是資金缺乏問(wèn)題，而實(shí)際上是政府決策者對(duì)住房保障重要性的認(rèn)識(shí)不夠深刻。很多官員將保障性住房建設(shè)視為政府的負(fù)擔(dān)，官員政績(jī)考核制度常以經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率為主，而經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房建設(shè)會(huì)大大減少政府的財(cái)政收入，與政府的政績(jī)觀相沖突，因此政府對(duì)改善完善住房保障缺乏足夠的動(dòng)力。要解決這一住房問(wèn)題，長(zhǎng)沙市必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求統(tǒng)籌解決土地出讓和中低收入階層的住房保障制度問(wèn)題。

缺乏完備的住房保障法制。各地應(yīng)從自身的住房保障現(xiàn)狀和目標(biāo)出發(fā)，制定適合于本地的住房保障法律，而現(xiàn)有住房保障法律依據(jù)大都是省級(jí)以上政府部門(mén)頒布的行政法規(guī)，法制的不完備不僅會(huì)影響住房保障法制的貫徹實(shí)施，而且會(huì)影響到整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。目前除了國(guó)務(wù)院、住建部以及湖南省相關(guān)部門(mén)制訂的住房保障方面的行政法規(guī)，長(zhǎng)沙市沒(méi)有專(zhuān)門(mén)性的住房保障法制，這將不利于解決中低收入階層住房困難問(wèn)題，會(huì)影響全市房地產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

政策性住房金融體系建設(shè)滯后。長(zhǎng)沙市直接面向中低收入階層發(fā)放的低息或無(wú)息貸款并不適用于所有住房保障，目前只有住房公積金貸款，且政策性住房抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制尚未建立，中低收入階層進(jìn)行住房貸款時(shí)，缺乏一定的擔(dān)保主體，同時(shí)，現(xiàn)階段并不是所有的金融機(jī)構(gòu)都參與了住房金融業(yè)務(wù)，整個(gè)政策性住房金融體系相對(duì)滯后。目前，只有國(guó)有商業(yè)銀行和非銀行性金融機(jī)構(gòu)的房地產(chǎn)信貸部可進(jìn)行住房金融貸款，且條件苛刻，利率偏高，遠(yuǎn)不能滿足不同階層和消費(fèi)群體的多層次需求。長(zhǎng)沙市住房貸款主要來(lái)自于住房公積金以及住房?jī)?chǔ)蓄存款，渠道過(guò)于單一，尚無(wú)法籌集到足夠的資金，并不能中低收入階層對(duì)于住房抵押貸款的需要。

四、完善長(zhǎng)沙市中低收入住房問(wèn)題的建議

完善長(zhǎng)沙市住房保障法律體系。長(zhǎng)沙市需從中低收入階層住房的現(xiàn)狀以及目標(biāo)出發(fā)，制定出符合自己市情的住房保障法律體系。這不僅有利于處理好眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體與局部利益，更有助于確保住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，住房保障主體的覆蓋，有利于整個(gè)社會(huì)保障體系的和諧統(tǒng)一。此外經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住房建設(shè)的土地利用、住房公積金的確定等配套制度的立法也應(yīng)積極跟進(jìn)，保證全市住房保障的順利實(shí)施。最后，要完善相關(guān)行政法規(guī)，加快政府官員加快住房保障工作的跟進(jìn)。

利用多種方式解決中低收入階層住房問(wèn)題。政府直接建設(shè)保障型住房不是解決中低收入階層住房問(wèn)題的唯一方法。首先，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商可針對(duì)不同收入階層的需求進(jìn)行開(kāi)發(fā)，豐富住房供給結(jié)構(gòu)，形成多層次的住房供應(yīng)鏈。通過(guò)市場(chǎng)來(lái)盤(pán)活市場(chǎng)的存量住房，解決住房問(wèn)題。其次，政府可采用對(duì)租金進(jìn)行間接補(bǔ)貼。政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房需要投入大量的資金與土地，還可能會(huì)造成一定的管理問(wèn)題。因此政府可通過(guò)完善租金補(bǔ)貼或核減制度，讓居民可按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行自由選擇，保障房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。再次，可采用非住宅的方式從根本上協(xié)助中低收入階層增加收入，提高其住房購(gòu)買(mǎi)力。

引用市場(chǎng)化機(jī)制管理保障型住房。從經(jīng)濟(jì)利益考慮，政府常常把保障型住房選址在地價(jià)比較低廉的城市邊郊地區(qū)，這些地區(qū)常缺乏公共設(shè)施，物業(yè)管理問(wèn)題也容易被忽略，嚴(yán)重影響居民生活水平。對(duì)此，政府可將市場(chǎng)機(jī)制引入物業(yè)管理，并配置相應(yīng)的公共配套設(shè)施，提供優(yōu)質(zhì)的生活服務(wù)。新建廉租住房以小戶型為主，建筑面積控制在60平方米以內(nèi)。新建經(jīng)濟(jì)適用住房套型建筑面積控制在70 平方米左右，高層可增加建筑面積10 平方米。新建經(jīng)濟(jì)租賃住房要嚴(yán)格控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以小戶型為主，建筑面積控制在30 平方米以內(nèi)。

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