陶希東

摘要：在美國大都市區(qū)治理體系中，鄰里政府（鄰里組織）既是一種重要的理論主張，更是民眾爭取政治自由、社會參與、社區(qū)自治的必然結果。在現(xiàn)實中，主要存在獨立性質的鄰里政府、半獨立準政府的鄰里政府和由私人住戶組成的私人鄰里組織等三種類型。不同的鄰里政府，具有不同的運作模式和治理效果，在現(xiàn)實發(fā)展中，也是優(yōu)勢與困境并存，社會評價不一。美國鄰里政府的成功運作模式和治理經驗，對我國大都市基層社會治理具有重要的借鑒和啟示意義。

關鍵詞：鄰里政府；大都市治理；啟示

中圖分類號：C912.81文獻標識碼： A文章編號： 0257 5833（2014）04 0073 08

自美國城市化發(fā)展進入“大都市區(qū)化”時代以來①，如何對碎片化的大都市區(qū)進行有效治理，是美國城市發(fā)展面臨的一個現(xiàn)實問題。從時間維度來看，針對大都市區(qū)治理，美國的理論界和實踐層面依次經歷了“19世紀末20世紀初的傳統(tǒng)區(qū)域主義”（主張建立統(tǒng)一的大都市政府對大都市區(qū)進行整合，依靠政府力量配置資源）、“20世紀50—60年代的公共選擇學派”（主張依靠市場來配置資源、認為“碎片化”的大都市地區(qū)是公共服務有效供給的必要條件，大都市區(qū)政治“碎化”程度越高、地方政府競爭越激烈，結果就越有效率）、“20世紀80年代以來的新區(qū)域主義”（主張分權式的地方政府合作）三個發(fā)展階段②。其中，在從傳統(tǒng)區(qū)域主義向公共選擇學派轉變過程中，針對傳統(tǒng)區(qū)域主義主張的大都市政府無效性的質疑，美國學界開始倡導在城市內建立“鄰里政府”（neighborhood government），代表作有密爾頓·科特勒（Milton Kotler）在1969 年出版的《鄰里政府：政治生活的地方基礎》和赫伍德·霍爾曼（Howard W. Hallman）的《大都市框架中的鄰里政府》③。在這一倡導下，一些大城市當中興起了一種旨在強化社區(qū)控制、組建各種形式鄰里組織的鄰里政府運動，并組建了多種形式的鄰里政府或私人政府，對大都市治理產生了顯著的影響。從理論淵源上看，鄰里政府屬于公共選擇學派的產物。我國學者羅思東對美國鄰里組織開展過較為詳盡的研究④，除此之外，國內尚未看到更好的研究成果，可見，這是當前被我國學者所忽略的一個研究議題。本文在充分借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎上，旨在對20世紀60年代以來美國的鄰里政府運動的起因、鄰里政府的類型及發(fā)展困境等問題進行分析，挖掘鄰里政府治理模式背后的城市治理精髓和內核，為優(yōu)化我國大都市治理體系提出一些啟示性建議。

一、 美國鄰里政府運動的興起

美國是一個講求民主的國家，注重民主自由、公眾參與，制衡政治權力是民眾的一貫思維，因某個議題而發(fā)生或發(fā)展為一場地方社會運動，是美國政治社會發(fā)展的一個基本特征。鄰里組織運動或鄰里政府運動（the movement for neighborhood government，簡稱鄰里運動），就是指自20世紀60年代以來，在諸多因素的影響下，美國大城市出現(xiàn)的一種旨在復興社區(qū)發(fā)展、增加社區(qū)控制、改善基層服務效率而大量設立各類社區(qū)鄰里組織（社區(qū)發(fā)展社團、社區(qū)理事會、鄰里政府、私人鄰里組織、各種居住區(qū)協(xié)會等）的獨特社會現(xiàn)象，是連接城市政府與市民之間的地方自治治理新模式。從發(fā)生根源上看，鄰里組織運動是政治、經濟、社會、文化等多因素綜合作用下的時代產物，是基層民眾爭取政治自由、社會參與、社區(qū)自治的表現(xiàn)和結果。綜觀之，促發(fā)美國大城市鄰里組織運動的主導因素有以下幾點：

（一） 聯(lián)邦政府社區(qū)支持政策的實施。自20世紀50年代特別是二戰(zhàn)以來，美國城市出現(xiàn)了人口和商業(yè)大量從市中心遷往郊區(qū)的蔓延式發(fā)展，城市中心社區(qū)衰落開始成為影響城市健康發(fā)展的一大現(xiàn)實問題。為此，聯(lián)邦政府從20 世紀40年代末開始，相繼實施了鄰里規(guī)劃單元（1923年佩里提出的“創(chuàng)建鄰里單元”思想的規(guī)劃應用）、城市更新計劃、社區(qū)行動計劃、模范城市計劃、社區(qū)發(fā)展計劃、市政府支持下的社區(qū)規(guī)劃等發(fā)展戰(zhàn)略[美]威廉·洛爾：《從地方到全球：美國社區(qū)規(guī)劃100年》，張純編譯，《國際城市規(guī)劃》2011年第2期。，以分類援助、一攬子援助和稅收分享等方式，對城市社區(qū)和鄰里實施財政援助。一方面，這些聯(lián)邦計劃，都強調基層鄰里居民參與的重要性，另一方面，由于對中心城市破敗社區(qū)的財政資助，具體到了一個個鄰里街區(qū)，這些鄰里街區(qū)的居民為了使聯(lián)邦資金更多、更有效地用于經濟復興，改善鄰里社會狀況，紛紛建立自己的鄰里組織，與城市政府和商業(yè)機構進行合作。實踐表明，國家層面的鄰里振興計劃和項目，對鄰里組織的發(fā)展和領導力的培養(yǎng)，產生了積極的作用Hallman， H.，[WTBX] Neighborhoods： Their Place in Urban Life[WTBZ]. Beverly Hills， CA： Sage，1984； Halpern， R.， Rebuilding the Inner City： A History of Neighborhood Initiatives to Address Poverty in the United States. New York： Columbia University Press， 1985.。

（二） 公共參與的法制化進程明顯加快。鄰里政府或鄰里組織，實質上就是一種自治政府，更是一種私人政府。因此，鄰里居民擁有法定的自治權和參與權，是設置鄰里政府的一個重要基礎條件。這一點，在20世紀70年代，聯(lián)邦政府實施的《海岸帶管理法》（1972）、《聯(lián)邦水污染控制法》（1972）、《住房與社區(qū)發(fā)展法》（1974年）等法案對公民參與機制做出了明確的規(guī)定，如1974 年《住房與社區(qū)發(fā)展法》將模范城市、城市更新等計劃融合為“社區(qū)發(fā)展一攬子援助項目”（CDBG），該項目法案規(guī)定，申請者應確認他們在項目的申請與實施過程中為公民參與（citizen participation， resident involvement）提供充足的機會。1976年國會重新制定了一般性稅收分享（GRS）法案，要求接收援助的大約39000個地方政府告知公民，讓他們以各種方式討論決定如何使用聯(lián)邦政府的財政援助資金，特別是重點項目的資金。70年代晚期后，有組織的公民參與已經成為城市政治當中的制度化要素羅思東：《美國城市中的鄰里組織與社區(qū)治理》，《中國政法大學學報》2007年第2期。。公眾參與的法制化建設，為鄰里自治組織或鄰里政府的產生和發(fā)展鋪平了道路，反過來講，鄰里政府也成為了當今美國城市治理中公眾參與的重要渠道和平臺。endprint

（三） 大都市區(qū)治理的政治去中心化和對社區(qū)控制、鄰里政府要求的增加。從大都市區(qū)治理思想演變的視角來看，在20世紀60年代以來，針對主張大都市政府集權治理的傳統(tǒng)區(qū)域主義，美國出現(xiàn)了主張政治權力分散、社區(qū)控制乃至鄰里政府的政治去中心化（decentralization）運動和公共選擇學派，在政治理念上主要表現(xiàn)出兩種祈求：第一，重申美國政治傳統(tǒng)中對于小政府和直接民主的追求；第二，應對城市社會變遷而產生的對于社會正義、民主、自由和政治權力再分配的追求Henry J. Schmandt， “Municipal Decentralization： An Overview”， [WTBX]Public Administration Review[WTBZ]， Vol.32，Special Issue （October， 1972）， pp.571 588.。他們埋怨城市行政機構在提供給公民需要的公共服務方面表現(xiàn)得無能；政府規(guī)模太大、笨重和全面主導的做法，造成了民眾之間的疏遠和生活成本的上升；投票選舉一個大城市的市長和少數(shù)高級官員并不足以成為一種反映市民各種不同偏好的手段；市民偏好、生活方式和其他城市問題在不同鄰里之間是不同的，高度集中的政府通常不能及時對這種多樣性做出反應[美]奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，井敏等譯，北京大學出版社2004年版，第82頁。。在這種倡導下，弱化無效的集中化治理體系，設置基層社區(qū)鄰里政府、社區(qū)理事會、社區(qū)委員會、鄰里業(yè)主協(xié)會等組織并給其分配公共服務供給的控制權，加強鄰里居民之間的聯(lián)系，全面增強社區(qū)控制權（賦權），提高自治能力，就成為社會控制支持者、公共選擇學者以及富裕階層或中產階段社區(qū)、低收入社區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)等多元化社區(qū)的共同選擇。從這一點看，鄰里組織運動就是對大都市區(qū)“一個社區(qū)、一個政府”理論的直接沖擊。

二、 美國城市鄰里政府的主要類型及其發(fā)展

正是在上述推進政治分散化、努力創(chuàng)造政治自由和公共空間的過程中，在鄰里層面設立小規(guī)模、自治化、民主化的社區(qū)組織或鄰里政府，成為美國大城市居民的普遍選擇，旨在對高層城市政府形成一定的權力制衡，促進基層社區(qū)的自治和公眾參與。實際上，在此所說的鄰里政府，是對各種鄰里組織的一種統(tǒng)稱，它既包括具有獨立性質的鄰里政府，又有半獨立的準政府鄰里政府（quasi independent neighborhood governments），還有一些由私人住戶組成的私人鄰里組織等，不同組織在性質和運作模式上存在顯著差別。具體而言，美國大城市當中興起的鄰里政府主要有以下幾種類型：

（一） 獨立的鄰里政府。主要指一些大城市不同鄰里組建的“小市政廳”（little city halls）、“社區(qū)規(guī)劃委員會”（Community Planning Boards）、“社區(qū)委員會”（Community Board）、“社區(qū)理事會”（Neighborhood Councils）等組織。美國不同城市對這些鄰里組織的叫法不盡一致，有的城市對這些組織名稱通用，例如紐約市的社區(qū)委員會也叫做小市政廳Entry from December 20， 2005 Little City Hall （community board）. http：//www.barrypopik.com/index.php/new_york_city/entry/little_city_hall_community_board.2013 05 10.。但這些組織的基本性質，是屬于公共性質的政府決策咨詢機構，大多是在上級領導或上級政府職能部門（如規(guī)劃部門）主導下組建而成的基層服務組織，主要功能是聽取基層民眾對城市發(fā)展政策的聲音、想法和建議，為鞏固某個城市領導的行政地位或促進城市民主發(fā)展提供最真實的民意及決策建議，同時也最大程度地鼓勵和促進基層民眾對城市規(guī)劃發(fā)展的長效參與機制。例如美國波士頓在1960年代，其市長While Catholic非常注重把社區(qū)基層民眾和有才華的移民吸收到政府當中，專門制定了在全市社區(qū)設置14個“小市政廳”計劃及鄰里復興計劃，旨在構建社區(qū)居民和城市政府之間的緊密關系http：//www.google.com.hk/url？sa=t&rct=j&q=Boston+City+Hall，+New+City+Hall&source.。

（二） 半獨立、準政府的鄰里政府：社區(qū)發(fā)展公司（Community Development Corporations， CDCs）。社區(qū)發(fā)展公司是美國在1960年代繼社區(qū)行動計劃（CAP， Community Action Program）之后，為了解決城市中心社區(qū)的經濟活力和就業(yè)問題而興建的一種非營利組織，其主要功能是為低收入社區(qū)提供住房建設和居民就業(yè)培訓。之所以說它是一種準政府機構，就是指在結構和功能上，它類似于政府但又不完全是政府，一方面，它是一個基于地方、由社區(qū)控制的組織，由鄰里居民選舉產生，有較為穩(wěn)定的財政經費來源，有開展社區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃的政府性職責，履行著部分的政府職能；另一方面，它又沒有憲法地位，雖有經費來源但沒有稅收基礎，也缺乏獨立使用資金的權力。在現(xiàn)實中，對CDCs盡管有很多批評，但其成功的發(fā)展規(guī)劃和治理模式，確實搭建了私人部門、開發(fā)公司、基金會、政府部門以及銀行等多元主體之間合作的平臺和載體，為中低收入社區(qū)帶來了各種各樣的資金支持，提升了社區(qū)價值，改善了社區(qū)品質，是一種較為成功的基層治理模式。據統(tǒng)計，到1990年代初，廣泛分布于美國各州主要城市的CDCs數(shù)量超過2000個，已經累計建設了12500萬支付住宅單元，12600平方英尺（約合1171萬m2）的商業(yè)和工業(yè)空間，以及774萬個就業(yè)崗位National Congress for Community Economic Development， Reaching New Heights： Trends and Achievements of Community based Development Organizations. Washington， DC： Author， 2005.。endprint

（三） 私人化的鄰里政府：私人鄰里協(xié)會（Private Neighborhood Associations）。美國的大都市社區(qū)主要是由獨立住戶組成。自1960年代以來，在公民參與傳統(tǒng)復興和政治分權化的背景下，大城市的一些新建住宅區(qū)和高收入社區(qū)，為了更好地保護私人財產、提供服務，以私人住戶為單元，普遍組建了一種自治化、私人化的鄰里組織——私人鄰里協(xié)會（Private Neighborhood Associations）Robert H.Nelson， “The Rise of the Private Neighborhood Association： A Constitutional Revolution in Local Government”， In [WTBX]The Property Tax， Land Use and Land Use Regulation[WTBZ]，edited by Dick Netzer； Northampton， Mass.： Edward Elder with the Lincoln Institute of Land Policy， 2003.或居住區(qū)協(xié)會（Residential Community Associations， RCAs）[WTBX]Residential Community Associations： Private Governments in the Intergovernmental System？ published by the U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. Washington，D.C.， May 1989.[WTBZ]，這是一種立足于鄰里、不受城市政府控制的“私人政府”。這種私人政府在法律上存在三種形式：住房業(yè)主協(xié)會（homeowners association， HOA）、公寓業(yè)主協(xié)會（condominium association）與合作制（cooperative），三者可統(tǒng)稱為“社區(qū)協(xié)會”（community associations）。根據社區(qū)協(xié)會研究所（the Community Associations Institute，CAI）的研究表明，自1970年代以來，這些鄰里組織得到了快速發(fā)展，如今美國近有50%的新建住宅都置于私人鄰里協(xié)會治理之下，截至2012年，全美國存在私人鄰里協(xié)會的社區(qū)總共有323600個，其中住房業(yè)主協(xié)會約有161800個（占總數(shù)的50 52%）、公寓業(yè)主協(xié)會約有145620個（約占45 48%）、合作制約有6472個（占總數(shù)的 2 3%），覆蓋大約6000多萬城市居民（見表1），這也是當前美國大都市鄰里政府的主體組成部分。

（四） 鄰里聯(lián)合組織：鄰里聯(lián)盟。鄰里聯(lián)盟就是指在特定鄰里范圍內，以獲得權力和控制、或以防止鄰里的經濟和社會衰退為目的，由多個鄰里組織聯(lián)合起來而設立的常設聯(lián)盟，以代表一個支持鄰里發(fā)展需求的有組織的共同聲音。當今美國，無論在城市還是在郊區(qū)的許多地方，都存在這樣的鄰里聯(lián)盟，并且甚至存在一個街區(qū)聯(lián)盟的全國性網絡，代表地方社區(qū)的聲音Logan，J.and G.Rabrenovic， “Neighborhood Associations：their Issues，their Allies，and their Opponents”， Urban Affairs Quarterly，Vol.26， No.1，1990. pp.68 94. 。其中最著名的鄰里聯(lián)盟當屬1970年代在芝加哥伍德朗社區(qū)（第60街和第63街之間），由100多個鄰里組織聯(lián)合組建而成的“臨時伍德朗組織”（TWO），它是一個以抵制社區(qū)低收入家庭被取代的鄰里聯(lián)盟組織。在20世紀70年代，TWO開始了一個廣泛種類的社會服務計劃，目前其管理著一個社會服務網絡，擁有一筆420萬美元的總預算，每天服務7000人以上。在此基礎上，后來又創(chuàng)設了伍德朗社區(qū)發(fā)展委員會，努力創(chuàng)造著一個有活力的混合收入社區(qū)。這是在美國發(fā)起一個混合收入住房所有權項目的第一個組織，在這個項目中，中等收入家庭和低收入家庭將相鄰居住[美]馬克·戈特迪納、雷·哈奇森：《新城市社會學》，黃怡譯，上海譯文出版社2011年版，第236—237頁。。

三、 鄰里政府的社會評價與發(fā)展困境

（一） 社會評價

鄰里政府作為美國1960年代以來形成的旨在推動地方化、民主化、權力分散化的鄰里私人化組織，是大都市多中心治理體系的有機組成部分，其在滿足多元化的基層需求方面發(fā)揮了顯著的作用。但同時也表明，鄰里政府具有典型的多樣性，不同性質的鄰里政府所采取的治理手段不盡一致、效果也不一樣。

例如，與“社區(qū)發(fā)展公司”相比，“私人鄰里協(xié)會或居住區(qū)協(xié)會”（RCAs）表現(xiàn)出更加顯著的封閉性和排他性，這是因為“RCAs 對于財產權利的保護是基于自愿與合約，以集體一致的方式施行的。它具有三個特征：一是共享公共用地的所有權，能夠共同建設和使用大型公共服務設施，比如游泳池；二是購買房產后，業(yè)主便自動成為RCAs 的成員，必須遵守擬定的契約、條件與限制（CC&R）；三是業(yè)主必須付費，作為公共用地和公共服務設施的維持費等等”羅思東：《美國城市中的鄰里組織與社區(qū)治理》，《中國政法大學學報》2007年第2期。。

另外，作為一種政府與民眾之間權力再分配的產物，鄰里政府本身的發(fā)展受到諸多因素的影響。因此，很難從主觀上判斷出一個鄰里政府到底好還是不好，為此西方一些研究機構和學者，通過實證分析或理論研究的方法，對鄰里政府做出了褒貶不一的評價。如針對“社區(qū)發(fā)展公司（CDCs）”而言，美國的城市研究中心（Urban Institute）的實證研究結果表明，社區(qū)發(fā)展公司給社區(qū)帶來了多渠道資金，搭建了多元主體之間的合作網絡，顯著地提升了社區(qū)的房產價值，改善了整個社區(qū)的品質。但也有批評者認為，大多數(shù)社區(qū)發(fā)展公司都很小并且缺乏通過大尺度和綜合開發(fā)手段來扭轉社區(qū)衰退的能力；過于強調社區(qū)組織和動員能力；沒有真正建立與地方社區(qū)的關系；缺乏對現(xiàn)實問題的解決，等等威廉·洛爾：《從地方到全球：美國社區(qū)規(guī)劃100年》，張純編譯，《國際城市規(guī)劃》2011年第2期。。如對私人化的“鄰里協(xié)會”而言，根據社區(qū)協(xié)會研究所（the Community Associations Institute，CAI）所開展的關于美國“鄰里協(xié)議對居民財產價值的影響”的調查結果表明，絕大多數(shù)（70 78%）居民認為鄰里協(xié)會“保護并提升”了他們的財產價值，約20%左右的居民認為“沒有什么區(qū)別”，僅有1 3%的人認為“損害”了財產價值（圖1），但相應地，對其也有很多批評者，例如有人認為“鄰里協(xié)會隔離主義的目標非常典型，即將財產保護與鄰里排斥的政治相互聯(lián)系起來”Robert Fisher， “Neighborhood Organizing： The Importance of Historical Context”， in W. Dennis Keating，et al. （eds.）， [WTBX]Revitalizing Urban Neighborhoods[WTBZ]， University Press of Kansas， 1996. p.42.。因此，鄰里政府作為一種重要的地方治理模式，是一種典型的政治行為，在整個發(fā)展過程中，一直充滿著各種社會爭議，其發(fā)展依然面臨著諸多瓶頸。endprint

（二） 發(fā)展優(yōu)勢與困境

在實際發(fā)展過程中，鄰里政府并不能算作完全的政府機構，只是一個基于鄰里之間的私人化自治組織，是基層民眾針對鄰里共同關心的公共事務而開展自我組織、自我服務、自我管理的集體行為。私人性是其最大的特征，與政府保持一定的距離，獨立自主是其有效治理的一個前提和基礎，如根據CAI 2012年的實證研究表明，86%的鄰里民眾不喜歡政府對鄰里協(xié)會進行控制和干預。與公共領域的城市政府相比，鄰里政府存在一些先天性的治理優(yōu)勢和能力Nelson， Robert H.， The Private Neighborhood： Will Homeowners Associations Lead to a Revolution in Local Government？ [WTBX]Regulation[WTBZ] 27（2）， 2004.，表現(xiàn)在：第一，在治理過程中，鄰里政府擁有根據財產所有權來分配投票權的能力，這與城市政府依法實行的“一人一票”的做法存在根本區(qū)別。第二，對申請加入某個鄰里政府的人，可以采取很多方法加以區(qū)別或排斥，保持鄰里的同質性，例如在一個以老年人為主的鄰里組織，可以排斥年輕人群體的進駐，但作為公共性的城市政府，則沒有這個權限。第三，擁有銷售鄰里準入權的能力，城市政府不能這樣做，否則就是腐敗行為。第四，擁有從事多種商業(yè)活動的能力，如可以經營雜貨店、汽油站、出版報紙、經營餐館等，而諸多州的法律規(guī)定，城市政府則不能從事商業(yè)活動。第五，擁有一種擔當承諾、為未來不斷采取行動的能力。第六，擁有可以根據與其他私人公司類似的規(guī)章規(guī)定，解雇現(xiàn)存不合格的員工、或雇傭新的職員等人事自由權，而城市政府要解雇員工難度很大。第七，具有根據部分業(yè)主的提議可以組建不同規(guī)模、不同形式的各種鄰里協(xié)會的能力，不像組建政府機構那樣費事和復雜。等等，正因為如此，鄰里政府在基層社會治理中，呈現(xiàn)了更大的靈活性和有效性，得到了一些社區(qū)居民的歡迎，尤其是獲得了一些高收入家庭的支持。

但任何事情都是兩面性的，鄰里政府以其有別于公共政府的特殊能力和運作機制，也決定了它承受著一些難以克服的發(fā)展困境或沖突，又制約著其自身的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，資金負擔。一般來說，城市政府作為地方政府體系，不需要向任何上級政府繳納稅收，并且經常會獲得來自聯(lián)邦或州政府的財政轉移支付，而與此相反，私人化鄰里政府是要求向市政府繳納財產稅或其他形式稅的，很難獲得來自政府部門的財政轉移支付，同時，它主要是通過服務收費的方式獲取資金，缺乏像政府一樣的稅收支持系統(tǒng)，這就使得鄰里政府運轉中依然存在著一定的資金壓力。第二，法律問題。從法律地位來說，私人化鄰里政府是跟私人商業(yè)社團類似的非營利組織，但它依然受制于州和城市政府的相關法律約束，所有治理行為不能違背相關法律法規(guī)。但是在現(xiàn)實中，鄰里政府經常采取年齡、收入、膚色等手段，旨在排斥一些低收入群體或異質性群體，這種做法顯然是一種違法行為。第三，參與困境。居民參與是保持基層鄰里治理有效性的重要保證，但研究表明，美國私人鄰里政府依然面臨著居民參與不足的問題，一方面，對居民來說，參與政治活動和鄰里活動必須得付出時間、精力和人力等成本，因此在一些實際活動中，真正參與的居民只是一小部分而已；另一方面，對組織方來說，為了勸說市民參與集體行動，就得讓市民獲得比參與成本更大的獲益或回報，或者確實能夠解決看得見的鄰里問題。第四，組織間沖突的困境。這一沖突主要包括鄰里政府與早已成立的其他社區(qū)組織之間的沖突、鄰里政府與市政廳之間的沖突（支持或干涉）等方面，但是在不同鄰里內，其表現(xiàn)方式和程度不盡一致Douglas Yates， “Neighborhood Government”， [WTBX] Policy Sciences [WTBZ]3， 1972. pp.209 217.。第五，鄰里政府的終結或退出困境。特別是像私人鄰里協(xié)會，由于受經濟環(huán)境變化、城市設施建設等諸多因素的影響，沒有一個協(xié)會會永久地存在下去，總會有解散或退出的一天，但要解散的時候，到底采取什么樣的民主程序、資產如何分配等問題，至今尚沒有一個私人協(xié)會具有完備的措施和方法。第六，其他困境。除上述困境外，鄰里政府還面臨著服務范圍到底多少為宜（15—30萬人口）、是否能有效治理本轄區(qū)居民、是否真正能夠提高低收入社區(qū)居民的政治參與率等等諸多質疑。

四、 結論與啟示

根據上述理論研究和實踐發(fā)展，對美國大都市區(qū)中的鄰里政府得出如下基本結論：第一，從公共政府視角來看，美國的基層鄰里政府是一種以私人化為主的自治組織，與真正的市政府、鎮(zhèn)政府等公共政府存在明顯的區(qū)別，鄰里政府不可能從法律上成為具有獨立性、完整性、公共性的城市政府（這樣的話，使得大都市區(qū)的政府體制更加碎片化），它是多中心治理和公共選擇治理理論的直接產物，是對規(guī)模化、集權化政府治理體系的一種有效補充，為鄰里居民提供直接、便捷的服務，對促進鄰里發(fā)育、社會成長等方面發(fā)揮了一定的成效。第二，從推動民主發(fā)展、促進政府改革的視角來看，建立健全鄰里政府，是一項非常值得期待的治理方式和努力目標。這是因為，以快速回應基層民眾需求的各類鄰里政府，可以推動停滯官僚機制的改革進程，更重要的是，可以促使居民改變對政府和自己鄰里的態(tài)度，使得居民從“要不要參與”轉變到“如何參與”上來。第三，從發(fā)展前途來看，鄰里政府受到來自政府權力、城市建設、居民利益、設置基礎條件等多方面的影響，在其發(fā)展進程中依然面臨諸多可見或不可見的障礙，因此，鄰里政府運動并不會在所有城市中同時推進，仍有很長的發(fā)展歷程。

鄰里政府作為美國大都市區(qū)分散化、多中心治理的時代產物，值得肯定的是，它在實踐治理中有很多亮點和成效，為大都市（區(qū)）治理提供了很多值得借鑒的有益經驗，但同時，其發(fā)展前景并不像我們原想的那么樂觀，仍有很多值得完善和修正的地方。綜上考慮，美國大都市區(qū)治理中出現(xiàn)的鄰里政府治理模式，可以為大都市治理得出如下幾個普遍性啟示：endprint