耿長娟

(伊拉斯謨大學 管理學院，荷蘭 鹿特丹，3000 DR)

美國學者萊斯特·M·薩拉蒙可以說是當代最著名和最具影響力的非營利組織和新治理的研究者之一。薩拉蒙不僅對傳統(tǒng)國家主義和市場主義所存在的問題及所面臨的挑戰(zhàn)進行了全面認識，并為此提出了新思路，尤其是提出了社會起源說、志愿失靈理論、國家與社會關系類型學和“新治理”理論等，從而對當代西方政治學理論的發(fā)展新趨勢產(chǎn)生了重要影響。

一、薩拉蒙思想的緣起

從實踐層面來看，薩拉蒙的思想基于西方公共治理危機和當代西方非營利組織的迅速發(fā)展而提出的。從理論層面來看，他的理論也是以西方公民社會理論和新公共管理理論為基礎的。

1．全球化背景下的治理危機

從20世紀30年代資本主義危機讓政治學家和經(jīng)濟學家意識到“市場失靈”開始，市場失靈促使凱恩斯主義的盛行，西方福利國家得以確立并迅速發(fā)展。發(fā)展至20世紀80年代，福利國家體系已經(jīng)相當成熟，同時政府與非營利組織也已經(jīng)建立了廣泛的合作關系。然而，這一路上也不是暢通無阻的，福利國家也是危機四起。西方政府的規(guī)模擴張，公共財政赤字也日益嚴重。隨之，公共財政赤字對經(jīng)濟造成了極大破壞，引起了通貨膨脹，越來越大的預算規(guī)模和財政赤字問題困擾著西方政府。許多學者開始意識到“政府失靈”時代的到來，出現(xiàn)了全球化范圍的治理危機。但是傳統(tǒng)的公共行政理論卻無法有效地解決這一危機和難題，于是人們開始尋求一種新的理論和方法來改善公共管理。

2．當代非營利組織的迅速發(fā)展

隨著“政府失靈”的出現(xiàn)，以公益和互助為目標的各種協(xié)會、社會團體和志愿性組織等如雨后春筍般出現(xiàn)。人們開始關注獨立于政府之外的第三方，尋求一種單純依賴市場或者單純依賴政府之外的第三條道路?！袄?，在美國，英國，法國，德國，意大利，匈牙利和日本，非營利組織在1990年占有了相當于118萬的全職雇員。這相當于是這幾個國家中最大型私人企業(yè)的雇員數(shù)量總和的六倍。另外，這些部門中的志愿者相當于47萬全職雇員?？傊谶@些國家中大約5%的員工在為私人的非營利組織工作，這一部門占了服務行業(yè)中超過12%，或者八分之一的員工數(shù)量”[1]2。但是各個國家的非營利組織發(fā)展狀態(tài)卻是各不相同。學者們開始關注不同國家非營利組織發(fā)展的社會結構和文化傳統(tǒng)，以及適用于非營利組織的社會環(huán)境等問題。

3．西方公民社會理論的影響

薩拉蒙的非營利組織理論的形成也受到了西方公民社會理論的影響?！肮裆鐣睆脑~源上最早可以追溯到古希臘羅馬時期。在這一時期，“公民社會”主要用來指代與野蠻社會對應的一種“城市文明共同體”，而且這一概念往往是在政治社會的意義上來使用的。進入17、18世紀，近代政治哲學家如洛克等沿襲了古希臘羅馬時期對“公民社會”一詞的理解。19世紀學者們將“公民社會”從國家中分離出來。如黑格爾對“公民社會”進行了重新解釋，第一次明確地把公民社會從國家中分離出來。馬克思繼承了黑格爾關于國家與公民社會相分離的觀點，卻將黑格爾的“公民社會——國家”的分析框架顛倒了過來。但是薩拉蒙對“公民社會”的定義做了一個完全不同的理解，他將公民社會理解為一種“關系”，即“公民社會已經(jīng)不是一個單獨的部門，而是代表不同部門之間的、部門與市民之間的一種關系，在這種關系中所有主體都積極參與到公共問題的解決中來”[2]。

4．政府與非營利組織的類型學

有關非營利組織的研究視角也是各不相同，例如公共選擇學派曼瑟爾·奧爾森從經(jīng)濟學角度分析了非營利組織(利益集團)的概念，而美國社會學家彼得·M·布勞則從社會交換理論的角度分析了非營利組織的概念，認為非營利組織具有非營利性與民間性兩個基本特征。新制度主義學派則從制度變遷視角中解釋了非營利組織形成、維持與發(fā)展的過程，解釋了組織變遷與制度環(huán)境的關系，推動了對非營利組織變遷的研究。西奧多·列維特第一次使用“第三部門”這一術語來指稱政府與市場領域之外的所有非營利性組織[3]。同時，關于政府與非營利組織關系的理論也得到了發(fā)展。丹尼斯·R·楊將政府與非營利組織的關系分為三種模式，即補充模式、互補模式和對抗模式[4]。阿迪勒·納亞姆根據(jù)政府與非營利組織的目標與策略偏好將將二者的關系分為四個類型，即合作型、沖突型、互補型和同化型[5]。更重要的是，許多學者還注意到了非營利組織的“異化”問題。保羅·斯特里滕也闡釋了當代非營利組織所面臨的新問題，總結了非營利組織所自稱的自身優(yōu)勢：“1)它們善于深入并動員貧困邊遠地區(qū)。2)它們不但自己參與其中而且采用富有參與意識的、自下而上的基層程序來實施計劃；它們幫助窮人使他們贏得掌握自己生活的權利；它們與地方的社會公共部門一起工作并使它們得以加強。3)它們比政府更富有創(chuàng)新意識，更具靈活性也更有經(jīng)驗。4)它們在沒有政府的參與下執(zhí)行計劃并用較低的費用獲得較高的效益。5)它們能促進可持續(xù)發(fā)展。6)它們將來是公民社會中有組織有代表性的整體。7)但是，實際上它們的許多計劃并不符合上述說法”[6]。

5．新公共管理理論

以新公共管理理論和公共選擇理論等學派都認為，政府有著強大的權力和嚴格的等級體制，而且呈現(xiàn)出了效率低下、高度集權、科層制、命令與控制等特點。戴維·奧斯本及特德·蓋布勒將這稱為是一種“錯誤的政府形式”。奧斯本和蓋布勒在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中將“新公共管理”概括為十大基本原則：掌舵而不是劃槳；授權而不是服務；在提供服務的過程中引入競爭機制；改變照章辦事的原則，提高組織靈活性；按效果進行財政撥款；致力于滿足顧客的需要；追求收益，厲行節(jié)約；預防而不是治療；通過分權進行參與和協(xié)作；通過市場力量進行變革[7]。胡德將新公共管理的特征概括為五個方面：明確的責任制；結果導向和績效取向；以半獨立的行政單位為主的分權結構；引進私營企業(yè)的管理工具(如成本核算、控制技術等)；引入市場機制以改進競爭[8]。新公共管理理論已經(jīng)遭到了各界的質(zhì)疑。薩拉蒙認為，“相關的討論在很大程度上忽略了一個事實，即現(xiàn)代的政府實踐在很大范圍內(nèi)已經(jīng)體現(xiàn)了新公共管理提倡的眾多元素”[9]100。

二、薩拉蒙的“社會起源說”

當民眾在為全球“結社革命”歡呼的時候，薩拉蒙對非營利組織進行了深入研究，意識到了它們的卓越成績，也看到了其所面臨的挑戰(zhàn)和缺陷。薩拉蒙打破了關于非營利組織的神話，利用“社會起源說”重新解讀了非盈利組織的緣起和政府的新關系，撥開了套在非營利組織頭上的“光環(huán)”，首次提出了“第三種失靈”。

1．社會起源說

傳統(tǒng)學者們從經(jīng)濟學的視角來分析了非營利組織的起源以及其與政府的關系的，如伯頓·韋斯布羅德的“異質(zhì)性理論”、亨利·漢斯曼的“契約失靈”、羅斯·阿克曼的“慈善理論”，以及羅伯特·伍思努的“相互依賴理論”等。雖然假設和邏輯有所差異，但是都將非營利組織視作為一種衍生物，即非營利組織是由于市場和政府的內(nèi)在缺陷而得以產(chǎn)生。

而薩拉蒙借助于巴靈頓·摩爾和哥斯塔·埃斯平-安德森的“社會起源理論”分析了非營利組織在不同國家與地區(qū)的歷史發(fā)展所形成的不同體制模式，重新解釋了非營利組織的產(chǎn)生，并引出一種新型的政府與社會的關系?！吧鐣鹪蠢碚摲椒?，并沒有把非營利組織作為一個孤立的社會現(xiàn)象來看待，而是把非營利組織放到一個總的社會體系中來考量。一個社會中非營利組織的角色與規(guī)模是一系列歷史力的副產(chǎn)品”[2]。薩拉蒙基于社會起源視角在簡單的經(jīng)濟模型與真實的歷史之間架起了一個橋梁作用。根據(jù)每個國家不同的歷史差異，非營利組織呈現(xiàn)出了不同的體制模式。薩拉蒙基于兩個標準對非營利組織的體制模式進行了分類：即政府的社會福利支出與非營利組織的規(guī)模。

表1 非營利組織的體制模式[10]

1)自由主義模式，如美國和英國非營利組織的體制模式。在自由主義模式中，政府的社會福利支出比較低，但是非營利組織的規(guī)模相對比較大。自由主義模式促使了政府的社會福利保護與非營利組織之間的意識形態(tài)與政治沖突等理論的產(chǎn)生。2)社會民主主義模式，如意大利和瑞典非營利組織的體制模式。在社會民主主義模式中，國家發(fā)起或者直接提供的社會福利比較充分，沒有為非營利組織的相應功能留下充足的發(fā)揮空間。社會主義模式與自由主義模式處于非營利組織體制模式的兩端。3)社團主義模式，如德國、法國與荷蘭非營利組織的體制模式。在社團主義模式中，非營利組織作為前現(xiàn)代工具得到了充分的保留，政府與非營利組織共同解決公共問題，結果是政府的福利支出很大，同時非營利組織的規(guī)模也很大。這一模式，使得我們認識到國家與非營利組織的關系是曲線型的，而并不是如自由主義模式中非營利組織規(guī)模增大而政府社會福利功能就減少的直線型。4)國家主義模式，如日本非營利組織的體制模式。在國家主義模式中，國家在社會政策中始終占上風，政府的社會福利支出與非營利組織的規(guī)模都是相當有限的。而且有限的國家社會福利支出，并沒有像自由主義模式一樣促進非營利行為的增加。

2．志愿失靈理論

薩拉蒙的“志愿失靈”理論并不把非營利組織的產(chǎn)生看作是由于政府作為提供集體物品的機制有著固有的局限性而彌補“政府失靈”的派生性制度。薩拉蒙是這種觀點倒過來，把政府的產(chǎn)生看作是為彌補非營利組織的固有局限性所產(chǎn)生的“志愿失靈”現(xiàn)象的回應性機制。非營利組織會對被察覺的“市場失靈”做出最迅速的反應，只有在非營利組織回應不足的情況下，才會依靠公共部門。政府的優(yōu)勢在于，其在提供集體物品的時候所產(chǎn)生的“交易成本”通常情況下會比利用非營利組織的志愿性行動或者市場部門所產(chǎn)生的成本要高。這樣考慮的話，政府的參與就不是對非營利組織的替代，而更為重要的是，這種對市場失靈理論的修正，可以更好地理解廣泛存在的政府與非營利組織的關系這一基本事實。薩拉蒙將“志愿失靈”的情形分為四個方面，即慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風以及慈善的業(yè)余主義[11]47-50。

費爾南多與赫斯頓也認為，“很少有組織能夠達到自給自足；它們依靠國際慈善機構和本國政府來滿足其財政需求。而且，它們不能全面妥善地處理好它們所處的社會中存在的深層結構問題”[12]?，旣惿彙ぬ├諒恼囊暯欠治隽朔菭I利組織會產(chǎn)生的問題[13]。泰勒認為，非營利組織的生存環(huán)境越來越復雜，面臨著越來越多的危險。例如，國家與政府的管理對非營利組織效率與競爭力的要求，可能會使得非營利組織偏離其目標，并日趨被同化為一個商業(yè)性機構。赫茨琳杰將非營利組織所出現(xiàn)的問題分為四類：1)低成效的組織；2)低效率的組織；3)中飽私囊；4)風險過高[14]。

三、政府與非營利組織關系的類型學

從歷史角度來看，政府與非營利組織的關系類型學可以追溯到政治哲學家對國家與公民社會關系的爭論上去。爭論的關鍵在于對社會應該如何進行控制或者管理，社會服務是應該依靠國家還是公民社會去提供。傳統(tǒng)思想家就國家與公民社會的關系產(chǎn)生了分岐?！盎舨妓箯纳鐣跫s的角度強調(diào)國家干預公民社會；洛克從發(fā)生學的角度認為公民社會先于國家；潘恩從力量對比的角度主張強公民社會弱國家；黑格爾從倫理地位的角度倡導國家高于公民社會”[15]。可見，分歧就在于是應該堅持“國家范式”還是“公民社會范式”。但是這兩種觀點都堅持認為，國家與公民社會的關系是一種零和博弈關系。“競爭范式是一個法律的、經(jīng)濟理論的和保守主義社會思想的范式。它強調(diào)志愿部門的獨特性，并假定志愿組織與國家之間存在內(nèi)在沖突，國家的擴張被視為對志愿組織生存發(fā)展的威脅?；锇殛P系模式是一個實踐的、自由主義的范式。它承認志愿組織的獨有特點，但強調(diào)志愿組織和國家重合的領域以及潛在的合作關系”[11]203。合作伙伴的關系模式雖然承認非營利組織的獨有特點，但也強調(diào)非營利組織和政府重合的領域以及潛在的合作關系。薩拉蒙的新治理理論打破了競爭模式的零和博弈困境，認為國家與公民社會的關系為一種正和博弈，并且它并不是一種理想化的模式，而是切實存在這個世界上。

薩拉蒙與吉德倫、克萊默提出了政府——非營利組織關系的類型學理論。首先，就將人類的社會服務活動可以分為了兩類，一是社會服務的資金籌集和授權，二是社會服務的實際提供者[16]15。薩拉蒙等認為，雖然政治學的話語中很少清晰地界定兩類活動的差異，但實際上這兩類活動在不同的社會與國家中是由不同的主體來承擔的，根據(jù)這些差異可以對政府與非營利組織的關系進行分類。政府與非營利組織關系模式主要取決于國家功能的分散程度[16]15。政府與非營利組織的關系可以分為四個類別：即政府主導型模式，第三部門主導型模式，雙重模式以及合作模式。

表2 政府——非營利組織的關系模型 [16]16

薩拉蒙用“第三方政府”(the third-party government)概念來描述這種新的政府組織形式與體制模式，即“依賴各式各樣的第三方機構——商業(yè)銀行、私立醫(yī)院、社會服務機構、企業(yè)公司、高等教育機構、日托中心、其他層級的政府機構、投資機構、建筑公司等等——來提供政府資助的服務，實現(xiàn)公共政策目標”的體制模式[9]101。薩拉蒙意識到了新型“合作伙伴”模式所帶來的機遇，也看到了合作中“第三方政府”模式所帶來的挑戰(zhàn)：包括管理挑戰(zhàn)、責任挑戰(zhàn)與合法性挑戰(zhàn)等[9]102。為了有效地規(guī)制新的公共行為主體和解決“第三方政府”模式帶來的挑戰(zhàn)，公共管理的模式與理念需要更新與改變。

四、新視角：政府工具與“新治理”理論

薩拉蒙不僅關注傳統(tǒng)政府的積極作用，還關注非營利組織等第三方在公共行為中的作用，以及間接性政府行為對政府管理所帶來的挑戰(zhàn)。薩拉蒙不僅強調(diào)各類主體合作的重要性，還從工具主義角度發(fā)展了一種新的政府工具理論。

1．政府工具論

許多西方學者如艾蒂安·薩蒂·科臣，弗蘭斯·K.M.馮尼斯潘，亞瑟·B·里格林邁克爾·豪利特，歐文·E·休斯，以及B.蓋伊·彼特斯等都對政府工具理論進行了討論。薩拉蒙的政府工具理論是對傳統(tǒng)政府工具理論的一種拓展，強調(diào)公共行為工具在解決合作模式和解決間接政府行為所引起的風險與挑戰(zhàn)，以及應對“第三種失靈”中的重要作用?？梢哉f薩拉蒙的思想又有了一次再創(chuàng)新。

薩拉蒙認為工具的選擇實際上是對公共管理與政策實施的參與主體的選擇，因為有些工具更適合于特定的主體。介紹了20種不同的工具，如直接政府，經(jīng)濟規(guī)制，社會規(guī)制，合同，稅式支出，侵權等等[17]39。不同的工具有不同的優(yōu)勢與特征，其所適用的范圍也是有差異的。因此薩拉蒙提出了五個評價政府工具的標準，即有效性、效益性、公平性、可管理性與政治合法性。還可通過多維度的視角來對政府工具進行研究與分類，更充分地認識到每種政府工具的優(yōu)劣與所適用的環(huán)境。薩拉蒙從強制性程度、直接性程度、自動化程度與可見性程度對政府工具進行了分類[17]24。

表3 公共行動常用工具及其特征[17]21

2．新治理理論

學者如杰瑞·斯托克，喬治·H·傅德瑞克森和凱文·B·史密斯等也研究了公共治理理論。但是薩拉蒙提出了一個新的治理范式即“新治理”，它“是一種在‘第三方政府’時代解決公共問題的新方法”[17]8。按照薩拉蒙的解釋，“新治理”主要具有兩個獨特的特征：“第一個特征，可以從用術語‘治理’代替‘政府’中得以體現(xiàn)，即是對在可預見的將來公共問題解決中可能出現(xiàn)的現(xiàn)實——也就是說，它的合作性本質(zhì)，在解決公共問題與追求公共目的中對除了政府之外的大量第三方的依賴”[17]8；“第二個特征，可從術語‘新’中得以體現(xiàn)，是這樣一種認知，即這些合作方法雖然很難說是新穎的如今必須從一種新的、更加連貫的方法來進行處理，并能夠清晰地意識到它們所造成的嚴峻挑戰(zhàn)以及它們所創(chuàng)造的重要機遇的認知”[17]8。

薩拉蒙“新治理”理論的核心思想主要有：工具性、網(wǎng)絡制、公私合作、談判與勸服、賦能。具體就是要完成從組織和項目到工具，從等級制到網(wǎng)絡制，從公私對立到公私合作，從命令與控制到談判與勸服，以及從管理技術到賦能技術的轉(zhuǎn)變?！靶轮卫怼崩碚撜J為，公共問題的解決需要依靠各方主體，因此它不僅強調(diào)國家與社會的合作，政府與非營利組織的合作，還強調(diào)公共機構與私人機構的合作，政府與企業(yè)的合作，企業(yè)與非營利組織的合作等，以及各個資源的合作等。根據(jù)“新治理”理論，一個社會實際上是由三個部門組成的，即公共部門、市場部門與公民社會。三個部門在解決公共問題上承擔著不同的角色，行為習慣與規(guī)則存在差異，各有優(yōu)勢與劣勢。為更有效地解決社會問題，必須打破政府壟斷性供給的局面，因為政府不再是社會服務的唯一提供者，企業(yè)、非營利組織或者說地方政府部門都應該參與進來，形成一個“官民合作”的多元形態(tài)。還要放棄那些先確定參與主體的傳統(tǒng)路徑，認為首先需要考慮的是選擇合適的工具，再確定參與的主體，從而模糊了政府、市場與非營利組織之間的區(qū)別。

五、結論與啟示

薩拉蒙的理論在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了重要影響，具有重要的理論與實踐意義。在理論層面上，推動了傳統(tǒng)政治學、公共管理學和行為主義科學的發(fā)展。在實踐層面上，促使了非營利組織研究在全球范圍的開展，以便人們更深刻、更全面地理解全球公民社會的發(fā)展情況，相互借鑒，取長補短。

1．薩拉蒙理論的評析

薩拉蒙的非營利組織理論推動了傳統(tǒng)政治學的發(fā)展，突破了傳統(tǒng)學者將國家與社會關系定義為零和博弈的狹隘認識。可以說，薩拉蒙重新建構了政府與社會的角色，將二者界定為一種合作伙伴的關系，并極力贊揚了國家與社會的合作關系在社會現(xiàn)實中的積極作用。薩拉蒙重新建構了政府與社會的角色，極力贊揚了國家與社會的合作關系在社會現(xiàn)實中的積極作用，打破了將國家與社會看做一種“你死我活”的競爭關系。同時，薩拉蒙在遇到困惑后，并沒有因此而終止他的學術研究。為了解決非營利組織的失靈問題和“第三方政府”所帶來的挑戰(zhàn)，薩拉蒙提出一種新的政府工具論。薩拉蒙的政府工具論提供了一個系統(tǒng)完整的政府工具分析框架，超越了以往學者對政府工具的研究，推動了政府工具理論的新發(fā)展。但是，薩拉蒙理論也存在一定的缺陷。雖然薩拉蒙的理論具有前沿性和創(chuàng)新性，但是卻也有自身的局限性，也并不是放之四海而皆準的真理。薩拉蒙的思想深深地烙下了西方主義的痕跡，這也使得他的理論適用范圍具有狹隘性。同時薩拉蒙比較重視數(shù)據(jù)與實證分析，許多理論大多是通過具體數(shù)據(jù)來證實的，卻少從理論層面來進行更深入的解釋，有些概念與理論的界定并不是特別清晰和明確。但是“新治理”理論中所體現(xiàn)的核心思想，也只是一種理想狀態(tài)或者發(fā)展方向而已。

2．薩拉蒙理論對中國非營利組織建設和公共治理的啟示

自改革開放以來，中國進入了一個由經(jīng)濟變革革向政治改革和社會變革的轉(zhuǎn)型時期，也是一個“國家”主動變革、逐步讓權“市場”與“社會”的過程。中國的非營利組織借此機遇發(fā)展迅速，成為了一種無法取代的制度性力量。但是由于非營利組織對公共政策進行批評的渠道還不完全暢通，公民社會不太成熟，使得中國的“第三域”呈現(xiàn)了“去政治化”的特征，因此目前還有很大的發(fā)展空間。從長遠來看，必須促進不同領域中的非營利組織平衡發(fā)展，不僅強調(diào)它們的服務性功能，還要促進非營利組織倡導性與創(chuàng)新性角色的發(fā)展，以及在社會民主化進程中的作用。同時他提出的政府工具論和“新治理”范式對建構中國的公共治理模式也有一定的借鑒和指導意義。因為中國非營利組織在發(fā)展過程中也會產(chǎn)生失靈現(xiàn)象，在公共行政改革中也有“第三方政府”模式所帶來的挑戰(zhàn)與問題。但是薩拉蒙對非營利組織的定義更多是建立在美國等西方發(fā)達國家的社會背景基礎之上的，并沒有真正結合發(fā)展中國家的實際情況。因此，我們需要極力借鑒西方非營利組織理論的最新發(fā)展，首先要做到與國際接軌，提高非營利組織的獨立性。第二，促進非營利組織的均衡和多元化發(fā)展，不僅要發(fā)展非營利組織的服務性功能，還有促進非營利組織倡導性和民主功能的發(fā)展。第三，中國需要放松對非營利組織的過多限制，落實稅收優(yōu)惠政策，培育有利于非營利組織發(fā)展的法律環(huán)境。第四，完善問責機制，防止非營利組織的異化?？傊?，深入分析和探討西方非營利組織的理論發(fā)展，政府治理模式和工具的理論，對于發(fā)展中國非營利組織與促進政府改革都具有重要的意義。

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