董亞楠，曹羽薇

（中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院，北京 102206）

我國小學(xué)校車的財政補貼制度和運營模式初探

董亞楠，曹羽薇

（中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院，北京 102206）

通過分析近年全國各地新興的校車運營模式和財政補貼制度的現(xiàn)狀及存在的問題，吸取和借鑒國外和我國已試點地區(qū)的校車制度發(fā)展經(jīng)驗，從理論層面對校車的財政補貼制度和運營模式進行了探討，綜合理論研究和實地調(diào)研成果以及政府、社會、學(xué)生三方利益，提出了理想的校車制度模式的特點，并設(shè)計了一套可行性較強、體系較為完整的校車財政補貼制度和校車運營模式。

小學(xué)校車；政府；財政補貼制度；運營模式

一、研究背景

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，對校車的需求日益增長。首先，農(nóng)村人口出現(xiàn)空心化，農(nóng)村行政區(qū)劃改革和教育資源的整合使得學(xué)校數(shù)量減少，學(xué)生上學(xué)距離大幅度增加；其次，城市人口膨脹，城市用地的規(guī)劃調(diào)整使得教育資源布局和居住用地脫節(jié)，對學(xué)校附近交通造成較大壓力。但是由于我國缺乏發(fā)展校車的經(jīng)驗，校車的發(fā)展呈現(xiàn)出一派繁榮卻缺乏秩序的景象，特別是近兩年來發(fā)生多起惡性校車事故，引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有9000萬名學(xué)生需要乘坐校車，專用校車需求量在100萬輛以上，而我國校車約有28．5萬輛，其中符合校車標(biāo)準(zhǔn)的校車僅2．9萬輛，占全部校車的10%左右［1］。據(jù)教育部基礎(chǔ)教育司的負責(zé)人介紹，我國現(xiàn)有28萬多輛校車，平均購置費用為每輛車17萬元，司機工資和運營維護費用為平均每輛車每年83000元，總共所需經(jīng)費7億多元［2］。

2013年4月中旬，我們前往山東省淄博市，對張店區(qū)傅家鎮(zhèn)中心小學(xué)、淄博市張店區(qū)政府財政局以及教育局校車安全管理辦公室的工作人員進行了采訪，對張店區(qū)所實行的免費校車制度的相關(guān)情況進行了了解。此外，調(diào)研期間，我們在張店區(qū)傅家鎮(zhèn)中心小學(xué)進行了針對家長的實地調(diào)查問卷的發(fā)放和針對校車管理人員的采訪，并且親自和小學(xué)生們一起乘坐了校車，直接的感受和了解了校車運營的全過程，全面了解了淄博市校車的購買、運營、管理和安全等各方面的情況。

二、問題現(xiàn)狀

分析總結(jié)近年發(fā)生的校車事故不難發(fā)現(xiàn)，校車事故多發(fā)地多處于經(jīng)濟條件較差的地區(qū)。從2012年4月發(fā)布的《校車安全管理條例》對校車質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)的一系列要求中可以看出，符合安全標(biāo)準(zhǔn)的校車不僅購買價格較高，日常運營及維護費用也不是所有地區(qū)的政府、學(xué)校和家庭都有能力單獨負擔(dān)的。按照新標(biāo)準(zhǔn)的要求，校車采購費用至少要上浮20%到30%［3］。為解決這個問題，近年來，不少地方政府都在探索校車的運營模式，其中既包括教育部的六個試點地區(qū)（浙江德清縣、山東威海市和濱州市無棣縣、遼寧本溪市桓仁縣、黑龍江雞西市、陜西西安市閻良區(qū)），也包括其他一些地區(qū)。目前，被運用最多的運營模式是由政府出資購買校車的同時，提供財政補貼由第三方公司進行運營，并向使用校車的學(xué)生收取一定的費用。這一運營模式具有較大的可行性，被湖南寧鄉(xiāng)、浙江德清等多地采用。而在財政無力購買校車的地區(qū)，則大多由企業(yè)來購置校車，但是，雖然這些地區(qū)的財政也提供一定的校車運營補貼，但是仍然出現(xiàn)了一些問題。

以山東省無棣縣為例，早在2010年，山東省無棣縣政府與當(dāng)?shù)氐挠绖偌瘓F合作成立了無棣校通公共交通服務(wù)有限公司，由永勝集團投資購買校車并負責(zé)運營工作，運營費用由政府財政補貼和學(xué)生繳費共同承擔(dān)。公司總經(jīng)理崔寶龍就運營成本問題表示：“一部25萬元購進的校車，扣除工資、保險費、維修費、燃油費、折舊費等，大概需要10年才能收回成本。”而這十年對于企業(yè)來說是一個很長的期限，而且《校車安全條例》（意見征集稿）中規(guī)定，校車的運營期限為8年，那么10到15年的盈利期限就會成為空談。［3］

綜上所述，我國小學(xué)校車不符合標(biāo)準(zhǔn)的最主要原因是資金問題無法解決。即使由政府與企業(yè)共同承擔(dān)，也存在著成本回收周期過長、難以吸引企業(yè)進入市場、財政負擔(dān)壓力較大等問題。校車作為一種重要的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其提供方式多樣，采購需要國家財政的補貼或各項稅收的減免，唯有國家出面建立統(tǒng)一的財政補貼制度和校車運營機制，并同時監(jiān)督廣大學(xué)校及第三方機構(gòu)積極響應(yīng)，才能使完備的政策落到實處。

三、理論分析

為了解決校車資金問題，應(yīng)當(dāng)使用現(xiàn)有的財政理論對校車這一物品和服務(wù)的性質(zhì)及提供方式等進行探討，以確定校車資金和運營責(zé)任的承擔(dān)者，以及基于我國的國民經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的校車購買和運營資金的提供方式。

（一）界定校車的性質(zhì)

社會產(chǎn)品按照排他性和競爭性被劃分為公共物品、私人物品和介于二者之間的準(zhǔn)公共物品。其中，公共物品具有非競爭性和非排他性，私人物品則具有競爭性和排他性［4］。校車并非像教育一樣針對所有兒童，只是針對有需求的學(xué)生，從校車本身的性質(zhì)來討論，體現(xiàn)出了明顯的準(zhǔn)公共物品的特征：首先，在競爭性方面，現(xiàn)有消費者的效用并不會因為增加一個消費者而受到影響，也不會增加校車運營的邊際成本，但是一旦消費者的數(shù)量超過了現(xiàn)有校車的容量限制時，就會表現(xiàn)出擁擠狀態(tài)，如超載現(xiàn)象，從而影響所有消費者的效用；其次，校車有一定的局部排他性：由于校車資源的相對短缺，愿意付費的消費者就會將不愿付費或者付不起費用的消費者排除在外［5］；最后，校車對于社會還具有一定的正外部性，體現(xiàn)在由于校車的使用，私家車接送學(xué)生的數(shù)量減少，解放了一定的人力資本，緩解了交通壓力，并減輕了環(huán)境污染。所以，校車是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

（二）準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供方式

一般來說，由市場來提供私人物品，由公共部門來提供公共物品。而同時具有私人物品和公共物品雙方性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供方式是特殊的——市場提供和政府提供同樣適用，并且還有第三種提供方式——混合提供，即由市場和政府同時提供。這種方式結(jié)合了純稅收和純收費兩種機制，能有效減少由完全的公共提供或完全的市場提供而導(dǎo)致的效率損失。［6］同時，混合提供中較低的收費能夠使大多數(shù)消費者負擔(dān)得起，也在一定的程度上緩解了收入分配不公的現(xiàn)象，有利于促進社會公平。

因此，對于同時具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品雙重性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品來說，混合提供不失為一種最佳選擇。

（三）政府在教育財政中的作用

教育內(nèi)外部效益的不平衡決定了公共財政必須在教育的供給環(huán)節(jié)發(fā)揮一定的作用。福利經(jīng)濟學(xué)基本定理指出，競爭的經(jīng)濟會自動實現(xiàn)有效的資源配置，每一種具有帕累托效率的資源配置都可以通過市場機制實現(xiàn)。然而市場機制并不是永遠萬能的，除了需要滿足一定的假設(shè)條件之外，市場機制在實現(xiàn)社會公平方面與其自身實現(xiàn)資源配置效率的原則相互矛盾。而教育的公平是社會公平的重要基石。此外，公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品如果僅由市場供給，其自身的正外部性將導(dǎo)致社會效益最大化的均衡點與各個市場的均衡點發(fā)生偏離，從而導(dǎo)致教育資源的配置產(chǎn)生偏差［7］。因此，為了保證社會公平和教育資源配置的有效性，政府應(yīng)當(dāng)作出適當(dāng)?shù)陌才排c調(diào)整，以有效地提供公共產(chǎn)品。

（四）解讀相關(guān)政策與數(shù)據(jù)

中共中央國務(wù)院在1993年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010－2020）》中提出，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例要達到4%。而國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%是世界衡量教育水平的一個基礎(chǔ)線［8］。但由于改革開放后我國國民生產(chǎn)總值增長速度較快、財政收入占GDP的比例較低等多種原因，2010年該比例僅達到3．66%。近年來，這一比例不斷上升。前國務(wù)院總理溫家寶在2012年十二屆全國人大一次會議上宣布，國家財政性教育經(jīng)費支出五年累計達到7．79萬億元，年均增長率為21．58%，2012年我國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到了4%。雖然我國教育經(jīng)費的投入剛剛基本達標(biāo)，但可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和我國科教興國理念的持續(xù)影響，財政性教育經(jīng)費的投入勢必進一步加大，這一趨勢為我國校車購買和運營過程中的財政支持提供了可能性。

四、結(jié)論闡述

基于校車資金問題的現(xiàn)狀，結(jié)合上述理論分析，可以確定的是政府是校車資金責(zé)任的承擔(dān)者，政府除了出臺相關(guān)法律法規(guī)、政策辦法之外，還必須提供相應(yīng)的資金保障才能從根本上解決現(xiàn)有的校車問題。接下來結(jié)合我國實際發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展趨勢，提出理想時期和當(dāng)前過渡期的校車制度特征。

（一）理想模式的特征

根據(jù)我國財政性教育經(jīng)費逐年增加的現(xiàn)狀和趨勢，加之理論探討和實際考察的結(jié)果，理想的校車資金提供與運營模式應(yīng)該具有以下特征：

1．事業(yè)單位制

事業(yè)單位一般是指以滿足社會文化、教育、科學(xué)和衛(wèi)生等方面的需要，以提供各種社會公共服務(wù)為直接目的的社會組織，其一大特征是不以營利為直接目的［9］。由于符合安全標(biāo)準(zhǔn)的校車購置、日常運營維護費用和人員工資費用均相對固定，加之作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的校車收費標(biāo)準(zhǔn)較低，運營整體盈利空間不足，所以應(yīng)當(dāng)將校車公司建立成事業(yè)單位而不是營利性企業(yè)，以保證校車公司不會為了一味追求利潤而降低成本，發(fā)生諸如降低檢修頻率等影響校車安全的行為，確保提供更專業(yè)、規(guī)范、可靠的校車服務(wù)。此外，具有一定規(guī)模的、規(guī)范而有經(jīng)驗的事業(yè)單位會形成一定的規(guī)模效益，加之事業(yè)單位的服務(wù)性和公益性，不需要利潤空間的存在，這樣可以使整個校車運營體系的成本大幅度降低。

由前文可得出理想的校車制度應(yīng)該是由省市一級政府出面成立校車總公司，在各市縣級政府建立校車分公司，由校車總公司統(tǒng)籌全省市的分公司，由各地校車分公司專門負責(zé)本地區(qū)內(nèi)校車的日常運營事務(wù)并由政府負責(zé)校車公司工作人員的薪酬發(fā)放。

2．混合提供，財政分級承擔(dān)制

上文進行的討論中將校車定義為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，那么相應(yīng)的校車服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府和私人混合提供。因此理想的校車運營模式為由政府負責(zé)校車的購置和運營費用，同時向?qū)W生收取一定的費用來回收部分成本，維持校車公司的運營。同時，由于現(xiàn)階段我國不同級別政府之間財權(quán)和事權(quán)劃分并不完全恰當(dāng)，地方財政財力有限，因此可以采用財政分級承擔(dān)的方式建立校車運營體系。比如可以由省級政府負責(zé)校車的購置費用，由較低級別的市縣級政府財政經(jīng)費支付校車日常的運營費用。

3．學(xué)校和家庭協(xié)助運營制

校車作為學(xué)校與家庭之間運輸?shù)臉蛄?，其兩端的雙方都應(yīng)該肩負起保證橋梁正常通行的責(zé)任。因此，在上下學(xué)期間，家長應(yīng)當(dāng)保證孩子安全地坐上校車去往學(xué)校，學(xué)校和老師也應(yīng)當(dāng)保證孩子安全地乘坐校車返回家中。此外，家長和教師還應(yīng)該承擔(dān)起對孩子和學(xué)生進行交通安全教育的責(zé)任。因此，校車制度的穩(wěn)定運行需要學(xué)校和家長的共同努力。

（二）過渡期的調(diào)整

由于我國現(xiàn)在仍然處于社會主義初級階段，經(jīng)濟社會的發(fā)展水平有限，所以各地區(qū)的校車制度應(yīng)當(dāng)按照地方財政的具體情況因地制宜。在這樣一個過渡時期，校車制度也應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀做一些調(diào)整，體現(xiàn)出以下幾個方面的特點：

1．共同承擔(dān)費用

雖然理論上作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的校車應(yīng)當(dāng)進行混合提供，但是根據(jù)美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，教育作為一種外部效應(yīng)十分明顯和強大的公共產(chǎn)品，在財力可以承擔(dān)的情況下還是應(yīng)當(dāng)由政府提供。我國的經(jīng)濟水平不斷提升，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但是大部分地區(qū)現(xiàn)有的財政能力要一次性地提供高標(biāo)準(zhǔn)的校車和高質(zhì)量的校車服務(wù)，壓力還是很大的。因此，為了在讓政府承擔(dān)起提供公共物品的責(zé)任的同時，減輕政府的財政負擔(dān)，在過渡階段應(yīng)當(dāng)向乘坐校車的學(xué)生收取適當(dāng)?shù)馁M用，并用收取的費用貼補校車的日常運營。

2．出資形式多樣

各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，在財政對校車的投資上也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出各地經(jīng)濟發(fā)展水平與財政能力的多樣性。在財政資金較為充足、教育投入較多的地區(qū)，可以考慮選擇一次性由省市級財政出資購買校車的方式；而在財政資金比較稀缺、教育投入較少的地區(qū)，則可以選擇由省市級與市縣級財政共同出資購買校車，再在接下來的幾年內(nèi)由省市級財政將購車資金中市縣級財政所承擔(dān)的經(jīng)費分年度返還。如小組成員進行實地調(diào)查的淄博市張店區(qū)，部分校車是由政府財政出錢直接采購，另外一些則由于付款壓力過大，分年度返還，由開始的集中采購轉(zhuǎn)向了分散采購：由各行政村自行采購，區(qū)財政在三年內(nèi)返還完校車購置款。這種分年度返還的方式是一種制度的創(chuàng)新，并且經(jīng)過了事實的檢驗，有很強的可行性。

五、制度設(shè)計

為了給各地政府解決校車需求缺口、資金供給和運營問題提供可行性較高的參考模板，在對各種校車運營制度中涉及到的幾方利益的分析之后，提出下述校車購買和運營模式方案。

（一）方案設(shè)計的前提條件

1．本方案建立在地區(qū)對于校車有一定的消費需求的基礎(chǔ)上，不包括不存在校車需求或存在校車需求但需求量較小、不足以維持校車制度持續(xù)運營的情況。

2．本方案所探討的校車均為符合校車安全標(biāo)準(zhǔn)的專用校車，不包括不合法、不合格或其他車輛改裝或兼營校車的情況。

3．本方案所探討的校車均為九年義務(wù)制公立小學(xué)日常接送學(xué)生上下學(xué)的校車，不包括幼兒園、私立小學(xué)、中學(xué)及高等院校的校車。

4．本方案中所說的“負責(zé)運營”包括以下工作：校車司機與陪護人員的配備與工資發(fā)放、校車的日常維護與年檢等工作。

5．本方案中所說的“財政補貼”涉及以下環(huán)節(jié)：購置、向?qū)W生收費等環(huán)節(jié)的直接補貼，以及在購置和運營中上繳稅費的間接補貼。

6．本方案建立在該地區(qū)的道路交通發(fā)展達到了一定的水平，能夠支持校車運送的基礎(chǔ)上。

（二）方案設(shè)計的具體內(nèi)容

在有校車需求的地區(qū)，對校車購置資金的供應(yīng)方、校車日常運營的負責(zé)方、政府是否給予稅負減免優(yōu)惠或補貼及補貼的階段、是否向?qū)W生收費這四個因素進行探討。其中，校車購置資金的供應(yīng)方和校車日常運營負責(zé)方均可以分為政府、學(xué)校和第三方。校車財政補貼制度的方案設(shè)計將根據(jù)具體情況圍繞以上四個因素進行不同的組合。

1．已有校車地區(qū)的規(guī)范化

方案一“換車不換人”。將現(xiàn)有不達標(biāo)校車替換為達標(biāo)合格的新校車，不改變原有運營方的人員和模式，購置費用由原有運營方提供，政府提供一定補貼。適用于政府認可更換校車之前原有運營方的歷史運營狀況，運營方有意愿在更換校車后繼續(xù)負責(zé)運營，并且在接受補貼后有能力繼續(xù)負責(zé)運營的情況。

方案二“換車也換人”。將現(xiàn)有不達標(biāo)校車替換為達標(biāo)合格的新校車，并替換原有運營方的全部人員，更換新的運營方接管。具體方案參照下文新增校車的情況。適用于政府不認可更換校車之前原有運營方的歷史運營狀況，或者運營方?jīng)]有意愿在更換校車后繼續(xù)負責(zé)運營，或者在接受補貼后也沒有能力繼續(xù)負責(zé)運營的情況。由政府選擇新的運營方或由政府監(jiān)督多方自由競爭運營權(quán)。

2．沒有校車地區(qū)新增校車

按照校車購買資金的提供方對方案進行分類，結(jié)果如表1所示。

表1 新增校車方案一覽表

第一類：由地方政府承擔(dān)校車的購置費用

方案一GP－GOF（Government Purchase－Government Operation and Fee）。由政府負責(zé)運營，收費情況則因地制宜。

方案二GP-SOSF（Government Purchase－School Operation Subsidies and Fee）由學(xué)校負責(zé)運營，政府定期向?qū)W校發(fā)放補貼，同時向?qū)W生收取費用。

方案三GP－TOSF（Government Purchase－Thirdparty Operation Subsidies and Fee）。由第三方負責(zé)運營，通過定期發(fā)放補貼或以稅收優(yōu)惠的方式進行財政補貼，同時向?qū)W生收取費用。

第二類：由學(xué)校承擔(dān)校車的購置費用

方案四SP－SOSF（School Purchase－School Operation Subsidies and Fee）。由學(xué)校負責(zé)運營，政府定期直接發(fā)放補貼，同時向?qū)W生收取費用。

第三類：由第三方承擔(dān)校車的購置費用

方案五TTSF（Thirdparty Purchase－Thirdparty Operation Subsidies and Fee）。由第三方負責(zé)運營，以營利為目的，政府通過直接向第三方發(fā)放補貼或稅收優(yōu)惠，間接進行財政補貼，降低學(xué)生費用負擔(dān)。

方案六TTSF－NP（Thirdparty Purchase－Thirdparty Operation Subsidies and Fee but Non－Profit）。由第三方負責(zé)運營，不以營利為目的，政府通過直接向第三方發(fā)放補貼或給予稅收優(yōu)惠，間接進行財政補貼，學(xué)生負擔(dān)較少費用或不負擔(dān)費用。

［1］郭少峰．教育部：我國合格校車比例低，制度出臺尚無定論［N］．新京報，2011－11－23．

［2］陳曉宇，王琦．校車安全條例草案出臺背后，三大爭議折射校車管理盲區(qū)［N］．中國青年報，2011－12－12．

［3］宋文豪．剃頭挑子一頭熱，校車安全標(biāo)準(zhǔn)遇尷尬［N］．汽車商報，201－2－29．

［4］陳共．財政學(xué)［M］．北京：中國人民學(xué)出版社，2009．

［5］郝如玉，吳素芳．財政視角下的教育多元化研究［M］．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009．

［6］王維榮，劉義華．準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供方式研究［J］．內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（4）：102－103．

［7］陳曉宇．中國教育財政政策研究［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2012．

［8］王磊．公共教育支出分析：基本框架與我國的實證研究［M］．北京：北京師范大學(xué)出版社，2004．

［9］百度百科．事業(yè)單位［N／OL］．http：／／baike．baidu．com／view／65492．htm．

A Research on Fiscal Subsidy System and Operation Modes of China Primary School Bus

DONG Ya-nan，CAO Yu-wei
（School of Public Finance，Central University of Finance and Economics，Beijing 102206，China）

This paper，by analyzing the status quo and problems in China emerging school bus operationmodes aswell as the development experiences from foreign and domestic school bus pilot areas，firstly discuses theoretically the fiscal subsidy system and operation modes of China primary school bus，and then，based on the theoretical research，fieldwork findings aswell as the benefits of government，society and pupils，puts forward the features of ideal school bus system mode and designs a set of highly feasible and systemic school bus financial subsidy systems and operation modes．

primary school bus；government；financial subsidy system；operation mode

F812；G626

A

1008－2670（2014）02－0115－06

（責(zé)任編輯 李秀榮）

2013－12－22

2012年度北京市大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項目“‘三方利益’下我國小學(xué)校車的政府財政補貼制度及運營模式設(shè)計——以山東省和陜西省為例”（BEIJ2012110035）。

董亞楠，女，安徽蚌埠人，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院，研究方向：財政學(xué)、教育財政；曹羽薇，女，陜西榆林人，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院，研究方向：財政學(xué)、教育財政。