聶倩++匡小平

摘 要：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決生態(tài)環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償利用的重要政策工具，選擇合適的生態(tài)補(bǔ)償模式對于我國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐具有重要意義。而我國生態(tài)補(bǔ)償模式過多依賴政府主導(dǎo)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌灰啄Ｊ桨l(fā)展緩慢。為提升生態(tài)補(bǔ)償效率，我國的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)在優(yōu)化政府補(bǔ)償模式的基礎(chǔ)上，通過法律制度的完善、管理體制的健全和市場交易機(jī)制的激活來促進(jìn)市場補(bǔ)償模式的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鲗?dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)補(bǔ)償；政府主導(dǎo)模式；市場補(bǔ)償模式

中圖分類號：F062.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號：1003-7217（2014）02-0103-06

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，但這種經(jīng)濟(jì)增長建立在高消耗、高污染的傳統(tǒng)發(fā)展模式上，發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國已經(jīng)集中出現(xiàn)，中國面臨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源有效利用的巨大挑戰(zhàn)。生態(tài)補(bǔ)償作為一種激勵(lì)與約束相容的制度安排，已成為有效平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)利益關(guān)系的關(guān)鍵所在。中共十八屆三中全會(huì)明確提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。

世界上許多國家都開展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索。從各國的成功經(jīng)驗(yàn)來看，不少國家在生態(tài)補(bǔ)償模式上堅(jiān)持政府與市場相結(jié)合，通過多種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)形式對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的同步協(xié)調(diào)。我國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐也在不同層次領(lǐng)域展開，但目前我國多數(shù)地區(qū)實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償主要還是依靠政府撥款并以退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)等項(xiàng)目的形式實(shí)施，尚未建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式，這直接導(dǎo)致補(bǔ)償效率較低，補(bǔ)償成本較高。為彌補(bǔ)單純依賴政府公共支出補(bǔ)償能力有限的不足，進(jìn)一步提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男剩斜匾獙ξ覈F(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償模式進(jìn)行變革，將政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償協(xié)調(diào)配合，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為一種強(qiáng)制與自覺相結(jié)合的行為。鑒于此，本文在總結(jié)國際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對在我國建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中如何合理引入市場化補(bǔ)償模式，并使政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合等問題進(jìn)行探討，以期為我國生態(tài)環(huán)境管理和資源有效利用提供有益的借鑒。

二、國際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）國際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

目前全世界已有近300個(gè)已經(jīng)實(shí)施或計(jì)劃進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償案例，涉及森林保護(hù)、碳匯貿(mào)易、流域保護(hù)和生物多樣性保護(hù)等4種環(huán)境服務(wù)類型[1]。從補(bǔ)償資金來源的視角，可以將其歸類為政府主導(dǎo)項(xiàng)目和市場付費(fèi)項(xiàng)目。政府主導(dǎo)項(xiàng)目是由政府購買社會(huì)需要的生態(tài)服務(wù)，然后提供給社會(huì)成員。市場付費(fèi)項(xiàng)目則是由生態(tài)服務(wù)的受益者與提供者直接進(jìn)行交易，資金來源于私人付費(fèi)?？偨Y(jié)典型案例如表1。

由表1可知，在國外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府補(bǔ)償模式和市場補(bǔ)償模式都應(yīng)用普遍。而且這些案例都呈現(xiàn)出某些共同的特點(diǎn)：（1）生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)明確；（2）生態(tài)服務(wù)的提供者和購買者界定清晰，而且兩者之間的利益關(guān)系明確；（3）在生態(tài)服務(wù)的提供者和購買者之間存在一定的中介機(jī)構(gòu)，協(xié)商渠道暢通；（4）生態(tài)服務(wù)購買者本身認(rèn)同生態(tài)服務(wù)的價(jià)值，愿意為之付費(fèi)。

表1 國外主要生態(tài)補(bǔ)償案例[2-9]

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐（雙月刊）2014年第2期2014年第2期（總第188期）聶 倩，匡小平：公共財(cái)政中的生態(tài)補(bǔ)償模式比較研究

（二）國際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

不論是政府主導(dǎo)項(xiàng)目還是市場付費(fèi)項(xiàng)目，大部分國家的生態(tài)補(bǔ)償政策都取得了預(yù)期目的，不僅為生態(tài)環(huán)境保護(hù)籌集了資金，而且在一定程度上提高了生態(tài)服務(wù)提供者的收入，促進(jìn)了他們進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的積極性。

1.政府主導(dǎo)模式與市場調(diào)節(jié)模式存在較大區(qū)別，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)合理選擇生態(tài)補(bǔ)償模式。

從表1可以看出，除資金來源外，政府主導(dǎo)項(xiàng)目和市場付費(fèi)項(xiàng)目在項(xiàng)目運(yùn)作的具體環(huán)節(jié)存在較大區(qū)別。

（1）項(xiàng)目中介機(jī)構(gòu)的不同。

生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目經(jīng)常因?yàn)樯鷳B(tài)服務(wù)提供者和購買者相互之間缺乏信任，導(dǎo)致復(fù)雜的估價(jià)糾紛，增加交易成本，延誤時(shí)間，所以，必須要有一個(gè)中介機(jī)構(gòu)在兩者之間進(jìn)行信息溝通并監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行情況。在市場付費(fèi)項(xiàng)目中，通常是服務(wù)購買者自己成立一個(gè)中介機(jī)構(gòu)或者是由非政府組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作。而政府主導(dǎo)項(xiàng)目一般由根據(jù)項(xiàng)目單獨(dú)建立的政府機(jī)構(gòu)管理，或是由已有的政府機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)運(yùn)作。由于是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作，政府付費(fèi)項(xiàng)目的管理通常能長期保持穩(wěn)定。

（2）生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w支付形式不同。在市場付費(fèi)項(xiàng)目中，補(bǔ)償方式比較多樣化，如Vittel項(xiàng)目根據(jù)參與者的不同情況，制定了現(xiàn)金、技術(shù)支持、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)成本彌補(bǔ)和土地租金多種付費(fèi)形式。而出于公平的考量以及管理的便利，政府主導(dǎo)項(xiàng)目通常采取“一刀切”的方式，在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的支付方式和統(tǒng)一的支付標(biāo)準(zhǔn)。

（3）項(xiàng)目的副目標(biāo)不同。

市場付費(fèi)項(xiàng)目通常目標(biāo)很單純，幾乎不存在副目標(biāo)。政府主導(dǎo)項(xiàng)目則普遍存在至少一個(gè)副目標(biāo)，最常見的副目標(biāo)是緩解貧困、區(qū)域發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)，這些副目標(biāo)大多是項(xiàng)目成立后加入的，有的是為了安撫強(qiáng)勢政治群體，有的是為了輔助解決資金不足的其他政府項(xiàng)目。在這種情況下，副目標(biāo)不太可能是良性的，而且副目標(biāo)過多或重要性超過改善生態(tài)服務(wù)供給的主目標(biāo)，最終將對項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響[10]。

（4）補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)模不同。

生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)模大小與其資金來源的不同有很大關(guān)系。由于資金有限，許多市場付費(fèi)項(xiàng)目規(guī)模僅限于一個(gè)較小的流域范圍，而且在項(xiàng)目進(jìn)行過程中，項(xiàng)目規(guī)模通常保持不變。但是如果付費(fèi)明確、收入來源充足的話，市場付費(fèi)也能適用于規(guī)模較大的項(xiàng)目。如2008年越南在林同（Lam Dong）省南部同奈（Dong Nai）河水源地和山蘿（Son la）省北部達(dá)河水源地開展的森林環(huán)境服務(wù)收費(fèi)試點(diǎn)，項(xiàng)目面積達(dá)97萬公頃。政府主導(dǎo)項(xiàng)目則相反，規(guī)模最小的哥斯達(dá)黎加PSA項(xiàng)目實(shí)施范圍有27萬公頃，美國的耕地保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃（CRP）則有1450萬公頃。并且政府主導(dǎo)項(xiàng)目往往經(jīng)過最初的試點(diǎn)階段后，規(guī)模開始擴(kuò)張，此后其規(guī)模隨年度預(yù)算撥款相應(yīng)調(diào)整。

2.政府主導(dǎo)模式和市場調(diào)節(jié)模式也能夠形成有機(jī)的結(jié)合。

首先，從目前的實(shí)踐看來，政府主導(dǎo)項(xiàng)目和市場付費(fèi)項(xiàng)目之間的界限越來越模糊，許多項(xiàng)目是混合的。如哥斯達(dá)黎加的環(huán)境服務(wù)支付項(xiàng)目，主要是由政府付費(fèi)，同時(shí)也包括服務(wù)使用者的付費(fèi)及國際機(jī)構(gòu)和非營利組織的捐贈(zèng)。

其次，雖然政府主導(dǎo)項(xiàng)目和市場付費(fèi)項(xiàng)目存在較大區(qū)別，但并不意味著雙方不相融合。從國外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的發(fā)展來看，政府主導(dǎo)和市場付費(fèi)在項(xiàng)目實(shí)施的不同階段具有不同的分工，可以發(fā)揮不同的作用，兩者之間并不是非此即彼、完全割裂的關(guān)系。如美國的耕地保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃，該項(xiàng)目是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段來引導(dǎo)農(nóng)民休耕或退耕，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。盡管項(xiàng)目本身是政府主導(dǎo)性的生態(tài)服務(wù)購買，但美國政府在確定具體的退耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制引入生態(tài)效益的補(bǔ)償，采取競標(biāo)的方式由農(nóng)民提交項(xiàng)目申請以及具體的補(bǔ)償要求，再由政府綜合環(huán)境敏感程度、補(bǔ)償訴求高低等進(jìn)行付費(fèi)水平的選擇。通過價(jià)格和競爭機(jī)制的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了政府補(bǔ)貼與土地實(shí)際使用情況的相互適應(yīng)，提高了生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率。

同樣，在市場付費(fèi)項(xiàng)目中，政府的指導(dǎo)和監(jiān)督在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中也發(fā)揮了獨(dú)特的作用。如越南的Lam Dong森林保護(hù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目通過向水力發(fā)電廠、供水公司和旅游業(yè)分別按相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，建立林業(yè)保護(hù)與發(fā)展基金，然后由該基金用10%的資金來支付其管理費(fèi)用，將90%付給森林所有者；森林所有者將10%支付其管理成本，剩余90%撥付給林區(qū)群眾和社區(qū)。從資金運(yùn)作的角度來看，市場付費(fèi)特征明顯。但是在項(xiàng)目的運(yùn)作中，為保證基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，越南政府對基金管理設(shè)置了不同級別的監(jiān)督機(jī)制。省級層面，省人民委員會(huì)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展廳、財(cái)政廳負(fù)責(zé)對林業(yè)保護(hù)與發(fā)展基金的監(jiān)督管理。鎮(zhèn)級層面，區(qū)委會(huì)和區(qū)級相關(guān)部門對森林所有者和基金的使用人（農(nóng)村社區(qū)和森林保護(hù)承包的農(nóng)戶）進(jìn)行監(jiān)督。此外，交費(fèi)的水力發(fā)電廠、供水公司和旅游公司也對基金的運(yùn)作及基金的使用人進(jìn)行監(jiān)督。

因此，在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，政府機(jī)制不排除市場機(jī)制，同樣市場機(jī)制也需要借助政府機(jī)制的引導(dǎo)，兩者可以形成有機(jī)的結(jié)合。

三、對我國現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償模式的評價(jià)

（一）生態(tài)補(bǔ)償過多依賴政府主導(dǎo)模式

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性，具有非競爭性、非排他性和外部性等特征，很難依靠市場的力量對其實(shí)現(xiàn)有效的資源配置，只能由政府來提供。所以，在最初的認(rèn)識(shí)范疇里，對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償只能依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來進(jìn)行。如上世紀(jì)90年代末，政府相繼實(shí)施退耕還林、天然林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)等一系列重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目的實(shí)施過程中，政府向參與退耕還林、休牧禁牧和生態(tài)移民的農(nóng)牧戶提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，形成了以政府為補(bǔ)償者、農(nóng)牧戶為受償者的一種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是隨著工程實(shí)踐的逐步開展，這種單純依賴政府公共支付的補(bǔ)償模式存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

1.資金來源和補(bǔ)償方式單一。上世紀(jì)90年代末以來的大型生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目基本上來自于政府的財(cái)政投資，由于沒有建立良好的投融資機(jī)制，投入主要以國家為主，缺乏市場主體的參與，在一定程度上增加了政府財(cái)政的壓力，而且使補(bǔ)償?shù)姆秶土Χ仁艿絿邑?cái)力和政策規(guī)劃的制約。在很多項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中，政府補(bǔ)貼數(shù)額通常由政策和預(yù)算決定，而不是基于嚴(yán)格的環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益評估，使生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)貼額度與項(xiàng)目實(shí)施地的具體情況脫離。另一方面，政府主導(dǎo)的補(bǔ)償項(xiàng)目主要采用現(xiàn)金補(bǔ)償，對于技術(shù)補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償?shù)刃问?，則運(yùn)用較少[11]。

2.效率較低。

首先，生態(tài)補(bǔ)償中生態(tài)服務(wù)的提供者和購買者利益關(guān)系不明確。我國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐大多由政府組織進(jìn)行，而不是由生態(tài)服務(wù)購買者（受益者）對生態(tài)服務(wù)提供者（保護(hù)者）進(jìn)行補(bǔ)償。政府補(bǔ)償使生態(tài)服務(wù)受益者和保護(hù)者脫節(jié)，難以體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償各主體的權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。而且由政府來對生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上變成全民對該環(huán)境的行為負(fù)責(zé)，削弱了受益者對生態(tài)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)同。

其次，未考慮項(xiàng)目參與者的自愿性及決策權(quán)。在政府補(bǔ)償中，受償對象沒有任何決策權(quán)，項(xiàng)目的所有設(shè)計(jì)決策都是由政府機(jī)構(gòu)制定，受償者只是被動(dòng)的參與。如在補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定上，基本上采取“一刀切”的方式，既忽視了參與者的意愿，又忽略了各個(gè)地區(qū)間具體自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件的差異。從理論上說，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該按照補(bǔ)償雙方意愿達(dá)成，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是雙方自愿支付和接受的價(jià)格。但是由于缺乏生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的廣泛參與和對環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益的市場評估，在實(shí)踐中極易造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定偏離現(xiàn)實(shí)，影響政策的實(shí)施效果。

再次，生態(tài)補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性受政策及資金穩(wěn)定的影響。在市場補(bǔ)償模式中，如果項(xiàng)目設(shè)計(jì)合理，服務(wù)提供者可以從中獲利，且服務(wù)購買者認(rèn)為購買的生態(tài)服務(wù)價(jià)值超過所支付的費(fèi)用，市場付費(fèi)就能確保建立一條持久的資金供給渠道。而在政府主導(dǎo)項(xiàng)目中，持續(xù)融資取決于持續(xù)的預(yù)算資金安排，如果政府政策調(diào)整或機(jī)構(gòu)變遷，項(xiàng)目可能被取消；或者由于財(cái)政支付能力有限，也可能影響項(xiàng)目的持續(xù)性。如我國的政府補(bǔ)償大多以項(xiàng)目或工程的形式組織實(shí)施，而且因?yàn)楣操Y金的有限，一般對項(xiàng)目的實(shí)施期有明確的時(shí)間限制，結(jié)果導(dǎo)致政策的持續(xù)性不強(qiáng)。在項(xiàng)目實(shí)施期間，農(nóng)戶因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)成本能得到一定的補(bǔ)償，他們會(huì)改變自己的土地利用方式，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。但項(xiàng)目到期后，由于成本得不到補(bǔ)償，農(nóng)戶可能會(huì)破壞已有的保護(hù)成果，生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍然面臨威脅。

（二）市場化補(bǔ)償模式發(fā)展緩慢

在政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，我國政府在一定范圍內(nèi)也會(huì)借助市場機(jī)制， 進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)。最典型的是在流域綜合治理中，在條件成熟的地區(qū)出現(xiàn)了多種形式的生態(tài)服務(wù)市場交易，如水污染物排污權(quán)交易、水權(quán)交易、跨區(qū)有償用水等。但是由于缺乏相關(guān)法律和配套制度，我國的生態(tài)補(bǔ)償市場模式發(fā)展緩慢，影響了生態(tài)補(bǔ)償政策的效果。

1.支持生態(tài)補(bǔ)償市場化交易的法律法規(guī)和制度建設(shè)滯后。生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌瞿Ｊ綄?shí)質(zhì)上是將生態(tài)服務(wù)作為交易標(biāo)的，通過生態(tài)服務(wù)提供者和購買者之間的交易實(shí)現(xiàn)利益的分配和調(diào)節(jié)。如果生態(tài)服務(wù)的權(quán)屬不清晰，生態(tài)服務(wù)交易的雙方很難將環(huán)境保護(hù)的成本通過市場手段內(nèi)部化。而我國關(guān)于生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)建設(shè)滯后，對水權(quán)、林權(quán)等生態(tài)補(bǔ)償市場化交易必需的權(quán)屬界定均未明確。以水權(quán)為例，我國目前與水權(quán)相關(guān)的法律，如《水法》、《取水許可制度實(shí)施辦法》、《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》等，對水權(quán)的法律地位及概念均未明確界定[12]。水資源權(quán)屬的不明晰，影響市場交易的實(shí)現(xiàn)，而且導(dǎo)致上下游權(quán)利和責(zé)任不明確，交易成本過高，不利于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鼋灰啄Ｊ降陌l(fā)展。

此外，生態(tài)補(bǔ)償市場化交易還需要相應(yīng)的配套制度，如交易規(guī)則的明確、生態(tài)服務(wù)的計(jì)量認(rèn)證和監(jiān)測、項(xiàng)目進(jìn)行中的監(jiān)督評估等。而這些制度在我國目前來看仍處于逐步建立的過程中，生態(tài)補(bǔ)償市場化交易缺乏正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。

2.支持生態(tài)補(bǔ)償市場化交易的管理體制滯后。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌灰仔枰邢嚓P(guān)部門統(tǒng)一有效的管理，而這一點(diǎn)目前也無法滿足。以排污權(quán)交易為例，國內(nèi)的排污權(quán)交易目前依據(jù)的是地方根據(jù)各自情況和特點(diǎn)分別編制的排污權(quán)交易實(shí)施辦法。各地的實(shí)施辦法差異很大，阻止了跨地區(qū)間的交易，不利于統(tǒng)一市場的形成。又如流域生態(tài)補(bǔ)償中，地方保護(hù)主義色彩濃厚，雖有水利部派出長江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)、珠江水利委員會(huì)等流域管理機(jī)構(gòu)行使流域水行政主管職責(zé)，但是，由于流域管理、部門管理和區(qū)域管理關(guān)系不明確，流域管理機(jī)構(gòu)無法對流域真正進(jìn)行統(tǒng)一管理[10]。這些管理體制上的缺陷，不利于統(tǒng)一、健全的生態(tài)服務(wù)市場的形成。

3.價(jià)格機(jī)制形成欠缺，市場競爭不充分。

市場化交易要求充分明確生態(tài)服務(wù)相關(guān)者的責(zé)、權(quán)、利，建立生態(tài)服務(wù)保護(hù)與利用各利益相關(guān)方充分協(xié)商與博弈的平臺(tái)，形成生態(tài)服務(wù)市場的價(jià)格機(jī)制。而我國由于信息不充分及其他管理上的原因，生態(tài)服務(wù)市場的供需雙方之間未建立直接聯(lián)系，使生態(tài)服務(wù)的價(jià)值很難得到真實(shí)反映。如排污權(quán)交易中，一方面由于減排壓力大，造成絕大多數(shù)減排量都是不可交易的；另一方面，為限制競爭對手的發(fā)展或賺取更高利潤，企業(yè)即使擁有多余的排污指標(biāo)也不愿意出讓。這種供需雙方市場地位的非均衡性導(dǎo)致排污權(quán)市場供給不足，競爭不充分，而市場的壟斷也造成排污權(quán)價(jià)值難以得到如實(shí)的反映[13]。

四、由政府主導(dǎo)到與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償模式選擇

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，政府主導(dǎo)和市場付費(fèi)都得到了廣泛應(yīng)用，而且兩者之間的結(jié)合越來越密切。一方面，政府作為諸多生態(tài)服務(wù)的主要購買者，在生態(tài)服務(wù)市場化交易中發(fā)揮著重要的作用；另一方面，作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)環(huán)境成本或效益內(nèi)部化最有效的手段，市場付費(fèi)也逐步成為生態(tài)補(bǔ)償主要的方式。

就目前我國生態(tài)保護(hù)和市場發(fā)育的實(shí)際情況來看，政府將始終是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主導(dǎo)者。首先，對于某些規(guī)模較大、補(bǔ)償主體分散、產(chǎn)權(quán)界定模糊的領(lǐng)域，政府仍是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕袚?dān)者，為生態(tài)服務(wù)提供者提供直接的資金補(bǔ)償。但是，在政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)該適時(shí)引入市場機(jī)制予以優(yōu)化。其次，政府也應(yīng)當(dāng)大力引導(dǎo)和促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償市場化交易，承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制建設(shè)的必要責(zé)任，通過政策及管理的完善來推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償市場交易模式的發(fā)展。

（一）優(yōu)化政府補(bǔ)償模式

1.探索多渠道的融資機(jī)制和優(yōu)化補(bǔ)償方式。

國際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐充分表明，公共支付并非生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ粚?shí)現(xiàn)形式，社會(huì)資金在生態(tài)補(bǔ)償中有著無限潛力。政府應(yīng)通過加大宣傳和采取各種激勵(lì)方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)中。如可以通過制定稅收優(yōu)惠、發(fā)行環(huán)保彩票等措施吸納社會(huì)組織和公眾的資金投入到生態(tài)補(bǔ)償中，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償支付主體的多元化。同時(shí)，根據(jù)生態(tài)服務(wù)提供者的實(shí)際需求，采取現(xiàn)金補(bǔ)償、技術(shù)支持、教育培訓(xùn)等多種補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式的多樣化。

2.引入市場機(jī)制，提升補(bǔ)償效率。

首先，政府補(bǔ)償應(yīng)盡量明確生態(tài)補(bǔ)償中各利益相關(guān)主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，嚴(yán)格遵循“保護(hù)者補(bǔ)償，受益者付費(fèi)”的原則。雖然政府有責(zé)任代表全民建立和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，但作為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成果的受益人應(yīng)承認(rèn)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的存在，即生態(tài)服務(wù)雖然具有公共物品的特點(diǎn)，但并不是免費(fèi)享有的，在條件成熟時(shí)享受生態(tài)服務(wù)的個(gè)人和社會(huì)應(yīng)該向服務(wù)提供者付費(fèi)。另一方面，盡快建立約束機(jī)制以監(jiān)督受益方進(jìn)行付費(fèi)補(bǔ)償。

3.建立參與協(xié)商制度，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面要尊重項(xiàng)目參與者的意愿，加強(qiáng)與生態(tài)服務(wù)提供者的溝通，建立持久的對話機(jī)制，要考慮到未來農(nóng)民生活和生產(chǎn)可能遇到的障礙和約束并采取相應(yīng)措施，以獲得參與者對項(xiàng)目的信任和支持；另一方面，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定時(shí)，應(yīng)根據(jù)地區(qū)間具體的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件差異，適當(dāng)引入價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制，同時(shí)注意補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4.注重補(bǔ)償項(xiàng)目的持續(xù)性。從國際經(jīng)驗(yàn)看，政府充足和持久的直接經(jīng)濟(jì)支持是生態(tài)環(huán)境保護(hù)及建設(shè)的重要激勵(lì)手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家的環(huán)保投資普遍占其GDP的1%～2%，美國為2%，日本為2%～3%，德國為2.1%[14]。我國應(yīng)進(jìn)一步加大對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的公共投資力度，增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的因素權(quán)重。同時(shí)，對生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域或生態(tài)要素要建立長效投入機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民堅(jiān)持采取環(huán)境友好生產(chǎn)方式。此外，對服務(wù)提供者提供的生態(tài)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測，確保補(bǔ)償政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）促進(jìn)市場補(bǔ)償模式的發(fā)展

1.加快相應(yīng)法律法規(guī)和制度建設(shè)。

首先，盡快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律，并重點(diǎn)完善生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度如水權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)等。產(chǎn)權(quán)清晰明確是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)合作、實(shí)施生態(tài)交易的基礎(chǔ)。建立產(chǎn)權(quán)制度，明確生態(tài)服務(wù)的邊界、類型和歸屬，有利于明確生態(tài)補(bǔ)償中各利益相關(guān)主體的權(quán)利和責(zé)任，使區(qū)域間生態(tài)服務(wù)交易與有償使用制度變得更為現(xiàn)實(shí)，對于順利實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌灰字陵P(guān)重要。 其次，政府應(yīng)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償市場化交易所需的各項(xiàng)制度建設(shè)。如根據(jù)不同生態(tài)服務(wù)類型市場建立相應(yīng)的交易規(guī)則和協(xié)商博弈機(jī)制，同時(shí)建立和完善生態(tài)服務(wù)的評估和檢測監(jiān)督等制度，推動(dòng)生態(tài)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)，消除生態(tài)服務(wù)通過市場配置過程中面臨的制度、規(guī)則和技術(shù)等瓶頸，為生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的不斷完善創(chuàng)造條件。

2.完善生態(tài)補(bǔ)償市場化交易的管理體制。

首先，盡量統(tǒng)一各地的生態(tài)補(bǔ)償市場交易的實(shí)施辦法，縮小差異，為跨地區(qū)的市場交易創(chuàng)造條件，條件成熟時(shí)，可將這些實(shí)施辦法上升為法律，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)行。其次，重新界定各級政府和相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，明確各自的權(quán)屬，避免管理職能上的越位和缺位。以流域管理為例，水利部派出的常設(shè)性流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于所轄流域的水質(zhì)的監(jiān)測、監(jiān)管、協(xié)商和信息溝通；地方政府則應(yīng)明確水使用者和水服務(wù)提供者之間的權(quán)、費(fèi)、利關(guān)系，完善水資源交易制度、培育生態(tài)服務(wù)交易市場等。

3.激活市場交易機(jī)制。

首先，適時(shí)擴(kuò)大交易主體范圍。從理論上來說，將盡可能多的主體納入市場交易的范圍，能夠減少成本，促進(jìn)交易市場的有效運(yùn)行。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)，將投資者和環(huán)保組織納入交易市場中，引入競爭機(jī)制，能促使交易者對價(jià)格信號做出理性的反映并采取行動(dòng)，活躍交易市場。投資者包括經(jīng)紀(jì)人、企業(yè)等，類似于股票交易商低買高賣，從中贏利。環(huán)保組織為了實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)參與市場交易，有助于環(huán)境的整體質(zhì)量改善。

其次，建立規(guī)范的交易平臺(tái)。交易平臺(tái)的職責(zé)主要包括：提供相應(yīng)生態(tài)產(chǎn)權(quán)的交易信息；為供求雙方提供協(xié)商博弈的機(jī)制，防止出現(xiàn)交易價(jià)格壟斷；交易完成后，進(jìn)行生態(tài)服務(wù)提供的監(jiān)測和評估等。在信息完備的前提下，生態(tài)產(chǎn)權(quán)的價(jià)格將隨著供求的變化而波動(dòng)，充分體現(xiàn)其使用價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，供需雙方自主進(jìn)行市場交易，微觀主體之間取得直接聯(lián)系，這將改變供需雙方市場地位不對等的局面，有利于生態(tài)服務(wù)市場的完善和生態(tài)資本化的實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）

Study on Patterns of Ecological Compensation：The Market Regulation Integrated into the Government Compensation

NIE Qian1，2，KUANG Xiaoping1

. （1.College of Finance & Taxation and Public Administration， Jiangxi University of Finance

and Economics， Nanchang，Jiangxi 330013， China；

2. College of Economics and Management， East China Jiao Tong University， Nanchang， Jiangxi 330013， China）.

Abstract：The ecological compensation mechanism is an important policy tool to resolve ecoenvironmental problems and realize the paid use of environmental resources. Selecting proper compensation patterns is of great significance to popularize ecological compensation practice in the whole country. Based on the international ecological compensation practices and policies， this paper reviews the patterns of ecological compensation in our country and points out that China's ecological compensation practice relies on the governmentled pattern excessively and market compensation patterns develop too slowly. To enhance the efficiency of ecological compensation， the market compensation patterns should be developed through the improvement of the legal system and management system， and integrated into the governmentled model at last.

Key words：Ecological Compensation； the Governmentled Pattern；the Market Compensation Pattern