尹秋玲

摘要：公共財政建設(shè)既是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切要求，也是有效發(fā)揮財政職能促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的必要條件。公共財政建設(shè)和體制改革應(yīng)與各方面的綜合配套改革相呼應(yīng)而不失時機地向前推進，從體制機制上和財力分配上促進社會和諧，體現(xiàn)公共性，保障民眾更多分享改革發(fā)展的成果。

關(guān)鍵詞：財政；體制改革；審計作用

一、財政管理體制存在的主要問題

各級政府事權(quán)與支出劃分存在的問題：第一，政府間事權(quán)劃分及相應(yīng)的支出責任范圍的劃分缺乏可操作性的法律依據(jù)；第二，中央和地方政府之間的事權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性；第三，中央政府和地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)不匹配；第四，中央政府對地方政府事權(quán)存在干擾行為。第五，有些地方政府之間的事權(quán)支出外部效應(yīng)問題尚未得到解決。

二、財政支出體制目前存在問題的具體表現(xiàn)

（一）中央和地方財力與事權(quán)不匹配。1994年分稅制改革以來，地方政府的事權(quán)不斷增加，但是財權(quán)分配不合理，地方政府尤其是基層政府為實現(xiàn)各項事業(yè)的發(fā)展，各種顯性、隱性債務(wù)增加較多。

（二）基層財政困難?，F(xiàn)在分稅制財政體制運行的結(jié)果是，財力逐步向上集中，但事權(quán)仍在基層，甚至呈擴大趨勢。同時基層財政的事權(quán)不斷擴大，縣、鄉(xiāng)財政困難的矛盾開始激化。絕大部分縣、鄉(xiāng)財政僅僅能夠應(yīng)付“保工資、保運轉(zhuǎn)”的支出，其他方面的支出欠賬越來越多。

（三）轉(zhuǎn)移支付支出不規(guī)范。財政轉(zhuǎn)移支付資金中專項資金比重太大，一般轉(zhuǎn)移支付比重較低。項目安排隨意性大，標準不規(guī)范，立法不完善。轉(zhuǎn)移支付專項資金部分支出項目設(shè)計不合理，財政支出資金效益不好。

三、問題的形成原因

分稅制財政管理體制存在問題。在我國行政集權(quán)體制下，地方政府沒有稅收立法權(quán)，也不能掌握地方稅的稅基、稅源、稅率。地方政府穩(wěn)定的財政稅收收入來源不足，非稅收入比例過高。要推進稅制改革，構(gòu)建地方稅體系，完善稅收制度。

財政關(guān)系的安排缺乏相應(yīng)的制度保證與法律制約。目前，中央及各級政府尤其是省級以下政府之間的財政關(guān)系不夠透明且缺乏法律制約。政府層級越往上，收入權(quán)力越大，財政資金越雄厚；政府層級越往下，財政支出壓力越大，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經(jīng)難以為繼了。上級政府往往會利用行政權(quán)力向下級政府施加壓力增加本級財力，財政體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性。

財政管理體制層級過多，基層政府缺乏充裕的財源。我國實行五級政府管理結(jié)構(gòu)層次，一級政府設(shè)立一級財政，不利于基層政府聚集財源發(fā)展地方各項事業(yè)。近年來推行的省級財政直管市縣財政，有利于改變目前的財政管理層級較多問題，利于地方經(jīng)濟發(fā)展。

四、加快財稅體制改革的思路、設(shè)計

在財政體制改革方面，要注重以下幾個方面的改革：第一，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系。第二，完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，提高預(yù)算完整性和透明度，建立健全完整規(guī)范的預(yù)算公開機制，強化預(yù)算公開責任制度，加快預(yù)算公開的法制化、規(guī)范化進程。第三，推進稅制改革，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。

目前，我國新一輪改革已經(jīng)啟動。要轉(zhuǎn)變政府職能，理順事權(quán)，提高透明度，促進財稅體制的重要轉(zhuǎn)型，使政府能夠更好地提供公共產(chǎn)品，維護社會公平正義；要以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動財力重新配置為重點，啟動財稅體制改革。按事權(quán)優(yōu)先原則，調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度。不斷深化社會保障體制改革，設(shè)立“國民基礎(chǔ)社會保障包”。

新一輪財稅體制改革要以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動財力重新配置為重點，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系等劃為中央事權(quán)，按事權(quán)優(yōu)先原則，進一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度。要不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，擴大均衡性轉(zhuǎn)移支付的比例。均衡性轉(zhuǎn)移支付可以有效彌補財力不足地區(qū)的財政收支缺口，發(fā)揮財力在地區(qū)間均等化的作用。要減少專項轉(zhuǎn)移支付，降低中央對地方的干預(yù)程度，促進地方根據(jù)自身特點提出適合本地區(qū)的項目。

五、在財政體制改革中，國家審計如何發(fā)揮作用

1、對財政管理方面進行審計研究，注重從體制、機制、制度方面發(fā)現(xiàn)在財政管理方面的問題，從整個財政管理方面提出宏觀建議，促進改進各項管理。注重財政審計理論研究。審計部門應(yīng)積極開展審計理論研究，將審計成果運用過程中所出現(xiàn)的問題進行分析和研究，總結(jié)經(jīng)驗，完善制度，提升理論水平，從制度、體制層面解決問題。

2、注重審計成果轉(zhuǎn)化，放大審計工作的成果和功效，增強審計工作的建設(shè)性。審計實施過程結(jié)束后，進行審計結(jié)果的匯總和提煉，轉(zhuǎn)變審計人員“重審計過程、輕成果提煉”的舊觀念。審計人員要高度重視審計結(jié)果的分析、匯總和提煉，對個別問題以審計建議方式向被審計單位反饋，對共性問題和重要問題以綜合報告形式向政府和上級審計機關(guān)匯報，對建設(shè)性意見和建議，以審計信息和審計要情的形式，向黨委政府和上級審計機關(guān)提報。通過不斷地歸納總結(jié)，反復地論證求證，從宏觀方面提出切實可行的審計建議，從微觀方面提出解決問題的具體措施。使審計成果在質(zhì)和量上都大大增加，根據(jù)審計建議出臺的制度多了，審計成果就能得到高效轉(zhuǎn)化，有利于不斷完善財政管理體制。

3、適時集中審計人員實施全國性的大型項目審計。近年來，全國地方政府性債務(wù)審計、社保審計等大型審計項目的開展，樹立了審計機關(guān)的良好社會形象，對政府高層決策提供了第一手信息。今后，應(yīng)根據(jù)客觀經(jīng)濟形勢的不斷變化以及決策情況，圍繞經(jīng)濟社會的熱點、難點、重點與焦點等問題，集中審計人員實施全國性的大型項目審計，系統(tǒng)揭示制度、體制、機制、政策、結(jié)構(gòu)、管理等方面存在的突出問題，促進財政管理體制改革不斷深入，為國家宏觀經(jīng)濟決策發(fā)揮積極的作用。

4、開展財政支出績效審計，促進財政管理體制的不斷完善。財政支出績效審計是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。通過開展績效審計，揭露資金使用管理失誤等違紀問題，有利于加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)政府管理方面存在的問題，提高財政資金使用效益，從而促進整個社會的資源配置效率。

5、圍繞經(jīng)濟社會的熱點以及民生問題，進行專項審計調(diào)查，充分發(fā)揮專項審計的作用。專項審計目標明確，搞好綜合分析是專項審計的關(guān)鍵，是專項審計區(qū)別于其他審計的重要特征。通過綜合分析，有利于深入到業(yè)務(wù)層面，揭示問題，同時對政策和制度等深層次的原因進行分析，發(fā)揮其宏觀建設(shè)性作用。

6、加強審計機關(guān)管理，適應(yīng)時代要求。國家審計機關(guān)要加強人員教育培訓，“打鐵還需自身硬”。一方面，審計人員審計要求較高的政治素養(yǎng)，另一方面，要有能勝任工作的專業(yè)技能。當前，隨著經(jīng)濟、科技的快速發(fā)展，社會經(jīng)濟領(lǐng)域的各種新生事務(wù)不斷涌現(xiàn)，只有加強對審計人員教育培訓，審計人員才能勝任新形勢、新任務(wù)帶來的挑戰(zhàn)，提高審計的工作效率和效能。

7、增強審計工作的透明度，重視審計結(jié)果公告。建立審計部門向各級人大定期匯報制度。凡不涉及國家安全的各項審計結(jié)果，要逐步向社會公眾公開。這是提高政府運行透明度的制度創(chuàng)新。作為審計部門，要不斷豐富向人大匯報審計工作的內(nèi)容，促進各級人民代表大會對財政收支運作的監(jiān)督，使政府的收支行為置于人民代表大會和社會成員的監(jiān)督之下，各項財政收支，都要納入公共視野并通過人民代表大會的途徑加以安排。

8、繼續(xù)完善財政審計大格局。以促進建立公共財政體系為目標，以服務(wù)兩個報告為著眼點，以預(yù)算執(zhí)行審計為重點，建立高效的審計工作協(xié)調(diào)機制，形成全國審計“一盤棋”大格局，全面提升財政審計管理水平與成果。要拓展審計視野，審計人員要從財政審計的整體性、完整性、宏觀性、全局性的角度思考問題，從維護國家經(jīng)濟安全、防范財政風險、規(guī)范財政管理、提高財政績效的高度分析問題，從而在新一輪財政體制改革中充分發(fā)揮國家審計的建設(shè)性作用。（作者單位：河南省靈寶市審計局）