楊景越

摘要 公益廣告是我國廣告事業(yè)的重要組成部分，現階段，由于對其深入、系統(tǒng)的研究不夠，很多鼓勵公益廣告發(fā)展的措施、管理在實踐中遇到了阻力。本文針對當前公益廣告發(fā)展中的主要問題，提出了盡快將公益廣告納入我國廣告法律體系調整的范圍，創(chuàng)新公益廣告事業(yè)發(fā)展機制，整合政府、媒體、企業(yè)等多方社會資源，共同發(fā)展公益廣告等建議，以期促進我國公益廣告朝著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

關鍵詞 公益廣告；政府主導；公益廣告發(fā)展機制

中圖分類號G209 文獻標識碼A

我國公益廣告從上個世紀80年代起步至今，已有近30年的發(fā)展歷程，期間經歷了萌芽期、形成期和發(fā)展期，對公益廣告的理論研究也在逐步深入。但從目前我國公益廣告的發(fā)展的情況來看，并不盡如人意，與社會經濟迅速發(fā)展的需求存在較大差距，與政府、社會、公眾對它的期望也相差許多。筆者通過近些年對公益廣告活動的關注和研究，認為在以下五個方面存在的問題較為突出，并由此提出相應的改善建議。

一、將公益廣告納入我國廣告法律體系的調整范圍，明確公益廣告的法律地位

公益廣告要想發(fā)展，必須具備一定的法制環(huán)境，我們現行的《廣告法》是1994年頒布實施的，其限定的調整對象和范圍是商業(yè)廣告，并不包括公益廣告，這不能不說是一個嚴重的缺失。所以，將對公益廣告納入整個廣告管理的法律體系中是首先要解決的問題。

對此修改，建議有兩個途徑：

其一是做徹底的調整，即在《廣告法》中明確公益廣告屬于其調整范圍，使《廣告法》的第3條和第2條相呼應，并且在其它法規(guī)和規(guī)章中予以具體規(guī)范，形成一個對公益廣告監(jiān)管的完整法律體系。如：商業(yè)廣告與公益廣告應有明顯標志性區(qū)別條款；公益廣告視應同公益捐款享受免稅待遇；禁止公益廣告與商業(yè)廣告混淆，有違法行為則廣告經營者和發(fā)布者要承擔法律責任等等。

其二是另行制定《公益廣告管理辦法》。建議廣告行業(yè)管理部門完善公益廣告管理規(guī)章，為公益廣告完善的運作機制提供法律依據，用法規(guī)來規(guī)范媒體、廣告公司、企業(yè)等主體的行為，將公益廣告納入規(guī)范管理軌道，形成公益廣告長效運行機制。

由此，不僅使對公益廣告的管理有法可依，又可以解決多年來公益廣告主管機關歸屬的問題。當公益廣告納入《廣告法》的調整范圍后，則工商行政管理局即是法定的公益廣告監(jiān)督管理機關，這將進一步解決目前對公益廣告多頭管理、令出多門、職責不清的問題，更有利于規(guī)范公益廣告的發(fā)展。工商行政管理局是我國廣告管理的主管機關，多年來依據法律、法規(guī)和國家授予的職權，對廣告活動全過程進行監(jiān)督、檢查、控制和指導，近些年國家工商局簽發(fā)的多個文件中也提到公益廣告的管理和發(fā)展問題。

因此，在《廣告法》即將修改之際，建議增加有關規(guī)范公益廣告的條款，明確公益廣告的法律地位及主管機關，減少公益廣告發(fā)展的障礙，發(fā)揮公益廣告服務社會、凝聚民心的作用。

二、學習借鑒美、日等國的做法，創(chuàng)新公益廣告事業(yè)發(fā)展機制

我國現有的公益廣告運作模式是政府主導型模式，即依靠政府部門的支持和行政手段的執(zhí)行，政府一直處于公益廣告活動中的主導和統(tǒng)領地位。如由政府部門選擇和確定公益廣告活動的主題，其他參與者媒體、社會組織、企業(yè)等都處于被指導的位置。由于公益廣告各方參與意識淡漠，使公益廣告的策劃、創(chuàng)意和傳播目前還處在一個較低水平上運作。這種低水平的具體表現是：指令性多于自發(fā)性，盲目性大于計劃性，精品不多，因而傳播效果受到影響。因此，對現有政府主導的公益廣告運作模式的改革勢在必行。就目前來看，可以借鑒國外公益廣告的一些做法，結合我國的現實狀況，找到較好的公益廣告運作模式。

美國的公益廣告主要采用的是社會主導型模式，即以社會民間團體作為主要導向和力量的公益廣告運作模式。美國的社會民間團體很多，有些民間團體有較大的聲望和影響力，募集公益廣告的運作資金相對容易，且全社會對公益廣告的認同度較高，有較好的社會基礎。如美國廣告委員會，其廣告活動資金大多來自募集和各種基金會的捐助，一旦確定了廣告活動的主題，廣告委員會的工作人員就會與志愿者們一起制作廣告，一些頂尖的廣告公司也會加盟進行廣告創(chuàng)意。最后，媒體捐獻廣告時間和廣告版面，公益廣告得以順利播放。

日本公益廣告的發(fā)展借鑒了美國的模式，如日本廣告協(xié)會（AC Japan）是目前最大的社會義務服務廣告團體，是日本公益廣告運作的核心。截止到2009年底，日本廣告協(xié)會有1200個資源社團成員組成，包括：媒體、廣告公司、商業(yè)機構等，每年協(xié)會從關注民生、回饋社會出發(fā)，舉辦多場不同主題的公益廣告活動，全部由其組織成員承辦，由專業(yè)公司進行相關數據、收集和分析，由廣告公司會員承擔廣告創(chuàng)意和制作費用，媒體也會對協(xié)會制作的公益廣告免費提供版面和刊播時段。這樣一種以企業(yè)為主導力量運作公益廣告的模式，被稱為企業(yè)主導型模式。由于日本廣告協(xié)會活動經費全部來自成員的會費和贊助，未接受政府的資金援助，因此公益廣告訴求主題與社會熱點問題息息相關，公益廣告總是緊貼社會現實，真正面向廣大受眾，傳播效果十分出色。

韓國公益廣告的運作主要采取媒體主導型模式。韓國的公益廣告事業(yè)是在負責韓國所有廣播電視媒體廣告經營的韓國放松廣告公社帶領下展開的，它為韓國公益廣告提供資金，同時由民間專業(yè)人士組成的公益廣告協(xié)議會進行決策。韓國只有電視媒體可以無償發(fā)布，其他類型媒體都是以價格折扣的形式有償發(fā)布。韓國公益廣告協(xié)議會每年通過實施“公益廣告主題國民民意調查”，確定年度公益廣告主題，并通過公開征集及比稿等方式選擇廣告公司制作廣告片，經過試映才會發(fā)布。此外，該協(xié)會還在每年舉行兩次調查，獲得公益廣告效果的反饋。

以上三種公益廣告的運作模式各有特色和利弊，也有適用的社會條件，從我國的現實情況來看，不能完全照搬某一模式。如目前我國非營利機構力量相對薄弱，在民間募集資金也有較大困難，所以很難完全像美國一樣采用社會主導型模式開展公益廣告活動；企業(yè)主導的公益廣告模式，要求眾多企業(yè)有強烈的社會責任感，能夠主動支持、投入公益廣告事業(yè)，而目前大多企業(yè)的公益意識還不足，采取這樣的模式還不具備相應社會的條件，實施起來也會面臨較大的困難；以媒體為主導的模式，雖然能夠較好地傳播公益廣告，但媒體在對公益廣告的策劃與創(chuàng)意方面的專業(yè)性和執(zhí)行力方面，顯然與專業(yè)的廣告公司是有著一定的差距，很可能使公益廣告的策劃與創(chuàng)意水準受到影響，這對于公益廣告的傳播和認知效果也是極為不利的。

基于上述的分析，結合我國目前的實際現狀，筆者提出以下我國公益廣告運作模式的發(fā)展路徑思考：

首先，要肯定政府主導型模式在當前公益廣告發(fā)展中的積極作用，此模式還要延續(xù)相當一段時期，以保證我國公益廣告事業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)地開展。

其次，借助中國廣告協(xié)會，或于2010年成立的全國公益廣告創(chuàng)新研究基地這樣的社會組織機構開展公益廣告活動。中國廣告協(xié)會成立于1983年，是國家工商行政管理總局直屬事業(yè)單位，是經民政部注冊登記的全國性社會團體。目前，在全國各省、自治區(qū)、直轄市等地方廣告協(xié)會單位會員51家，單位會員600余家，個人會員400余名，以及15個專業(yè)領域的分支機構。以中廣協(xié)現有機構的力量和影響力，就可以擔當起公益廣告活動的組織工作：征集公益廣告的主題，尋求協(xié)會成員及社會、企業(yè)、機構的支持和贊助，建立公益廣告的效果評估體系等。這樣就可以逐步實現從目前的政府主導型向社會機構主導型的過渡，并最終建立起完備的公益廣告運作機制。

當然存這其中，政府的引導作用仍很重要。政府應當加強對公益廣告活動的宏觀管理和政策引導。在資金保障、法制建設、激勵措施、監(jiān)督管理等方面研究建立和完善相關措施，通過宣傳提高社會參與公益廣告的意識，提高廣告主體對公益廣告的貢獻度，推動公益廣告的發(fā)展和規(guī)范運作，形成公益廣告可穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的長效機制。

三、整合政府、媒體、企業(yè)等多方社會資源，為公益廣告的持續(xù)發(fā)展提供動力

公益廣告除了有黨和政府各級部門的大力倡導和推動外，與媒體、企業(yè)、廣告人及社會大眾的努力分不開。

媒體的傳播是公益廣告得以發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。媒體是公益廣告信息的傳遞者，對公益廣告的發(fā)展發(fā)揮了重要的推動作用。我國的主流媒體包括人民日報、光明日報、經濟日報、中央電視臺和中央人民廣播電臺等。主流媒體直接接受黨和政府的領導，是黨和政府管理社會進行宣傳的喉舌，這樣一種關系非常有利于媒體對公益廣告活動的推進作用。例如，中央電視臺作為國家電視臺，肩負著推動中國經濟和社會健康發(fā)展的責任，發(fā)揮著引領電視媒體發(fā)展方向、引領健康輿論的功能，這個責任意味著對社會效益和經濟效益統(tǒng)一的追求，對公益廣告的重視就突出體現了中央電視臺國家級傳媒的責任與品質。自1987年開播公益廣告欄目以來，20多年來中央電視臺持續(xù)投入公益廣告的創(chuàng)意、制作和播出，一直是戰(zhàn)斗在公益廣告活動的最前沿，成為最有影響力的媒體。

在我國歷來不乏熱心公益活動的企業(yè)，同時各類公益活動也需要企業(yè)的積極贊助和參與。在80年代開展的“修我長城，愛我中華”活動，90年代開展的“希望工程”，2008年的“《眾志成城抗震救災》大型賑災義演”中，都有企業(yè)的支持和參與。1999年，著名愛國人士李嘉誠先生聯(lián)合中央電視臺推出了“知識改變命運”系列公益廣告：廣告分40集，每集60秒，每集都是一個故事。通過各個層面的人生變遷，詮釋“知識就是力量”、“知識改變命運”的主題。企業(yè)是公益廣告活動的重要參與者。

為了鼓勵社會力量積極參與公益廣告活動，要整合政府、媒體、企業(yè)和個人等多方社會資源，為公益廣告的持續(xù)發(fā)展提供動力。例如：由政府部門明確規(guī)定各類媒體都有發(fā)布公益廣告的責任，廣播、電視、報紙、刊物、互聯(lián)網等廣告媒體要按照商業(yè)廣告總量3%的比例，用于免費傳播公益廣告；企業(yè)和個人制作、發(fā)布公益廣告可以相應減免稅收；廣告公司從業(yè)人員制作公益廣告可以署名，增加他們在業(yè)內的影響力等等，鼓勵更多的廣告經營單位和人員參與公益廣告活動。在國外已經形成這樣一種意識，企業(yè)、個人參與公益廣告的多少，是企業(yè)社會價值的體現，是人素質高低的體現；這種意識非常有利于我國公益廣告活動的開展，是值得推廣和加強的。由此，以政府為主導，社會組織為主體，媒體、企業(yè)、個人積極參與，組織活動規(guī)模化、廣告主題系列化的新型公益廣告運作模式，可以保障公益廣告事業(yè)穩(wěn)定的發(fā)展。四、多渠道籌集公益廣告發(fā)展資金

公益廣告是一個高投入，短期內少回報或者是無回報的活動，所以長時間讓熱衷于公益廣告事業(yè)的媒體、企業(yè)賠錢做公益廣告是不現實的。首先建議政府部門建立國家公益廣告發(fā)展基金作為開展公益廣告的專項資金，?？顚Ｓ?、統(tǒng)籌使用，發(fā)揮政府資金的最大公益廣告宣傳效應。其次，建議采取市場化、多渠道的公益廣告融資方式，通過企業(yè)贊助、公開競標、公開拍賣公益廣告的所屬權等方式籌集資金；建立相應有效的公益廣告基金捐助機制，使得集資活動經?；⒁?guī)劃化、法制化，并建立起完善的社會監(jiān)督機制。有了較為充足的資金，就可以加大對公益廣告創(chuàng)意、策劃、設計、制作和傳播等方面的投入，提高公益廣告的思想主題、藝術表現、文化內涵和傳播效果的質量水準，強化公益廣告的影響力和感染力；改變目前我國公益廣告主題缺乏創(chuàng)新、制作水平不高、表現手法較單調，難以引人興趣和思考，難以實現應有的社會效益的現狀，最大限度實現公益廣告的社會效果。

五、推進公益廣告理論研究

研究公益廣告是一個世界性的課題。由于社會制度和政治體制的差異，世界各國對公益廣告的管理模式和運作方法各有不同，對其定義的理解和發(fā)展的進程也各有千秋。我國對公益廣告的理論研究剛剛起步，有很多課題需要深入探討，也要借鑒外國的研究成果和研究方法。

雖然這些年政府對公益廣告投入不少，做了很多公益廣告，但精品少，效果不突出，與我們對公益廣告的研究不夠有關，畢竟公益廣告的發(fā)展僅有二十來年的時間。所以，要鼓勵開展公益廣告學術研討和公益廣告作品評優(yōu)工作，支持公益廣告創(chuàng)新研究基地的建設，拓展研究思路，搭建學術交流平臺，開展跨學科跨領域綜合研究；建設中國公益廣告資料庫，系統(tǒng)收集、整理中國已有的公益廣告研究成果，收集世界各國經典的公益廣告研究成果，提高公益廣告的創(chuàng)意水平和制作水平，對公益廣告精品設立重獎，推動公益廣告事業(yè)的發(fā)展；同時，應注意中國公益廣告作品及科研成果的國際化，努力在世界范圍內發(fā)出中國人自己的聲音，提升中國公益廣告研究的開放性和先進性，展示良好的中國形象。

綜上所述，盡管我國現今公益廣告的發(fā)展還有許多不盡人意的表現，在發(fā)展過程中不可避免地會出現一些問題；但瑕不掩瑜，公益廣告存在的問題并不能掩蓋公益廣告在精神文明建設、提升中國在世界上的形象，以及在促進社會經濟發(fā)展等方面所發(fā)揮的積極作用。本文通過進一步對公益廣告發(fā)展的研究和探討，從我國公益廣告運作模式改革的路徑等五個方面，提出完善公益廣告事業(yè)的構想。我們相信公益廣告將隨著我國經濟的進一步發(fā)展再次迎來新的發(fā)展機遇，在國家政策和法律的支持下，通過改革使我國的公益廣告在整體的水平上有一個明顯的提升，公益廣告將獲得快速、持久的發(fā)展。

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