胡 彬

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)經(jīng)研究所，上海 200434)

一、引 言

開(kāi)發(fā)區(qū)是指在城市或其他有開(kāi)發(fā)前景的區(qū)域劃出一定范圍，經(jīng)政府科學(xué)規(guī)劃論證和嚴(yán)格審批，實(shí)行特殊體制和特殊政策的開(kāi)放開(kāi)發(fā)區(qū)域(黃邦嘉，2004)。自20世紀(jì)80年代中期起，我國(guó)開(kāi)始涌現(xiàn)出包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、出口加工區(qū)等在內(nèi)的各類(lèi)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)作為新興的增長(zhǎng)空間，如何組織和實(shí)施生產(chǎn)功能的開(kāi)發(fā)，在培育市場(chǎng)主體、容納外部資本和開(kāi)辟開(kāi)放窗口等方面構(gòu)建市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的“效率高地”，關(guān)系到改革開(kāi)放的進(jìn)展與成效。經(jīng)過(guò)多年的摸索和經(jīng)驗(yàn)積累，相當(dāng)多的開(kāi)發(fā)區(qū)都采取了由政府主導(dǎo)的管委會(huì)模式。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)模式是為推行“小政府、大社會(huì)”的管理目標(biāo)而創(chuàng)設(shè)的、以相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行為特點(diǎn)的新型制度。管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，通過(guò)獲得政府的高層次授權(quán)，行使經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、規(guī)劃管理、為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)等功能。通常情況下，為了有效區(qū)分行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在管委會(huì)之外還會(huì)另設(shè)開(kāi)發(fā)總公司，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資等工作。然而，由于開(kāi)發(fā)總公司基本上沒(méi)有決策自主權(quán)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不但負(fù)責(zé)宏觀決策，而且還負(fù)責(zé)具體的微觀管理，容易造成權(quán)力向管委會(huì)過(guò)度集中，導(dǎo)致政企不分，使開(kāi)發(fā)總公司應(yīng)有的作用得不到發(fā)揮，整體管理效率低下(雷霞，2007)。更重要的是，在實(shí)際操作中還面臨著不少矛盾：開(kāi)發(fā)區(qū)管理方經(jīng)常抱怨行政授權(quán)不充分，同時(shí)又難以避免超越授權(quán)邊界的違規(guī)行為；在要求突破體制束縛的同時(shí)，又不得不尋求體制內(nèi)的改革驅(qū)動(dòng)。之所以存在這些問(wèn)題，主要是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)管理體制作為特定背景下的制度安排，以特殊政策作為行政授權(quán)的主體內(nèi)容，屬于一種過(guò)渡性的選擇。當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展環(huán)境、支撐條件發(fā)生變化，其自身的功能演化提出新的制度需求時(shí)，其過(guò)渡性導(dǎo)致的矛盾就會(huì)凸顯、加劇并成為開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的制約因素。

本文分析了開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制過(guò)渡性的成因、表現(xiàn)形式與化解途徑，認(rèn)為相對(duì)于外部環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)組織演化的內(nèi)在需要，制度創(chuàng)新的供給滯后與能力缺陷造成了開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的過(guò)渡性矛盾普遍存在。通過(guò)對(duì)比研究開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制變革的實(shí)踐模式，本文認(rèn)為消除開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制過(guò)渡性矛盾的關(guān)鍵在于自上而下的政府改革，包括再造公共管理導(dǎo)向的制度環(huán)境和向企業(yè)家城市的管理模式轉(zhuǎn)變。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的過(guò)渡性

在改革開(kāi)放中扮演先導(dǎo)角色的開(kāi)發(fā)區(qū)，其管理體制的選擇與組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)均呈現(xiàn)出過(guò)渡性的特點(diǎn)。這種過(guò)渡性首先表現(xiàn)為管理體制對(duì)于特定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、空間范圍、內(nèi)部資源以及外部機(jī)遇等諸多條件的一種高度依賴(lài)；其次，則是由階段性的政策目標(biāo)和國(guó)家戰(zhàn)略的重點(diǎn)導(dǎo)向所決定的。當(dāng)上述前提發(fā)生變化時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的過(guò)渡性就會(huì)凸顯出來(lái)，表現(xiàn)為不能滿(mǎn)足新興的管理需求以及偏離預(yù)設(shè)的管理目標(biāo)，進(jìn)而影響開(kāi)發(fā)區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

(一)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制過(guò)渡性的成因

20世紀(jì)80年代以來(lái)，以生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和生產(chǎn)成本優(yōu)化為驅(qū)動(dòng)力的全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)帶來(lái)了難得的發(fā)展機(jī)遇。作為改革開(kāi)放的突破口和非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略起點(diǎn)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理和運(yùn)營(yíng)模式有其特定的形成前提與約束機(jī)制。政府主導(dǎo)的地區(qū)發(fā)展體制是其形成與變遷的主要前提，開(kāi)發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、要素的吸引與集聚、開(kāi)發(fā)成本的規(guī)避、土地資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)與增值等方面，都離不開(kāi)政府的介入與支持。為了提高開(kāi)發(fā)區(qū)的投資效率和實(shí)現(xiàn)特定地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，在管理體制上尋求突破特別是給予政策性的行政授權(quán)，在當(dāng)初就成為一個(gè)關(guān)鍵而可行的選擇。這是因?yàn)?，相?duì)于豐裕的勞動(dòng)力和待流入的大量海外資本而言，與國(guó)際慣例相適應(yīng)的制度、管理規(guī)范成為制約開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的“短板”。

在這種背景下，以管委會(huì)模式為典型代表的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制應(yīng)運(yùn)而生。作為現(xiàn)行制度約束下邊際創(chuàng)新的結(jié)果，它既表現(xiàn)出一定的超前性，同時(shí)也受到漸進(jìn)式改革中路徑依賴(lài)的制約。這突出地表現(xiàn)在：開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的運(yùn)行高度依賴(lài)政府的政策性授權(quán)以及相應(yīng)的資源和權(quán)威的支持，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和全球產(chǎn)業(yè)鏈的重構(gòu)，開(kāi)發(fā)區(qū)的制度供給難以做出適時(shí)的變革和調(diào)整，體現(xiàn)出某種滯后性，其短期內(nèi)擁有的超前性、權(quán)宜性的制度優(yōu)勢(shì)常常演變?yōu)橹虚L(zhǎng)期的制度缺陷。

(二)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制過(guò)渡性的表現(xiàn)

1.分權(quán)化背景下確立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制呈現(xiàn)出封閉運(yùn)行的特點(diǎn)。為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和營(yíng)造開(kāi)放的外部環(huán)境，“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變一直是我國(guó)政府管理體制改革所遵循的導(dǎo)向性原則，并成為過(guò)去若干年以來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式探索的主要依據(jù)。這同時(shí)也意味著，在開(kāi)發(fā)區(qū)的管理分工方面，地方政府重點(diǎn)實(shí)施宏觀層面的協(xié)調(diào)與控制，減少對(duì)微觀領(lǐng)域具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，并在一定程度上加大了對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的放權(quán)力度，賦予經(jīng)濟(jì)主體以決策的自由空間，以改良和創(chuàng)新政府管理模式。因此，從分權(quán)的角度來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的形成內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的演進(jìn)過(guò)程。以分稅制和土地出讓收入返還為代表的政策設(shè)計(jì)，反映出中央政府意圖調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，并減少對(duì)微觀領(lǐng)域具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。鑒于這種依賴(lài)行政分權(quán)而創(chuàng)造的“有中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制(market-preserving)”，促使地方政府通過(guò)建立以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的企業(yè)來(lái)增強(qiáng)其權(quán)力和資源(劉漢屏等，2003)，故而引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)在管理模式的選擇上也傾向于圍繞著調(diào)節(jié)政企關(guān)系和向市場(chǎng)放權(quán)而展開(kāi)，使其進(jìn)一步分化為“政府主導(dǎo)型”、“企業(yè)主導(dǎo)型”和“政企混合型”等多種模式。

盡管多樣化的管理模式豐富了開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制演變的內(nèi)容，然而整個(gè)放權(quán)改革的嘗試還只是在政府授權(quán)的范圍內(nèi)實(shí)施，并未觸及縱向線條之外的權(quán)力與資源，以至于開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式受整體政府管理體制的局限而具有封閉運(yùn)行的屬性與特點(diǎn)。這種客觀現(xiàn)實(shí)是由政府管理的“條塊體制”所決定的。所謂“條塊體制”，是指以層級(jí)制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對(duì)口和合并同類(lèi)項(xiàng)原則建立起來(lái)的從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府大體上“同構(gòu)”的政府組織和管理模式(周振超，2009)?！皸l塊體制”的存在，使得開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式的封閉屬性特點(diǎn)難以在短期內(nèi)發(fā)生改變，同時(shí)也埋下了體制復(fù)歸的隱患。以管委會(huì)模式為例，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，盡管它代表政府行使開(kāi)發(fā)區(qū)的土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資和社會(huì)管理等職能，甚至在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和社會(huì)治理等方面具備一定的管理機(jī)制試驗(yàn)權(quán)，但是由于管理口徑的限制，致使在實(shí)際的操作過(guò)程中面臨著自我調(diào)整與變革的困難。即便開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)模式在“條”與“塊”之間進(jìn)行了適度的整合，但是當(dāng)這些管理線條延伸出開(kāi)發(fā)區(qū)外時(shí)，依然會(huì)碰到“條”、“塊”如何有效銜接和協(xié)調(diào)的核心問(wèn)題。所以，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制在得益于空間獨(dú)立性所賦予的制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也受困于封閉運(yùn)行帶來(lái)的各種管理難題。

2.伴隨開(kāi)發(fā)區(qū)向城區(qū)形態(tài)的轉(zhuǎn)化，管理體制出現(xiàn)“碎化”現(xiàn)象。明確界定開(kāi)發(fā)區(qū)的地域范圍，既有利于政策的聚焦和體現(xiàn)效率優(yōu)先原則，同時(shí)也是為了突出“小政府、大社會(huì)”的管理優(yōu)勢(shì)。然而，開(kāi)發(fā)區(qū)的地域邊界會(huì)隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、人口的增長(zhǎng)和要素的流入而出現(xiàn)擴(kuò)張性的動(dòng)態(tài)變化。當(dāng)前，開(kāi)發(fā)區(qū)向綜合新城區(qū)轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，已是一種比較普遍的現(xiàn)象。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)向城區(qū)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，無(wú)論在功能上還是在結(jié)構(gòu)和組織形式上，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制變革都面臨著新的任務(wù)，比如為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、區(qū)域空間融合、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能增進(jìn)乃至增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型等提供規(guī)劃、制度和政策支持。然而，管委會(huì)模式存在的政企職能不清、法律地位不明確、外圍體制改革滯后，以及“準(zhǔn)政府”的尷尬定位等問(wèn)題，制約了開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

首先，當(dāng)要素流動(dòng)日益頻繁時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)與非開(kāi)發(fā)區(qū)之間的體制沖突不斷加劇，主要表現(xiàn)為：當(dāng)初為提高運(yùn)行效率而設(shè)計(jì)的“小政府、大社會(huì)”的管理模式無(wú)力處理農(nóng)村人口城市化問(wèn)題 (王雄昌，2010)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與功能單一化，區(qū)域聯(lián)動(dòng)受到牽制，立法和司法權(quán)缺失導(dǎo)致社會(huì)管理出現(xiàn)真空，等等。

區(qū)內(nèi)區(qū)外兩種管理體制的不對(duì)稱(chēng)和地方政府期望擴(kuò)大政策性收益的動(dòng)機(jī)與稅收偏好，促使政府權(quán)力向市場(chǎng)領(lǐng)域延伸，造成要素市場(chǎng)價(jià)格的扭曲和“一城多區(qū)”、“一區(qū)多園”、“大區(qū)套小區(qū)”、“區(qū)內(nèi)注冊(cè)、區(qū)外經(jīng)營(yíng)”等發(fā)展亂象。這些現(xiàn)象的普遍存在，使得在招商引資政策、項(xiàng)目布局、財(cái)政分成、空間規(guī)劃等方面，不同開(kāi)發(fā)區(qū)之間、開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間、開(kāi)發(fā)區(qū)與城市之間的博弈變得更為錯(cuò)綜復(fù)雜，使城市管治形態(tài)多樣化、過(guò)程復(fù)雜化、權(quán)力分散化、空間分割細(xì)碎化，城市管治系統(tǒng)因此在空間上和組織上雙重“碎化”(王慧，2006)。這些碎化現(xiàn)象恰恰表明了，受到時(shí)空局限的、相對(duì)靜態(tài)的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)動(dòng)態(tài)發(fā)展的需要。

3.與國(guó)際接軌過(guò)程中存在著市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)需求與非市場(chǎng)行為慣性的沖突。開(kāi)發(fā)區(qū)從成立之初到謀求轉(zhuǎn)型的再發(fā)展，是以嵌入全球分工體系并尋求集群發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)為目標(biāo)的。開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制存在的問(wèn)題也應(yīng)從這個(gè)視角來(lái)加以檢視。

加入WTO以后，來(lái)自國(guó)際規(guī)則與慣例的約束促使開(kāi)發(fā)區(qū)注重質(zhì)量的提升而非數(shù)量的擴(kuò)張。隨著政策優(yōu)勢(shì)的逐漸喪失，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的不足和管理模式過(guò)渡性的缺陷也集中凸顯出來(lái)，主要表現(xiàn)為市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)需求和非市場(chǎng)化的行為慣性之間存在著沖突。在橫向放權(quán)的客體存在某種程度缺位(這里的客體主要包括企業(yè)和社會(huì)組織)的情況下，這類(lèi)沖突阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變的受阻，又加大了開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制自主創(chuàng)新和變革的難度，并導(dǎo)致了被業(yè)界廣為爭(zhēng)議的管委會(huì)模式向舊體制“復(fù)歸”的傾向。我們認(rèn)為，這種“復(fù)歸”表象背后更深層次的原因是政府職能轉(zhuǎn)變的滯后。

鑒于開(kāi)發(fā)區(qū)在建立之初大多是以綠地投資的飛地工業(yè)化方式嵌入國(guó)際分工體系的，因此政府職能轉(zhuǎn)變的滯后對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)的影響要比非開(kāi)發(fā)區(qū)更大、更復(fù)雜。首先，開(kāi)發(fā)區(qū)作為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展動(dòng)機(jī)和城市化快速推進(jìn)的空間載體，所遭遇的管理缺失問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響更大；其次，開(kāi)發(fā)區(qū)嵌入外向型經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化發(fā)展模式得益于全球價(jià)值鏈驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而要求其管理體制能夠適應(yīng)這種變化，以確保持續(xù)發(fā)展的利益基礎(chǔ)。由于獲取分工利得是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動(dòng)力，分工程度的不同意味著資源配置方式和要素分配的不同(張少軍等，2009)，因此開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展路徑上必須順應(yīng)地域分工深化的趨勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，形成產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)。相應(yīng)地，開(kāi)發(fā)區(qū)必須在資源配置和要素分配中表現(xiàn)出足夠的靈活性。然而，體制變革相對(duì)滯后的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)模式卻容易讓開(kāi)發(fā)區(qū)陷入“制度鎖定(institutional lock-in)”的困境。

綜上所述，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的過(guò)渡性總體上表現(xiàn)為只在特定空間范圍內(nèi)行使超常自主權(quán)力的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工的自然演化趨勢(shì)。開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的設(shè)計(jì)最初是為了有效地吸引標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)資本的流入，由于這類(lèi)資本主要關(guān)注市場(chǎng)準(zhǔn)入與東道國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力的供給，故而開(kāi)發(fā)區(qū)的管理模式更加偏重于高效率地征地拆遷、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提升投資形象以及制定優(yōu)惠的招商引資政策。如此一來(lái)，不僅在省與省、市與市、縣與縣之間，而且在省、市、縣內(nèi)部也普遍存在著開(kāi)發(fā)區(qū)的同質(zhì)化與惡性競(jìng)爭(zhēng)。這種格局無(wú)疑會(huì)限制區(qū)際貿(mào)易關(guān)系的良性發(fā)展，阻礙要素的自由流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)的適度集聚，進(jìn)而在無(wú)形中增大了開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的難度。

可見(jiàn)，受路徑依賴(lài)影響并強(qiáng)化的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制，并不能自主地根據(jù)地域分工的需求進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新。開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)渡性管理體制的“自主性”囿于空間的局限，致使在其轉(zhuǎn)型的早期大多只能依靠行政區(qū)劃的調(diào)整來(lái)緩解開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容與管理邊界受限之間的矛盾，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。只有對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)在地域分工演進(jìn)中的地位、形態(tài)和功能變化有全面清晰的認(rèn)識(shí)，以開(kāi)放的視角分析開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型中的主要矛盾，才可能找到化解管理體制過(guò)渡性的突破口。

三、開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制變革中的制度供求關(guān)系

上述分析表明，過(guò)渡性的客觀存在，迫切需要開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制不斷進(jìn)行變革。然而，在制度變革的過(guò)程中，制度供給能力的不足又會(huì)導(dǎo)致過(guò)渡性成為一種普遍現(xiàn)象。以管委會(huì)模式為代表，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制是政府主導(dǎo)型制度變遷的中間演化形式。其在制度供給方面受到經(jīng)濟(jì)功能主導(dǎo)的路徑依賴(lài)影響，加之存在權(quán)限性質(zhì)屬于政府委托，授權(quán)內(nèi)容偏重政策化等問(wèn)題(余宗良，2013)，致使它在制度改革的整個(gè)傳導(dǎo)鏈條上處于末端的被動(dòng)位置，從而難以滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)對(duì)環(huán)境變化和分工演進(jìn)的制度需求。因此，為了有效地推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的變革，發(fā)現(xiàn)并填補(bǔ)制度創(chuàng)新的供求缺口就顯得非常關(guān)鍵。

(一)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制變革的制度需求

20世紀(jì)末期以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)外宏觀環(huán)境的變化，開(kāi)發(fā)區(qū)功能缺口日益凸顯，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度創(chuàng)新的需求逐漸增大。

1.環(huán)境因素變化導(dǎo)致的制度變革需求。在發(fā)展之初，開(kāi)發(fā)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)來(lái)自于外向型發(fā)展的制度供給，遵循“以工業(yè)為主、以利用外資為主、以出口創(chuàng)匯為主”的導(dǎo)向原則。然而，當(dāng)國(guó)家的戰(zhàn)略重點(diǎn)調(diào)整以后，過(guò)度依賴(lài)政策比拼加劇了開(kāi)發(fā)區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，抑制了地方政府在優(yōu)惠政策之外的制度創(chuàng)新需求。然而，政策優(yōu)惠邊際效用的遞減，又會(huì)倒逼開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的變革與創(chuàng)新。在后危機(jī)時(shí)代，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、招商選資、培育核心競(jìng)爭(zhēng)力、高端人才支撐、合作共贏、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等上升為影響開(kāi)發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主要因素(沈和，2010)。在新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域超前布局、占領(lǐng)制高點(diǎn)，率先探索現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新模式和實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)一體化，吸引和聚集全球重要資源、培育城市核心功能等，都對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新提出了迫切的要求。

2.經(jīng)濟(jì)組織演化帶來(lái)的制度變革需求。目前，發(fā)展中國(guó)家吸引外資的政策已經(jīng)從擴(kuò)大貿(mào)易自由化和提供投資優(yōu)惠政策的階段向促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的方向轉(zhuǎn)變(UNCTAD，2001)。這意味著，開(kāi)發(fā)區(qū)政策的制定與實(shí)施已經(jīng)不能再局限在初期的數(shù)量水平上，而應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)組織演化的內(nèi)在需要。

不論處在哪個(gè)發(fā)展階段，開(kāi)發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚載體的功能始終存在，不同的只是產(chǎn)業(yè)集聚的類(lèi)型及其內(nèi)在的演化機(jī)制。在早期的發(fā)展中，開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)著開(kāi)放的生產(chǎn)職能，憑借勞動(dòng)力、土地和政策的成本優(yōu)勢(shì)，成功把握住了國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，在低端環(huán)節(jié)嵌入全球價(jià)值鏈分工體系。在新一輪發(fā)展中，開(kāi)發(fā)區(qū)必須通過(guò)集群升級(jí)，在更高的層次嵌入全球分工體系，加強(qiáng)基于價(jià)值鏈重組的區(qū)域合作。這就產(chǎn)生了以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系為重點(diǎn)的制度創(chuàng)新需求，主要涉及以下內(nèi)容：

第一，在全球?qū)用?，在功能上增?qiáng)與開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體之間的知識(shí)聯(lián)系和技術(shù)交流，在跨國(guó)公司和本地生產(chǎn)者之間締結(jié)互惠的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。Gereffi(1999)指出，全球價(jià)值鏈引導(dǎo)國(guó)家之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建立全球分工和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，全球化意味著功能的一體化和國(guó)際性分散活動(dòng)的協(xié)作。這表明，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群汲取外部知識(shí)和積累升級(jí)所需專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)的能力，可以避免嵌入式發(fā)展可能造成的“制度鎖定”，為開(kāi)發(fā)區(qū)爭(zhēng)取更深層次地參與地域分工的機(jī)會(huì)。相應(yīng)地，管理部門(mén)應(yīng)減少干預(yù)，改革政府權(quán)力的空間配置制度，重點(diǎn)圍繞集群創(chuàng)新、價(jià)值鏈整合、分工協(xié)作、技術(shù)合作等價(jià)值活動(dòng)提供綜合服務(wù)。

第二，在區(qū)域?qū)用妫_(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的升級(jí)將加快地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引發(fā)和推動(dòng)價(jià)值鏈的區(qū)域重組，從而對(duì)改善資源配置和要素自由流動(dòng)提出了要求。為此，應(yīng)加快向社會(huì)和市場(chǎng)的橫向放權(quán)，賦予中介組織與社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)以良好的生存發(fā)展空間。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)與外部區(qū)域環(huán)境互動(dòng)程度的加深，各開(kāi)發(fā)區(qū)的獨(dú)特個(gè)性將進(jìn)一步釋放，從而要求管理體制根據(jù)城市和區(qū)域發(fā)展的需要，實(shí)施差異化的政策創(chuàng)新與機(jī)制設(shè)計(jì)。開(kāi)發(fā)區(qū)作為政府建立的區(qū)域產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，需要政府像企業(yè)一樣進(jìn)行知識(shí)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，增強(qiáng)區(qū)域間平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)(嚴(yán)效民和胡漢輝，2011)，并為彼此之間的價(jià)值鏈分工與合作創(chuàng)造條件。

(二)從制度供給視角看開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制及其缺陷

開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制肇始于低市場(chǎng)化起點(diǎn)，屬于特殊的地理、產(chǎn)業(yè)和資本來(lái)源指向的強(qiáng)制型制度變遷。這種受改革時(shí)序影響與戰(zhàn)略目標(biāo)約束的制度供給形式，一方面是為了節(jié)約制度性交易成本，另一方面是期望利用政府在制度供給中的組織權(quán)威與壟斷優(yōu)勢(shì)，盡快使開(kāi)發(fā)區(qū)在吸引資本、創(chuàng)造就業(yè)和外匯等方面產(chǎn)生顯著效益。為此采取的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)模式強(qiáng)調(diào)行政管理的垂直授權(quán)與部門(mén)之間的橫向協(xié)調(diào)，卻忽略了政府行為的合理性和合法性，不利于管理體制改革的深化。其問(wèn)題主要表現(xiàn)為：

首先，開(kāi)發(fā)區(qū)法律地位長(zhǎng)期缺失，導(dǎo)致制度的規(guī)范作用被削弱，使得制度供給的目標(biāo)出現(xiàn)偏差。開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展得益于中央和地方兩級(jí)政府的放權(quán)改革。盡管在全國(guó)范圍內(nèi)，各省、直轄市、自治區(qū)都制定了有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理?xiàng)l例，但是層次普遍較低，沒(méi)有針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的國(guó)家立法和統(tǒng)一的法律界定，而且地方法規(guī)和部門(mén)法規(guī)之間也往往存在沖突，未能理順與上級(jí)政府部門(mén)的關(guān)系。這既讓管委會(huì)從“畏于試驗(yàn)”變?yōu)椤岸栌趧?chuàng)新”，也難以對(duì)其不規(guī)范的行政管理行為實(shí)施有效的監(jiān)督和約束。究其深層次原因，政策性行政授權(quán)方式使開(kāi)發(fā)區(qū)缺少自治基因，加之行政主體概念先天存在的模糊性、識(shí)別力不足等缺陷(余宗良，2013)，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及其行為長(zhǎng)期未能獲得法律授權(quán)。

其次，缺乏響應(yīng)與協(xié)調(diào)利益關(guān)系動(dòng)態(tài)變化的制度機(jī)制。例如，當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)向新城轉(zhuǎn)變時(shí)，會(huì)帶來(lái)利益關(guān)系與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。因城市化快速發(fā)展而出現(xiàn)的新的利益主體，包括居民、民間資本和社會(huì)組織等在內(nèi)的利益訴求應(yīng)該通過(guò)怎樣的制度設(shè)計(jì)來(lái)加以滿(mǎn)足，他們與外部資本之間的利益關(guān)系又應(yīng)該如何看待并加以協(xié)調(diào)，以及如何平衡增量城市功能供給者與受益方之間的關(guān)系等，都是新涌現(xiàn)的、單憑提高行政效率無(wú)法解決的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理問(wèn)題。

最后，對(duì)經(jīng)濟(jì)組織成長(zhǎng)與演化的制度支持相對(duì)欠缺。隨著改革的深化和開(kāi)放的擴(kuò)大，僅僅發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)的對(duì)外窗口效應(yīng)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需要。開(kāi)發(fā)區(qū)作為集群發(fā)展的組織制度載體，應(yīng)突出政府在培育創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)家精神、新技術(shù)與新企業(yè)孵化、社區(qū)文化等方面的突出作用。相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與政策激勵(lì)應(yīng)以突出開(kāi)發(fā)區(qū)的平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為主，圍繞產(chǎn)業(yè)集群的有效治理，重點(diǎn)提升開(kāi)發(fā)區(qū)的專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能。為此，政府需要及時(shí)地轉(zhuǎn)型，在由企業(yè)代表、協(xié)會(huì)組織、相關(guān)產(chǎn)業(yè)代表組成的“集群委員會(huì)”中承擔(dān)一定的角色(Brown，2000)，通過(guò)為產(chǎn)業(yè)集群組織的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，打造開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

四、開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制變革的模式選擇與演進(jìn)趨勢(shì)

(一)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制變革的模式選擇與演化

無(wú)論是環(huán)境變化的外部誘因還是經(jīng)濟(jì)組織演化的內(nèi)在需要，制度創(chuàng)新的需求傳導(dǎo)到供給層面上都有一定的滯后性。原因在于，制度本身的周期性變化受制于行為規(guī)則、組織利益的約束和文化結(jié)構(gòu)的慣性影響，往往存在著認(rèn)知上的遷延和滯后，增加了管理體制變革的難度。因此，大多數(shù)的制度變遷都以適應(yīng)性創(chuàng)新為主要特點(diǎn)，以管委會(huì)為代表的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制也不例外。它脫胎于區(qū)劃行政的體制背景下，自然也會(huì)因?yàn)槁窂揭蕾?lài)而存在一些制度缺陷，諸如管理對(duì)象封閉化、管理行為被動(dòng)化、管理方式機(jī)械化和管理主體全能化。當(dāng)造成這些缺陷的體制環(huán)境沒(méi)有發(fā)生根本性變化時(shí)，管委會(huì)模式就難以持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)定的激勵(lì)作用。在實(shí)際運(yùn)行中，管委會(huì)模式對(duì)于授權(quán)體制的依賴(lài)，已轉(zhuǎn)化為了中央政府和地方政府之間圍繞授權(quán)內(nèi)容的博弈循環(huán)。與管理?xiàng)l塊口徑不清晰相對(duì)應(yīng)的高授權(quán)模式所帶來(lái)的豐厚利益(包括土地批租收益、政策紅利、官員晉升以及因制度軟約束而產(chǎn)生的隱性福利等)激勵(lì)了各級(jí)地方政府設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)并在開(kāi)發(fā)區(qū)管理中采取管委會(huì)模式的沖動(dòng)。這種博弈關(guān)系的存在又加劇了地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，致使開(kāi)發(fā)區(qū)在面臨日益復(fù)雜繁多的區(qū)域公共事務(wù)時(shí)很難依靠自身的力量尋求突破性的解決方案。求助于舊體制的“復(fù)歸”傾向作為可能的演進(jìn)方向之一(參見(jiàn)圖1)，恰恰說(shuō)明了管委會(huì)模式在與行政管理體制整體性變遷相脫離的情況下，難以實(shí)現(xiàn)制度的自主創(chuàng)新，更多的是一種模仿性的創(chuàng)新。例如，天津?yàn)I海新區(qū)管理模式的不少制度安排就是參照浦東新區(qū)設(shè)計(jì)的。因此，要從根本上實(shí)現(xiàn)管委會(huì)模式的制度創(chuàng)新，有賴(lài)于政府改革的整體推進(jìn)。

圖1 開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)模式的演化路徑與創(chuàng)新方向

圖1揭示了管委會(huì)模式幾種不同的演化路徑及其相互之間的關(guān)系。第一種是被業(yè)界普遍詬病為體制“復(fù)歸”的情況。不少文獻(xiàn)認(rèn)為，管委會(huì)模式的這種演化傾向是為了應(yīng)對(duì)越來(lái)越復(fù)雜和繁多的社會(huì)管理事務(wù)，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹和管理效率的下降。我們認(rèn)為，嚴(yán)格而論，體制“復(fù)歸”的說(shuō)法并不準(zhǔn)確，它沒(méi)有認(rèn)識(shí)到開(kāi)發(fā)區(qū)性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)和邊界變化引發(fā)的諸多管理需求已經(jīng)不是管委會(huì)能夠在授權(quán)體制下加以滿(mǎn)足的。在行政派出體制下確立的權(quán)責(zé)關(guān)系隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展而日顯不對(duì)稱(chēng)，從而與以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)的超強(qiáng)自主管理體系產(chǎn)生沖突。可見(jiàn)，所謂的“復(fù)歸”反映的恰恰是開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式在現(xiàn)有體制內(nèi)尋求權(quán)責(zé)和職能重構(gòu)的一種客觀需求，并不是真實(shí)意義上的體制“復(fù)歸”。

對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)而言，政策的“空間泛化”和無(wú)時(shí)限性意味著其運(yùn)作模式已成常規(guī)，實(shí)際的政策效用極其微弱(張艷和趙民，2007)。這時(shí)就出現(xiàn)了第二種選擇：作為一種誘致性制度變遷，目前不少開(kāi)發(fā)區(qū)都圍繞著體制創(chuàng)新問(wèn)題，實(shí)施了“政區(qū)合一”，即把高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和園區(qū)所在地行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)合二為一，采取“一套班子、兩塊牌子”的模式。浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、北京中關(guān)村、青島高科技工業(yè)園、寧波開(kāi)發(fā)區(qū)、濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、廣東南沙經(jīng)濟(jì)區(qū)等，都是政區(qū)合一的例子。這種管理模式的政府參與度介于政府直接管理和政府委托管理之間，是原有管理模式的拓展和改進(jìn)。之所以這樣定性，是因?yàn)槲覈?guó)行政管理體制改革和政府全面轉(zhuǎn)型還面臨一些艱巨的任務(wù)。

第三種選擇代表一種理想的演化模式，是通過(guò)制度環(huán)境的再造，遵循“有限政府”、“服務(wù)政府”和“法治政府”的改革思路，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新性演進(jìn)。經(jīng)過(guò)二十多年的改革，我國(guó)的行政管理體制改革已經(jīng)在政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、政府管理方式創(chuàng)新等方面取得了一些實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。然而，轉(zhuǎn)型的階段性使得充當(dāng)開(kāi)放先行者和制度創(chuàng)新試驗(yàn)者的開(kāi)發(fā)區(qū)，較早也較集中地面臨著深化改革的瓶頸制約。一個(gè)主要的原因是，興起于20世紀(jì)80年代的由效率至上的“管理主義”指導(dǎo)的政府再造運(yùn)動(dòng)及其在多國(guó)引發(fā)的政府企業(yè)化傾向，在我國(guó)特殊的轉(zhuǎn)型背景下也普遍存在于地方政府競(jìng)爭(zhēng)之中，這在無(wú)形中增加了政企分開(kāi)的阻力與難度，產(chǎn)生政治“碎化”的現(xiàn)象。因此，在看待開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展問(wèn)題時(shí)，不能僅從局部和微觀的角度去認(rèn)識(shí)與尋求解決辦法。只有營(yíng)造公共管理的制度環(huán)境，建立引導(dǎo)和加強(qiáng)地區(qū)多層次合作的制度機(jī)制，創(chuàng)新政府管理行為，才能夠?qū)嵸|(zhì)性地推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新性演化。公共管理倡導(dǎo)整體性治理，與開(kāi)發(fā)區(qū)以往所遵循的新公共管理改革迥然不同，是對(duì)后者造成的管治“碎片化”的一種戰(zhàn)略回應(yīng)，在管理理念、運(yùn)作原則、組織形態(tài)和政府服務(wù)項(xiàng)目等方面都發(fā)生了深刻變化。整體性治理以滿(mǎn)足公眾需求為核心宗旨，其成果檢驗(yàn)指標(biāo)不再是片面追求產(chǎn)出的規(guī)模及增長(zhǎng)速度，而是注重治理的成效與結(jié)果。公私合作是整體性治理的主要管理理念，它強(qiáng)調(diào)政府的整合型運(yùn)作而非功能的部分整合，在組織形態(tài)上采取條塊打通的網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)，政府服務(wù)的重點(diǎn)放在滿(mǎn)足公共需求的整合政策的解決方案上。以合作為核心概念的整體治理模式，有利于改進(jìn)管理主義傾向的價(jià)值理念，抑制網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中主體的自利性，克服碎片化治理的困境(趙國(guó)欽和曾慶斌，2012)。當(dāng)然，開(kāi)發(fā)區(qū)的個(gè)性差異較大，在以公共管理為導(dǎo)向的體制變革過(guò)程中，還需要從具體開(kāi)發(fā)區(qū)的空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能需求等實(shí)際情況出發(fā)，運(yùn)用企業(yè)家城市③的行為框架引導(dǎo)管理模式的創(chuàng)新。

(二)克服開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制過(guò)渡性的相關(guān)案例：蘇州工業(yè)園區(qū)的啟示

從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始至今，蘇州工業(yè)園區(qū)總共經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型發(fā)生在1996-2005年期間，主要是為了應(yīng)對(duì)政策優(yōu)勢(shì)弱化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一造成的園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脆弱性、功能不足、資源集聚的限制等問(wèn)題，采取了以規(guī)模擴(kuò)張為目的的行政區(qū)劃調(diào)整方式。這次轉(zhuǎn)型仍然著眼于廉價(jià)的土地與勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素。第二次轉(zhuǎn)型則有所突破，它是在一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、配套設(shè)施和不斷完善的城市功能等條件下實(shí)施的，以順應(yīng)全球金融危機(jī)爆發(fā)、土地調(diào)控難度增大、勞動(dòng)力價(jià)格上升和優(yōu)惠政策終結(jié)等國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，其發(fā)展方式主要強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移(沈宏婷和陸玉麒，2011)。有學(xué)者(羅小龍、鄭煥友、殷潔，2011)認(rèn)為，蘇州工業(yè)園區(qū)的第二次轉(zhuǎn)型是為了實(shí)現(xiàn)“第三次創(chuàng)業(yè)”。他們指出，在從工業(yè)園到新城的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施了企業(yè)家的城市策略，采取了園區(qū)再定位、創(chuàng)造新城市空間等企業(yè)家城市行動(dòng)，園區(qū)的新城功能和第三產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。與此同時(shí)，園區(qū)管委會(huì)的管治體系也發(fā)生了根本變化，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)管理向社會(huì)和城市綜合管理轉(zhuǎn)型。

從蘇州工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型的階段來(lái)看，作為卷入全球地域分工體系的經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)沿著特定功能的發(fā)展路徑面臨空間形態(tài)、要素基礎(chǔ)以及開(kāi)放賦予的分工機(jī)會(huì)等方面的變化時(shí)，就需要對(duì)過(guò)渡性的管理體制進(jìn)行自上而下的變革，通過(guò)制度激勵(lì)釋放新的支撐條件、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、技術(shù)進(jìn)步等核心要素對(duì)其城市化形態(tài)與功能完善的促進(jìn)作用。當(dāng)然，由工業(yè)園區(qū)代表的產(chǎn)業(yè)空間在轉(zhuǎn)型發(fā)展中所產(chǎn)生的演化需求，還必然會(huì)涉及如何與城市中其他類(lèi)型產(chǎn)業(yè)空間相融合與協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這將是城市和區(qū)域治理中面臨的重大課題。

因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的變革應(yīng)摒棄人為空間分割的傳統(tǒng)做法，從城區(qū)功能融合、空間一體化、資源綜合利用和加強(qiáng)社會(huì)管理的角度主動(dòng)適應(yīng)空間發(fā)展演化的需求，并圍繞這些需求內(nèi)容進(jìn)行探索性的管理創(chuàng)新。以企業(yè)家城市行動(dòng)為指導(dǎo)的蘇州工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型，在供給多樣化的城市空間上邁出了關(guān)鍵一步，為建構(gòu)統(tǒng)一城市規(guī)劃下實(shí)施整體治理的公共管理體系創(chuàng)造了前提條件。

五、結(jié) 論

作為市場(chǎng)化改革和對(duì)外開(kāi)放的重要舉措之一，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的確立是在“雙低(低市場(chǎng)化、低開(kāi)放度)”的時(shí)代背景下做出的選擇，其過(guò)渡性是由改革的漸進(jìn)性和開(kāi)放條件下嵌入全球分工體系的動(dòng)態(tài)性所決定的。此外，其局部激勵(lì)、封閉運(yùn)行和依賴(lài)政策性行政授權(quán)的傳統(tǒng)制度供給模式，在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化和經(jīng)濟(jì)組織分工演進(jìn)的形態(tài)、功能以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)等亟待突破時(shí)，就難以滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展對(duì)于制度創(chuàng)新的多重需求。受制度供求缺口的制約，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，甚至出現(xiàn)了向傳統(tǒng)體制“復(fù)歸”的表象。雖然另有不少開(kāi)發(fā)區(qū)探索并實(shí)踐了諸如“政區(qū)合一”的替代型管理模式，但是，深入的改革尚需要從填補(bǔ)法律釋義的空白、營(yíng)造公共管理的制度環(huán)境、治理政治“碎化”和激勵(lì)地區(qū)分工合作等層面綜合展開(kāi)。這是因?yàn)?，?dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理收益與區(qū)域發(fā)展和全球競(jìng)爭(zhēng)的績(jī)效休戚相關(guān)時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的變革就已經(jīng)成為了建構(gòu)區(qū)域治理體系的重要內(nèi)容之一。

注釋?zhuān)?/p>

①這里的“小政府、大社會(huì)”，是學(xué)術(shù)界對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)模式在當(dāng)時(shí)背景下所擁有的制度優(yōu)越性的一種認(rèn)可。然而，當(dāng)情境發(fā)生變化，特別是開(kāi)發(fā)區(qū)管理內(nèi)容不只涉及經(jīng)濟(jì)管理時(shí)，其不完全性就凸顯出來(lái)，以致過(guò)窄的政府管理職能難以覆蓋向城區(qū)形態(tài)轉(zhuǎn)變而涌現(xiàn)出的龐雜的社會(huì)管理需求。

②有些開(kāi)發(fā)區(qū)一開(kāi)始就定位為“以區(qū)帶鄉(xiāng)”的城市化發(fā)展模式，如合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，這顯然超出了它的職能范疇，當(dāng)2004年實(shí)施宏觀政策調(diào)控時(shí)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利被上收，不得不面對(duì)大量遺留的社會(huì)管理問(wèn)題。同樣實(shí)施“以區(qū)帶鄉(xiāng)”的杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，采取的則是強(qiáng)區(qū)弱鎮(zhèn)的管理組合，在開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容的同時(shí)，承擔(dān)起區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展等相當(dāng)于行政區(qū)政府的主要職能，成為實(shí)質(zhì)意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)“兩區(qū)合一”。故而，是否能夠承擔(dān)起社會(huì)管理的職能，也考驗(yàn)著開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的改良與變革。

③Jessop和Sum(2000)將企業(yè)家城市概括為五個(gè)關(guān)聯(lián)的內(nèi)容：(1)城市新空間的產(chǎn)生，即為生產(chǎn)、服務(wù)、工作、消費(fèi)、生活等活動(dòng)創(chuàng)造新類(lèi)型的城市空間。開(kāi)發(fā)區(qū)正屬于此列，是全球化背景下由市場(chǎng)化激勵(lì)產(chǎn)生的新型空間形態(tài)。(2)空間產(chǎn)生得益于一些新的方式，涉及物質(zhì)、社會(huì)、數(shù)碼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。(3)開(kāi)辟城市新市場(chǎng)。常見(jiàn)的途徑包括興建文化娛樂(lè)設(shè)施、城市新景觀和城市地標(biāo)等。(4)尋找新資源供應(yīng)以加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。典型的新資源例如中央政府投資、跨國(guó)資本、勞動(dòng)力培訓(xùn)等。(5)城市功能再定位?？梢?jiàn)，企業(yè)家城市理論從形態(tài)與功能演變的視角，為界定開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)及發(fā)展趨勢(shì)提供了分析依據(jù)，從而也有助于指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的變革與創(chuàng)新方向。

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